ECLI:NL:CBB:2026:43

Procesverloop

Overwegingen

Winkels mogen op grond van artikel 2 van de Winkeltijdenwet op werkdagen voor 06.00 uur en na 22.00 uur niet voor publiek geopend zijn. Het college van b en w kan op grond van artikel 3:3 van de Verordening winkeltijden aan bakkers op aanvraag een ontheffing verlenen van dat verbod (ontheffing). Met een ontheffing is het bakkers op werkdagen toegestaan hun winkel vanaf 05.00 uur te openen voor publiek. Volgens artikel 3:3 van de Verordening zijn bakkers ‘degenen die tijdens normale bedrijfsvoering in hoofdzaak brood en banket verkopen’.

[naam 1] heeft op 15 december 2022 voor haar bakkerij op het adres [adres 1] een ontheffing aangevraagd om van maandag tot en met zaterdag al tussen 05.00 uur en 06.00 uur open te mogen zijn. Zij heeft op 14 februari 2023 het college van b en w in gebreke gesteld voor het niet tijdig beslissen op die aanvraag. Zij heeft er daarbij op gewezen dat uit artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat, omdat niet tijdig op haar aanvraag is beslist, de aangevraagde ontheffing van rechtswege is gegeven.

Het college van b en w heeft op die aanvraag van 15 december 2022 met het besluit van 2 maart 2023 en het daaropvolgende bestreden besluit 1, afwijzend beslist. In bestreden besluit 1 is aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat het adres [adres 1] geen bestaand adres is.

Het college van b en w heeft ook op de herhaalde aanvraag van [naam 1] om ontheffing van 15 april 2024,afwijzend beslist met het besluit van 3 juni 2024. Met het bestreden besluit 2 heeft het college van b en w het bezwaar tegen dat besluit kennelijk ongegrond verklaard omdat sinds de eerdere aanvraag geen sprake is van nieuw gebleken feiten of omstandigheden.

[naam 1] heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld en heeft bij de voorzieningenrechter een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

De voorzieningenrechter heeft dat verzoek toegewezen en heeft in een uitspraak van 1 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:693) bepaald dat de bakkerij van maandag tot en met zaterdag tussen 05.00 uur en 06.00 uur open mag zijn, als ware [naam 1] in het bezit van de door haar aangevraagde ontheffing. Deze voorlopige voorziening geldt totdat het College (met deze uitspraak) op de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 zal hebben beslist.

[naam 1] betoogt in beroep dat de ontheffing om op maandag tot en met zaterdag al tussen 05.00 en 06.00 uur open te zijn aan haar moet worden verleend omdat zij voldoet aan de daarvoor vermelde voorwaarden in artikel 3:3 van de Verordening winkeltijden. Zij heeft een ontheffing aangevraagd voor de bakkerij op het adres [adres 1] , een (sinds november 2022) bestaand adres. De ruimte die zij huurt, bestaat uit twee delen. In het voorste deel ( [adres 2] ) heeft zij een supermarkt. In het achterste deel ( [adres 1] ), een bijgebouw volgens de gemeente, heeft zij een bakkerij. Beide delen hebben een eigen toegangsdeur. Haar aanvraag ziet op de bakkerij op het adres [adres 1] . Er hoeft alleen getoetst te worden of sprake is van een bakkerij in de zin van de Verordening winkeltijden. Aan die voorwaarde voor verlening van de ontheffing is volgens [naam 1] voldaan.

Het college van b en w heeft in beroep het volgende aangevoerd. Het adres [adres 1] is geen bestaand adres omdat het bouwwerk op dat adres, waar de bakkerij in zit, een bijgebouw is van het pand op het adres [adres 2] waarin de supermarkt is gevestigd. Het bijgebouw is zonder de vereiste (omgevings)vergunningen gerealiseerd en wordt illegaal als bakkerij gebruikt. Het adres [adres 1] staat in het BAG met de aanduiding «geconstateerd». Dat betekent dat daar feitelijk een verblijfsobject is geconstateerd, maar dat daarvoor een juridisch vereist (bron)document, als een vergunning of een verklaring van een ambtenaar dat het object vergunningvrij is, ontbreekt. De aanduiding «geconstateerd» betekent dat het adres in onderzoek is en dat wordt onderzocht of de situatie illegaal is. Daarom kan de gemeente op grond van artikel 35, tweede lid, van de Wet BAG van dat adres afwijken. Het college van b en w gaat in dit geding niet uit van het adres [adres 1] maar van het adres [adres 2] . Op het adres [adres 2] is een supermarkt gevestigd, die niet voldoet aan de definitie van bakkerij in de Verordening winkeltijden, zodat de aangevraagde ontheffing, die alleen kan worden verleend aan bakkerijen waarin in hoofdzaak brood wordt verkocht, niet kan worden verleend.

Op de zitting heeft het college van b en w desgevraagd aangevoerd dat als het College ervan uitgaat dat het adres [adres 1] een bestaand adres is, en dat daar een bakkerij is gevestigd waarvoor de ontheffing voor bakkers is bedoeld, het college van b en w de ontheffing toch niet hoefde te verlenen. Het college van b en w wijst erop dat het volgens artikel 3:3 van de Verordening winkeltijden een ontheffing kán verlenen als de bakker voldoet aan de voorwaarden, welke bepaling volgens overweging 6.6 in de uitspraak van de voorzieningenrechter ruimte laat voor een belangenafweging. Als [naam 1] voldoet aan de voorwaarden hoeft het college van b en w de ontheffing niet te verlenen omdat het bij de belangenafweging mag meewegen dat de bakkerij illegaal is.

Ook heeft het college van b en w desgevraagd aangevoerd dat het volgens hem niet zo is dat op grond van artikel 4:20b, eerste lid van de Awb, de ontheffing van rechtswege is verleend omdat het college van b en w met het besluit van 2 maart 2023 te laat heeft beslist op de aanvraag van 15 december 2022, zoals [naam 1] in bezwaar tegen het besluit van 2 maart 2023 heeft aangevoerd.

Beoordeling

[naam 1] heeft op 15 december 2022 een ontheffing voor bakkers aangevraagd voor haar bakkerij op het adres [adres 1] . Deze aanvraag heeft geleid tot bestreden besluit 1 waarmee de aanvraag is afgewezen.

Het college van b en w is in het bestreden besluit 1 niet ingegaan op het betoog van [naam 1] in bezwaar dat, omdat niet tijdig op haar aanvraag is beslist, de aangevraagde ontheffing van rechtswege is gegeven, zoals onder 2.2 vermeld.

Het College heeft partijen op de zitting van 29 oktober 2025 gewezen op zijn uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:59), waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen. In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat bij detailhandel, als ook hier aan de orde, sprake is van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Het College is sindsdien en ook in dit geding van oordeel dat het stelsel van de Winkeltijdenwet en de Verordening winkeltijden, op grond waarvan bakkers een ontheffing moeten aanvragen om voor 06.00 uur voor publiek geopend te mogen zijn, moet worden gezien als een vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn.

Daaruit volgt dat in dit geding de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Nederland heeft de Dienstenrichtlijn omgezet in de Dienstenwet. Artikel 28, eerste lid, van de Dienstenwet luidt als volgt: “In afwijking van artikel 4:20a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is paragraaf 4.1.3.3 van die wet van toepassing op een aanvraag om een vergunning, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.” In de Verordening winkeltijden is geen gebruik gemaakt van hiervoor bedoelde mogelijkheid om “anders te bepalen”. Dat betekent dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing is op de hier in geding zijnde aanvragen van [naam 1] om een ontheffing Winkeltijdenwet. Uit voormelde uitspraak van het College volgt namelijk dat het stelsel van ontheffingen moet worden gezien als een vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn.

Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb bevat de artikelen 4:20a en artikel 4:20b van de Awb. Uit artikel 4:20b van de Awb volgt dat als niet tijdig op de in dit geding aan de orde zijnde aanvraag om een ontheffing voor bakkers is beslist, die gevraagde ontheffing van het verbod in artikel 2, eerste lid, van de Winkeltijdenwet om een winkel voor 06.00 uur voor publiek geopend te hebben, van rechtswege is gegeven. Die verlening van rechtswege geldt als een beschikking die op de derde dag na afloop van de beslistermijn in werking treedt.

Het college van b en w moet op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Verordening winkeltijden binnen vier weken op een aanvraag om ontheffing beslissen. Op grond van het tweede lid van dat artikel kan het college van b en w die termijn voor ten hoogste twee weken verdagen, en dit tijdig aan de aanvrager meedelen. Uit de beschikbare gegevens blijkt niet dat het college van b en w dat met betrekking tot de aanvraag van 15 december 2022 heeft gedaan. De beslistermijn op de aanvraag om ontheffing van 15 december 2022 eindigde op 12 januari 2023. Omdat het college van b en w toen nog niet op de aanvraag had beslist, is het College van oordeel dat de aangevraagde ontheffing op grond van artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, van rechtswege, met een fictief besluit, is gegeven. Het fictieve besluit met de van rechtswege verleende ontheffing is ingevolge artikel 4:20b, derde lid, van de Awb, ingegaan op de derde dag na afloop van de beslistermijn, te weten in dit geval op 15 januari 2023.

Dit betekent dat het college van b en w na 12 januari 2023 niet meer bevoegd was om te beslissen op de hier in geding zijnde aanvragen van [naam 1] om ontheffing. De bestreden besluiten 1 en 2 en de daaraan voorafgaande besluiten van 2 maart 2023 en 3 juni 2024 die het college van b en w heeft genomen, zijn onbevoegd genomen en houden daarom in rechte geen stand.

Dwangsom wegens niet tijdig beslissen

6 Uit artikel 4:20a, tweede lid, van de Awb volgt dat paragraaf 4.1.3.2 (over de dwangsom bij niet tijdig beslissen) niet van toepassing is als paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing is. Wat [naam 1] over de dwangsom bij niet tijdig beslissen heeft aangevoerd, hoeft daarom niet besproken te worden.

Slotsom in de zaken 23/1956 en 24/732 (bestreden besluiten 1 en 2)

De beroepen zijn gegrond. Het College zal de bestreden besluiten 1 en 2 vernietigen en de besluiten van 2 maart 2023 en 3 juni 2024, herroepen.

Het college van b en w moet de door [naam 1] gemaakte kosten in bezwaar en proceskosten in beroep vergoeden, als hierna onder 12 vermeld.

Zaken 25/373 en 25/374 (bestreden besluiten 3 tot en met 8)

Bestreden besluit 3 – bezwaar tegen last 1 niet-ontvankelijk

Met het bestreden besluit 3 heeft het college van b en w het bezwaar van [naam 1] tegen last 1 van 4 januari 2022 terecht niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar te laat is ingediend en dit niet verschoonbaar is. Het besluit van 4 januari 2022 is bekend gemaakt per gewone en aangetekende post. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift liep tot en met 15 februari 2022. Pas op 16 oktober 2022 is door [naam 1] bezwaar gemaakt, na het invorderingsbesluit van 20 september 2022 dat is genomen vanwege een overtreding van deze last die op 1 juli 2022 is geconstateerd. Zij heeft daarbij gesteld dat zij pas door dit invorderingsbesluit op de hoogte raakte van de last van 4 januari 2022.

[naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij dat besluit destijds niet heeft ontvangen, zoals zij stelt. Haar gemachtigde heeft op 7 januari 2022 namelijk een e-mailbericht aan de gemeente [woonplaats] gestuurd, waarin hij heeft vermeld dat aan de last onder dwangsom zal worden voldaan. Op de zitting heeft [naam 1] aangevoerd dat dit e-mailbericht is verstuurd naar aanleiding van het voornemen tot het opleggen van de last. Het e-mailbericht vermeldt echter het kenmerk van het besluit waarbij de last is opgelegd. Ook de context van de

e-mailwisseling tussen de gemachtigde van [naam 1] en de betrokken gemeenteambtenaar wijst erop dat de gemachtigde op de hoogte was van het besluit van 4 januari 2022. Gezien de inhoud van dit bericht heeft [naam 1] er destijds kennelijk voor gekozen in het besluit te berusten. Bijna een half jaar later is een overtreding geconstateerd en is vervolgens een invorderingsbesluit genomen. Toen pas is alsnog bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 januari 2022. Deze termijnoverschrijding is daarom aan [naam 1] toe te rekenen.

Voor zover [naam 1] bedoelt te stellen dat een bezwaar tegen het invorderingsbesluit ook geldt als tijdig bezwaar tegen het besluit waarbij de last is opgelegd is deze stelling onjuist. Het beroep tegen bestreden besluit 3 slaagt daarom niet.

Bestreden besluiten 4 tot en met 7 – overtredingen op 1 juli 2022 en 27 juli 2022

Het college van b en w gaat uit van de volgende overtredingen die tot de volgende besluiten hebben geleid. Met een overtreding op 1 juli 2022 heeft [naam 1] op grond van last 1 een dwangsom verbeurd (bestreden besluit 5). Die overtreding is aanleiding geweest voor het opleggen van last 2 (bestreden besluit 4). Met een overtreding op 27 juli 2022 heeft [naam 1] op grond van last 2 een dwangsom verbeurd (bestreden besluit 6). Die overtreding is aanleiding geweest voor het opleggen van last 3 (bestreden besluit 7).

Het college van b en w heeft in deze besluiten de opgelegde dwangsommen verlaagd tot € 1.500,- per overtreding. Die verlaging is het gevolg van gewijzigd beleid van het college van b en w en is niet in het nadeel van [naam 1] en daarom jegens haar niet onrechtmatig omdat daardoor de invordering, als die verder rechtmatig is, gematigd is.

De overtreding waar het in deze besluiten om gaat is steeds dat [naam 1] haar bakkerij voor publiek had geopend vóór 06.00 uur, zonder dat haar dat op grond van een ontheffing voor bakkers was toegestaan. [naam 1] heeft weliswaar op 14 september 2022 een aanvraag om ontheffing voor het adres [adres 2] ingediend, waarop het college van b en w met een besluit van 23 november 2022 (te laat) afwijzend heeft beslist, maar die aanvraag ziet niet op het in dit geding aan de orde zijnde adres [adres 1] . Die aanvraag is daarom in dit geding niet van belang.

Het college van b en w heeft met de processen-verbaal van 1 juli 2022 en van 27 juli 2022 de overtredingen op die beide data aannemelijk gemaakt. Hoewel [naam 1] er (terecht) op wijst dat het college van b en w aanvankelijk voor de overtreding op 1 juli 2022 een verkeerd proces-verbaal heeft overgelegd, volgt daaruit niet, zoals [naam 1] stelt, dat het college van b en w steeds aan de hand van gefingeerde stukken dwangsommen oplegt en invordert. Het college van b en w heeft met betrekking tot de overtreding op 1 juli 2022 ook het juiste proces-verbaal overgelegd, dat van 1 juli 2022 van verbalisant [naam 5] . Die was op 1 juli 2022 in de bakkerij nadat zijn collega van de politie [naam 6] , tevens hulpofficier van justitie, die ochtend om 05.42 uur had gezien dat de bakkerij open was voor het publiek voor verkoop. Op de in het proces-verbaal ter illustratie van de bakkerij bijgevoegde foto staat weliswaar een later tijdstip, te weten 13.22 uur, maar dit doet niet af aan de juistheid van de eigen waarneming van de hulpofficier van justitie dat de bakkerij vóór 06.00 geopend was.

Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarvan is in dit geding naar het oordeel van het College geen sprake.

[naam 1] had haar bakkerswinkel dus op 1 juli 2022 en op 27 juli 2022 voor 06.00 uur voor publiek geopend. De gestelde overtredingen waar het hier om gaat zijn begaan voor het van rechtswege ontstaan van de ontheffing op 12 januari 2023. [naam 1] beschikte toen dus nog niet over een verleende of de van rechtswege verkregen ontheffing. Daarom heeft het college van b en w de door overtreding van de lasten 1 en 2 verbeurde dwangsommen mogen invorderen en de lasten 2 en 3 mogen opleggen. Gelet op het vorenstaande slagen de beroepen van [naam 1] tegen de bestreden besluiten 4 tot en met 7 niet.

Bestreden besluit 8 – invorderingsbesluit 3 – invorderen dwangsom wegens overtreding last 3 op 25 januari 2024

10 Het beroep tegen invorderingsbesluit 3, waarmee bij [naam 1] een dwangsom wordt ingevorderd omdat zij op 25 januari 2024 in strijd met last 3 haar bakkerij voor 6.00 uur voor publiek geopend had, slaagt wel, omdat zij op 25 januari 2024 inmiddels beschikte over de ontheffing van rechtswege. Zij heeft daarom op die datum geen overtreding begaan door tussen 05.00 en 06.00 uur haar bakkerswinkel te hebben geopend. Het beroep slaagt in zoverre.

Slotsom zaken 25/373 en 25/374 (bestreden besluiten 3 tot en met 8)

11 Het beroep tegen de bestreden besluiten 3 tot en met 7 is ongegrond. Het beroep tegen het invorderingsbesluit 3 (bestreden besluit 8) is gegrond. Het College zal het invorderingsbesluit 3 herroepen.

Alle zaken

12 Het college van b en w moet de door [naam 1] gemaakte kosten in bezwaar en in beroep vergoeden. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 3.736,- (2 punten voor de beroepschriften in de zaken 23/1956 en 24/732, 1 punt voor het bijwonen van de zitting op 22 januari 2025, 1 punt voor het bijwonen van de zitting op 29 oktober 2025, met een waarde per punt van € 934,-) en wegingsfactor 1. De in bezwaar gemaakte kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand stelt het College vast op € 2.664,- (2 punten per bezwaarschrift en 2 punten voor de hoorzittingen in bezwaar in de zaken 23/1956 en 24/732, met een waarde per punt van € 666,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

- verklaart de beroepen tegen het bestreden besluit 1 van 20 oktober 2023, het bestreden besluit 2 van 12 juni 2024 en het invorderingsbesluit 3 (bestreden besluit 8) van 29 maart 2024 gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;

- herroept de besluiten van 2 maart 2023, 23 juni 2024 en 29 maart 2024;

- verklaart de beroepen tegen de overige bestreden besluiten ongegrond;

- draagt het college van b en w op de betaalde griffierechten van € 567,- aan [naam 1] te vergoeden;

- veroordeelt het college van b en w in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 6.400,-.

Bijlage

1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:

a. op zondag;

b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;

c. op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.

2. De gemeenteraad kan bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in de verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op daartoe strekkend verzoek ontheffing van de in het eerste lid bedoelde verboden te verlenen.

1. Het college kan een ontheffing weigeren indien het gebruik van de ontheffing naar het oordeel van het college gevaar oplevert voor de openbare orde, de veiligheid of het woon- en leefklimaat nadelig zal beïnvloeden.

3. Het college kan een ontheffing intrekken of wijzigen indien:

a. ter verkrijging daarvan onjuiste gegevens zijn verstrekt;

b. op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van ontheffing moet worden aangenomen dat de intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de ontheffing is vereist;

c. het gebruik van de ontheffing gevaar oplevert voor de openbare orde, de veiligheid of het woon- en leefklimaat ter plaatse;

d. de aan de ontheffing verbonden beperkingen of voorschriften niet zijn of worden nagekomen;

e. indien van de ontheffing geen gebruikt meer wordt gemaakt;

f. de houder dit verzoekt.