ECLI:NL:CBB:2026:415

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

Op 16 augustus 2022 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij een slachthuis. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 mei 2023. In het rapport staat onder meer het volgende:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de stal van [naam 2] waar uitsluitend mestvarkens met een leeftijd van ongeveer zes maanden worden geslacht. Ik stond ter hoogte van de losbrug waar varkens gelost werden uit een veewagen met kentekens [kenteken 1] en [kenteken 2] .

Ik zag daar dat uit de veewagen met kentekens [kenteken 1] en [kenteken 2] een varken met een zeer grote navelbreuk werd gelost. De navelbreuk strekte zich uit van achter de borstkas tot net voor de achterpoten en vanaf de buik tot tegen de grond (zie foto 1). Tijdens de voortbeweging van dit varken zag ik dat de onderkant van de navelbreuk over de grond sleepte. Hierdoor was de huid aan de onderkant van de navelbreuk beschadigd, waardoor er een grote ernstige open wond was ontstaan. Tevens was centraal in deze open wond een kleine opening met licht verdikte randen te zien die een verbinding maakte met het inwendige deel van de navelbreuk (zie foto 2). Ook zag ik dat er aan de rand van de wond granulatieweefsel (nieuw tijdelijk weefsel) gevormd was. Dat het hier om een ernstige open wond ging bleek mij uit de grootte van de wond, de centrale opening waardoor de wond naar binnen toe geopend was en dat er reeds granulatieweefsel was gevormd. Aangezien deze navelbreuk van dermate grote omvang was, had dit varken zeer veel moeite met liggen. Het moest over de navelbreuk rollen om op de zijkant neer te liggen. Tevens had het varken moeite met lopen. Bij elke stap die gemaakt werd schuurden de achterpoten tegen de achterkant van de navelbreuk. Om te kunnen lopen werd een verkorte paslengte gebruikt en de achterpoten in de mate van het mogelijke naar buiten geplaatst.

Ik zag dat het varken een slachtblik in had met daarop het UBN nummer [nummer 1] (zie foto 3) en slachtbliknummer [nummer 2] (zie foto 4).

De ernstige open wond onderaan de navelbreuk was al minimaal vijf dagen aanwezig, omdat er granulatieweefsel was gevormd. Granulatieweefsel ontstaat pas na vijf dagen (zie bijlage grafiek wondgenezing). Volgens het bij het transport behorende VKI / Aanvoerdocument met nummer [nummer 3] was het varken op 16 augustus 2022 geladen bij het veehouderijbedrijf en vervoerd naar slachthuis [naam 2] ; aangezien mijn controle op dezelfde dag plaatsvond, maak ik hieruit op dat de aandoening bij het varken voor aanvang van het opladen bij het veehouderijbedrijf aanwezig was (zie bijlage VKI / Aanvoerdocument met nummer [nummer 3] ).

Het varken had niet voor transport aangeboden mogen worden, omdat tijdens transport de kans aanwezig is dat het varken zich telkens stoot aan de wond en bij elke beweging die het varken maakt de open wond over de grond schuurt, waardoor de onderliggende weefsels beschadigd worden en de kans bestaat dat er een volledige grote perforerende wond ontstaat.”

Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport heeft de staatssecretaris met het besluit van 3 november 2023 (boetebesluit) aan de onderneming een boete opgelegd van € 3.000,-. De staatssecretaris heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat de onderneming een varken vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het dier een ernstige open wond vertoonde. Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 6, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). De opgelegde boete is hoger dan het standaardboetebedrag voor deze overtreding, omdat volgens de staatssecretaris sprake is van recidive.

Met het besluit van 20 februari 2024 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van de onderneming bij de rechtbank gericht.

Uitspraak van de rechtbank

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

4 In hoger beroep bestrijdt de onderneming niet langer de bevindingen van de toezichthouder, maar stelt zij dat de toezichthouder niet bevoegd was tot handhaving. Verder heeft de toezichthouder de chauffeur ten onrechte geen cautie gegeven en hem niet gewezen op het recht op rechtsbijstand. Ook is de chauffeur het rapport van bevindingen niet aangezegd. De onderneming voert verder aan dat de overtreding haar niet kan worden verweten en dat de staatssecretaris in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Tot slot voert de onderneming aan dat de staatssecretaris de boete had moeten matigen op grond van zijn matigingsbeleid. Dit heeft de rechtbank volgens de onderneming miskend.

5 Het College zal hieronder de hoger beroepsgronden van de onderneming bespreken en daarbij, voor zover nodig, ingaan op het standpunt van de staatssecretaris. Voor zover de onderneming ter onderbouwing van haar hoger beroep heeft volstaan met een verwijzing naar alles wat zij heeft ingebracht in bezwaar en beroep, gaat het College daaraan voorbij, omdat enige op het hoger beroep toegespitste motivering ontbreekt.

De onderneming voert allereerst aan dat de toezichthouder niet bevoegd was om de inspectie uit te voeren. Volgens haar is het onduidelijk of de toezichthouder een dierenarts is en bevoegd was de boete aan te zeggen.

De staatssecretaris heeft op verzoek van het College de identiteit van de toezichthouder en het nummer van de toezichthouder in het diergeneeskundig register kenbaar gemaakt. De onderneming heeft daar niet op gereageerd. In wat de onderneming in hoger beroep aanvoert, ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de bevoegdheid van de betreffende toezichthouder. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat de toezichthouder een boete heeft aangezegd, zodat dit betoog feitelijke grondslag mist. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

De cautie en het recht op rechtsbijstand

De onderneming voert verder aan dat de toezichthouder de chauffeur ten onrechte geen cautie heeft gegeven en niet heeft gewezen op het recht op bijstand door een rechtsbijstandverlener. Verder is het de onderneming niet bekend dat het rapport van bevindingen de chauffeur is aangezegd.

Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat de chauffeur op enig moment is verhoord. De staatssecretaris heeft dan ook geen verklaring van de chauffeur gebruikt als bewijs voor de vaststelling van de overtreding. Van een vormverzuim ten aanzien van de cautie of het wijzen op het recht op rechtsbijstand is alleen daarom al geen sprake. Verder blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder de chauffeur op 16 augustus 2022 van de bevindingen op de hoogte heeft gebracht en hem een rapport van bevindingen heeft aangezegd. De enkele stelling van de onderneming dat de aanzegging van het rapport haar niet bekend is, is onvoldoende om te twijfelen aan dat wat hierover in het rapport is vermeld. De hogerberoepsgronden slagen niet.

Kan de overtreding de onderneming worden verweten?

De onderneming wijst erop dat volgens het rapport van bevindingen het varken nooit had mogen worden aangeboden voor transport, maar dat dit haar niet valt te verwijten. Zij stelt dat andere partijen daarvoor verantwoordelijk zijn. Verder ging het in dit geval om een transport van een groot aantal (117) varkens.

Het College begrijpt deze beroepsgrond zo dat de onderneming aanvoert dat haar van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. Op grond van artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mag de bevoegdheid om boetes op te leggen niet worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid ontbreekt (afwezigheid van alle schuld). Het is in dit geval dan ook aan de onderneming om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.

Met de rechtbank oordeelt het College dat de overtreden bepalingen uit de Transportverordening die aan het boetebesluit ten grondslag liggen, specifiek zijn gericht tot vervoerders van dieren, zoals de onderneming. Dat andere partijen bij het aanbieden van dieren voor vervoer een eigen verantwoordelijkheid hebben kan zo zijn, maar dat staat los van de op de onderneming rustende verplichting alleen dieren te vervoeren die geschikt zijn voor transport. Van het niet voldoen aan die verplichting kan de onderneming daarom een verwijt worden gemaakt. Verder is het vervoeren van het door haar genoemde aantal van 117 varkens geen omstandigheid die maakt dat haar van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. In dat verband heeft de staatssecretaris er terecht op gewezen dat de chauffeur gelet op de zichtbare afwijkingen bij het varken had moeten vaststellen dat het dier niet transportwaardig was. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Het beroep op het gelijkheidsbeginsel

De onderneming stelt dat het niet duidelijk is of niet alleen aan de onderneming, maar ook aan andere partijen een boete is opgelegd. De staatssecretaris heeft hiervan geen stukken ingebracht. De rechtbank heeft volgens de onderneming ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris onbetwist heeft gesteld dat ook de varkenshouder is beboet.

Voor zover de onderneming met dit standpunt een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet, alleen al omdat van een vergelijkbaar geval niet is gebleken. Daar komt bij dat de staatssecretaris op de zitting heeft verklaard dat hij aan de varkenshouder wel degelijk een boete heeft opgelegd, maar dat daartegen geen bezwaar is gemaakt. In wat de onderneming in hoger beroep aanvoert, ziet het College geen reden om aan de juistheid daarvan te twijfelen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel

De onderneming voert aan dat de boete niet binnen dertien weken na het opmaken van het rapport van bevindingen is opgelegd. Zij mocht er daarom van uitgaan dat er geen boete zou worden opgelegd. De staatssecretaris heeft met het opleggen van de boete de termijn van dertien weken overschreden. Dit is volgens de onderneming in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat die termijn een termijn van orde is, kan volgens de onderneming niet als resultaat hebben dat de belangen van de onderneming worden genegeerd.

Artikel 5:51, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na het opstellen van het boeterapport beslist omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete. Het rapport van bevindingen is gedateerd op 10 mei 2023, zodat de staatssecretaris met het boetebesluit van 3 november 2023 niet binnen de termijn van dertien weken heeft beslist over de oplegging van de boete. Volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 29 oktober 2024, ECLI:NL:CBB:2024:744, onder 9.2) is de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb een termijn van orde en zijn aan de overschrijding daarvan geen consequenties verbonden met betrekking tot de bevoegdheid om een boete op te leggen. In wat de onderneming in hoger beroep aanvoert, ziet het College geen aanleiding voor een ander oordeel in deze zaak. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is daarom geen sprake. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel

De onderneming betoogt dat zij in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad, omdat zij zich na jaren dient te verweren over een feit waarmee zij al die tijd onbekend is gebleven. De onderneming wijst er daarbij op dat tussen de overtreding en het rapport van bevindingen negen maanden zijn verstreken en de periode tussen de overtreding en de boeteoplegging meer dan veertien maanden bedraagt.

Het College begrijpt deze hogerberoepsgrond zo dat de onderneming betoogt dat de staatssecretaris heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat hij de onderneming niet tijdig op de hoogte heeft gebracht van het rapport van bevindingen waardoor zij in haar verdedigingsmogelijkheden is beperkt. In dit geval heeft de toezichthouder op 16 augustus 2022 de inspectie uitgevoerd bij het slachthuis. In het rapport van bevindingen staat dat de chauffeur van de onderneming op diezelfde dag op de hoogte is gebracht van de bevindingen van de inspectie en een rapport van bevindingen is aangezegd. Dit betekent dat de onderneming, als werkgever van de chauffeur, op dat moment wordt geacht op de hoogte te zijn van de bevindingen van de toezichthouder. Hierop had de onderneming direct tegenbewijs kunnen verzamelen. Anders dan de onderneming stelt, is zij dus niet beperkt in haar verdedigingsmogelijkheden. Dat er tussen de overtreding en de dagtekening van het rapport van bevindingen bijna negen maanden zijn verstreken, maakt dat niet anders. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is daarom geen sprake. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Heeft de staatssecretaris het matigingsbeleid juist toegepast?

De onderneming voert aan dat de staatssecretaris de boete op grond van zijn matigingsbeleid had moeten matigen met 10% wegens het tijdsverloop tussen de overtreding, het rapport van bevindingen en het boetebesluit.

De staatssecretaris heeft op verzoek van het College stukken toegezonden over het gehanteerde matigingsbeleid. Dit betreft versie 5 en 6 van het “Matigingsbeleid bij zodanig laat in kennis stellen van onderzoeksbevindingen dat matiging gepast is” en versie 7 en 8 van de “Werkinstructie matiging langdurige processen”. Versie 8 van de werkinstructie heeft als ingangsdatum 8 oktober 2025. In het verweerschrift heeft de staatssecretaris het College erop gewezen dat de werkinstructie het oude matigingsbeleid vervangt. Op de zitting heeft de staatssecretaris bevestigd dat hij de werkinstructie ook toepast in nog lopende zaken. Voor zover in deze zaak van belang staat in de werkinstructie dat als de termijn tussen het afronden van het onderzoek en het op de hoogte stellen van de overtreder van de bevindingen van dat onderzoek langer is dan 24 weken, het boetebedrag wordt gematigd met 10%. In zaken met een afzonderlijk recidivedeel, wordt alleen de boete voor de overtreding waar het onderzoek op ziet met 10% gematigd. Daarna wordt het recidivedeel bij de ‘nieuwe’ boete opgeteld.

De staatssecretaris wijst erop dat de overtreding is vastgesteld op 16 augustus 2022 en de toezichthouder de chauffeur daarvan op dezelfde dag op de hoogte heeft gebracht en een rapport heeft aangezegd. Volgens de staatssecretaris komt de boete op grond van de werkinstructie daarom niet voor matiging in aanmerking. Op de zitting heeft de staatssecretaris echter verklaard dat gelet op voortschrijdend inzicht toch matiging plaatsvindt in het geval dat de overtreding weliswaar direct aan de overtreder is aangezegd, maar het rapport van bevindingen vervolgens niet binnen 37 weken na de constatering van de overtreding aan de overtreder is toegezonden. Ook dan wordt het boetebedrag gematigd met 10%. Deze vaste gedragslijn is nog niet opgenomen in de werkinstructie, maar wordt volgens de staatssecretaris al wel toegepast. De staatssecretaris concludeert dat de boete in deze zaak daarom ook voor matiging in aanmerking komt, omdat de termijn van 37 weken is overschreden.

Uit het voorgaande volgt dat de hogerberoepsgrond slaagt. Het College zal gelet op de vaste gedragslijn van de staatssecretaris de boete van € 1.500,- voor de op 16 augustus 2022 vastgestelde overtreding matigen tot € 1.350,-. Rekening houdend met de verhoging wegens recidive bedraagt de totale boete in verband met die overtreding € 2.850,- (€ 1.350,- vermeerderd met € 1.500,-).

Slotsom

13 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het besluit van 20 februari 2024 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.850,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het besluit van 20 februari 2024. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

14 Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de door de onderneming gemaakte proceskosten in beroep en hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de bezwaarkosten, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens een na het boetebesluit vastgestelde vaste gedragslijn van de staatssecretaris en niet wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de onderneming tegen het besluit van 20 februari 2024 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

Bijlage

b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;

[…]

3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.

[…]

1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:

[…]

b) wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen;

[…]

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

[…]

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

[…]

b. categorie 2: € 1500;

[…]

1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.

[…]