COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 september 2026 in de zaak tussen
Stichting Wakker Dier, te Amsterdam (Stichting)
VOF [naam 1] , te [vestigingsplaats]
uitspraak
zaaknummer: 24/784
(gemachtigden: mr. J. Sinnige en A.I. Tsheichvili)
en
de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
met als derde partij
(gemachtigde: mr. [naam 2] )
Procesverloop in beroep
De Stichting heeft tegen het besluit op bezwaar van 18 juli 2024 (bestreden besluit) beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.
De zitting was op 28 mei 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 3] en [naam 4] namens de Stichting, bijgestaan door haar gemachtigde mr. J. Sinnige, en de gemachtigde van de staatssecretaris, vergezeld door drs. [naam 5] , toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Inleiding
Op 11 augustus 2020 heeft de Stichting de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden in verband met hittestress bij een aantal gehouden dieren (runderen en schapen) op drie locaties (weides): de [straatnaam 1] in [plaats 1] , de [straatnaam 2] , aan de zuidkant tussen [plaats 2] en [plaats 3] , en de [straatnaam 3] , aan de oostkant van de weg in [plaats 4] .
Naar aanleiding van dit verzoek heeft een toezichthouder van de NVWA de drie locaties op 14 augustus 2020 bezocht.
Met het besluit van 4 november 2020 heeft de staatssecretaris de handhavingsverzoeken afgewezen.
Met het besluit van 14 april 2021 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Stichting tegen het besluit van 4 november 2020 deels gegrond verklaard. De staatsecretaris is in dit besluit tot de conclusie gekomen dat wat betreft de [straatnaam 1] en de [straatnaam 2] sprake is van een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Aan de houders van de dieren op deze twee locaties heeft de staatssecretaris op 8 april 2021 een schriftelijke waarschuwing gegeven. De afwijzing van de handhavingsverzoeken heeft de staatssecretaris gehandhaafd.
Het College heeft in zijn uitspraak van 9 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:263) het beroep van de Stichting tegen het besluit van 14 april 2021 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak.
Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Stichting deels gegrond verklaard. De staatssecretaris heeft het besluit van 4 november 2020 gehandhaafd voor zover dat strekt tot afwijzing van de handhavingsverzoeken, met verbetering van de motivering van dat besluit. Wel heeft de staatssecretaris besloten om ook aan de houder van de dieren op de locatie de [straatnaam 3] een schriftelijke waarschuwing te geven. Volgens de staatssecretaris was op alle drie de locaties sprake van een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd omdat de dieren last hadden van verschijnselen van hittestress. Van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren was geen sprake. Voor handhavend optreden is volgens het Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn geen plaats omdat de overtredingen van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd niet als structureel zijn aan te merken. Daarom kan worden volstaan met het geven van schriftelijke waarschuwingen.
Wettelijk kader
2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep
Het College moet allereerst de vraag beantwoorden of de Stichting nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. De staatssecretaris heeft verzocht de Stichting niet-ontvankelijk te verklaren in haar beroep wegens het ontbreken van procesbelang. De Stichting heeft daartegenover aangevoerd dat zij wel procesbelang heeft. Als procesbelang ontbreekt, is het beroep niet-ontvankelijk. Dat is naar het oordeel van het College hier het geval. Hierna licht het College toe hoe hij tot dit oordeel komt.
Voor de vraag of er nog procesbelang bestaat, is van belang wat de Stichting met haar beroep nastreeft. Het doel dat de Stichting hiermee wil bereiken, moet zij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor haar feitelijke betekenis hebben en niet alleen een hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van procesbelang (zie onder meer de uitspraak van het College van 19 juli 2022, ECLI:NL:CBB:2022:415, onder 3.1). Zoals de Stichting in haar reactie op het verweerschrift heeft bevestigd, wil zij met haar beroep bewerkstelligen dat alsnog handhavend wordt opgetreden tegen de houders van de dieren op de drie bedoelde locaties. Het College is het eens met de staatssecretaris dat dit resultaat niet meer te bereiken is omdat de bevoegdheid om op de drie bedoelde locaties te handhaven niet meer bestaat.
De bevoegdheid van de staatssecretaris tot het opleggen van een herstelsanctie (een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom) als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bestaat niet meer. Er is geen overtreding die nog valt te beëindigen, ongedaan te maken of te voorkomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571 onder 6.2.6). Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de in augustus 2020 geconstateerde overtredingen van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd niet voortdurend van aard waren. De overtredingen houden namelijk in dat de dieren op de drie locaties tijdens een hittegolf niet beschermd waren tegen hitte en verschijnselen van hittestress vertoonden. Toen de hittegolf voorbij was, zijn de overtredingen in elk geval geëindigd. De Stichting heeft tevergeefs betoogd dat sprake is van voortdurende overtredingen zo lang op de drie locaties geen schaduwvoorzieningen zijn aangebracht en slechte weersomstandigheden zich (kunnen) voordoen. Voor een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd is namelijk niet alleen vereist dat geen bescherming tegen slechte weersomstandigheden wordt geboden, maar ook dat daadwerkelijk dieren op de desbetreffende locatie worden gehouden en dat sprake is van slechte weersomstandigheden (in dit geval: hitte). Voor zover sprake zou zijn geweest van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren (dierenmishandeling) is aan deze overtreding ook een einde gekomen doordat de hittegolf voorbij was. Van belang is verder dat er geen enkel bewijs voorhanden is dat na augustus 2020 (herhalingen van de) overtredingen hebben plaatsgevonden. De staatssecretaris heeft in dit verband erop gewezen dat bij hem geen gegevens bekend zijn over nieuwe overtredingen op de drie locaties. Ook heeft de Stichting geen nieuwe meldingen van overtredingen gedaan. De enkele omstandigheid dat geen schaduwvoorzieningen zijn aangebracht is verder onvoldoende om aan te nemen dat een herhaling van de overtredingen heeft plaatsgevonden, of dat sprake is van een gevaar voor herhaling. Het betoog van de Stichting dat het onzorgvuldig is dat de staatssecretaris na 14 augustus 2020 geen nieuwe inspecties op de drie locaties heeft uitgevoerd en dat zij het College meerdere keren heeft verzocht om de behandeling van dit beroep met spoed op een zitting te plannen, kan niet tot een andere conclusie leiden. Omdat de overtredingen niet voortdurend zijn en na 14 augustus 2020 niet is gebleken van (gevaar voor herhaling van de) overtredingen, is de staatssecretaris niet meer bevoegd tot het opleggen van een herstelsanctie.
Voor zover sprake zou zijn geweest van een gedraging in strijd met artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren heeft de staatssecretaris geen bevoegdheid om daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. Uit de artikelen 8.6, 8.7, 8.11 en 8.12, eerste lid, van de Wet dieren volgt namelijk dat een dergelijke gedraging als een misdrijf wordt aangemerkt en daarom alleen met een strafrechtelijke sanctie kan worden bestraft. Wat betreft de overtredingen van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd is de bevoegdheid van de staatssecretaris om daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen door tijdsverloop komen te vervallen. Op grond van artikel 5:45, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 5:53 van de Awb, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete namelijk vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. De vervaltermijn is medio augustus 2025 verstreken omdat de overtredingen medio augustus 2020 zijn geconstateerd en niet voortdurend van aard waren. Het College volgt de Stichting niet in haar betoog dat de vervaltermijn door artikel 5:45, derde lid, van de Awb is opgeschort. Artikel 5:45, derde lid, van de Awb bepaalt dat indien tegen de boete bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, de vervaltermijn wordt opgeschort tot onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist. Deze bepaling vindt hier geen toepassing omdat er geen sprake is geweest van bezwaar of beroep tegen een boetebesluit. Het College ziet in dit geval geen aanleiding voor een ruimere uitleg of overeenkomstige toepassing van artikel 5:45, derde lid, van de Awb, zoals de Stichting lijkt te bepleiten. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever met deze bepaling een voorziening heeft willen bieden voor het geval dat bezwaar of beroep van een overtreder ertoe leidt dat een lagere boete wordt opgelegd. Om buiten twijfel te stellen dat in dat geval de bevoegdheid tot het opleggen van een boete nog bestaat, is gekozen voor de bepaling dat de termijn voor het opleggen van de boete wordt opgeschort tot onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist (zie Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 140). Naar aanleiding van het bezwaar en beroep van de Stichting tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek heeft de door de wetgever bedoelde situatie zich niet kunnen voordoen. Er is dan ook geen reden om de vervaltermijn op te schorten. De boetebevoegdheid is dus door het verstrijken van de vervaltermijn vervallen.
Gelet op het voorgaande beschikt de staatssecretaris niet meer over handhavingsbevoegdheden. Dat leidt tot de conclusie dat de Stichting geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Het College zal het beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
Beslissing
Het College verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.J. Jacobs en mr. P. Glazener, in aanwezigheid van mr. C.T.C. Welters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. C.T.C. Welters
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b
1. In deze wet wordt verstaan onder:
[…]
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
[…]
Artikel 5:45
1. Indien artikel 5:53 van toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
[…]
3. Indien tegen de bestuurlijke boete bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, wordt de vervaltermijn opgeschort tot onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist.
Artikel 5:53
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
[…]
Wet dieren
Artikel 2.1. Dierenmishandeling
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
[…]
Besluit houders van dieren
Artikel 1.6. Houden van dieren
[…]
3. Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
[…]