ECLI:NL:CBB:2026:439

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

Op 16 maart 2022 omstreeks 05:40 uur heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) toezicht uitgeoefend bij slachthuis Exportslachterij [naam 2] B.V. te [vestigingsplaats 2] en daarvan op 29 maart 2022 een rapport van bevindingen opgemaakt (rapport van bevindingen).

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris met het besluit van 26 mei 2023 (boetebesluit) aan de vennootschap een boete opgelegd van € 7.500,-, vanwege het feit dat het verboden is dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Volgens de staatssecretaris heeft de vennootschap daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder b, van de Verordening (EG) Nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Verordening 1/2005).

Het boetebedrag voor het beboetbare feit is op grond van artikel 2.5 van het Besluit verhoogd tot € 7.500,-, omdat de rechtspersoon op 13 november 2020 (boetezaaknummer [nummer] ) eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

Met het besluit van 2 oktober 2023 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de vennootschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van het rapport van bevindingen te twijfelen. In het rapport is duidelijk en gedetailleerd beschreven wat de toezichthouder bij het varken heeft geconstateerd, namelijk dat het dier een grote navelbreuk had met daarop een geïnfecteerde wond (een zweer). Bij het rapport zijn ook foto’s gevoegd waarop duidelijk een uitstulping op de buik te zien is en een wond. Zoals de toezichthouder in het rapport terecht opmerkt, moet een dergelijk grote navelbreuk ook voor een transporteur die de dieren oplaadt, zichtbaar zijn geweest. De enkele stelling dat de chauffeur die het varken heeft opgeladen, geen wond of korsten bij het dier heeft gezien, biedt onvoldoende grond voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts. Voorts heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd dat de navelbreuk met zweer al voorafgaand aan het transport aanwezig was door onder meer te wijzen op de granulatie en pusvorming in het wondgebied. Voor de rechtbank staat gelet op de beschrijvingen in het rapport voldoende vast dat dit varken niet geschikt was voor het uitgevoerde transport vanwege de aanwezige navelbreuk met wond. Uit paragraaf 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage I, van de Transportverordening volgt dat dieren met een ernstige open wond of een prolaps (een navelbreuk is een prolaps) niet in staat worden geacht te worden vervoerd. Daarbij heeft de toezichthouder ook nog in het rapport toegelicht dat een zweer aan de onderbuik pijnlijk is, met name bij het schuren over de vloer van het transportmiddel, dat de kans groot is dat korsten op de zweer losscheuren (wat in dit geval ook is gebeurd) en dat de kans bestaat dat een ander dier tijdens het transport op de navelbreuk gaat staan of gaat wroeten aan de zweer.

Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder ook terecht dat eiseres, als vervoerder van het varken, de overtreding heeft begaan. Uit artikel 6, derde lid, van de Transportverordening volgt immers dat ook de vervoerders ervoor moeten zorgen dat dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in Bijlage I worden vervoerd. Weliswaar is een chauffeur geen dierenarts en heeft hij hoogstwaarschijnlijk geen kennis van de (medische) voorgeschiedenis van een dier, maar van hem mag wel worden verwacht dat hij de te vervoeren dieren bij het opladen controleert op geschiktheid voor het transport. Chauffeurs dienen ook te beschikken over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor veetransporten. De rechtbank acht het ook onaannemelijk dat de in het rapport beschreven afwijkingen bij het varken niet zichtbaar zijn geweest voor de chauffeur die de dieren heeft opgeladen. Gebleken is dat vervolgens een andere chauffeur de dieren heeft vervoerd en dat de toezichthouder deze chauffeur op het slachthuis heeft gesproken, maar dit maakt geen verschil. Het transport, inclusief het laden van de dieren in de wagen, is uitgevoerd door medewerkers van eiseres en eiseres is er als transporteur voor verantwoordelijk dat door haar (medewerkers) alleen dieren worden vervoerd die daarvoor geschikt zijn.

De rechtbank is niet gebleken dat eiseres in haar verdediging is geschaad doordat zij pas in een later stadium het rapport van bevindingen heeft gekregen waarin de naam van de chauffeur die het varken heeft vervoerd, wél zichtbaar was. Immers, uit het in eerste instantie aan eiseres toegezonden rapport (waarin de naam van de chauffeur was weggelakt) bleek al wel duidelijk met welk vervoermiddel van eiseres op welk moment het varken was vervoerd. Bovendien volgt uit een door eiseres overgelegde verklaring van de medewerker die de dieren heeft opgeladen, dat eiseres al op de dag van het vervoer bekend moet zijn geweest welke medewerker het varken heeft vervoerd. Uit deze verklaring blijkt ook dat het eiseres bekend moet zijn geweest van welk bedrijf het varken afkomstig was. Dit kon overigens ook door eiseres worden vastgesteld aan de hand van de bij het rapport gevoegde afleveringsverklaring. Op grond van artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage leggen dan wel overleggen. Verweerder heeft aan deze verplichting voldaan, nu verweerder het rapport van bevindingen, het voornemen, het primaire besluit en het bestreden besluit aan eiseres heeft toegestuurd. Na de hoorzitting heeft verweerder de versie van het rapport van bevindingen met daarin de naam van de chauffeur aan eiseres toegestuurd. Voor zover eiseres stelt dat zij daarna opnieuw op een hoorzitting had moeten worden gehoord, volgt de rechtbank dit niet. Eiseres heeft op de hoorzitting van 13 september 2023 de gelegenheid gekregen om haar bezwaren toe te lichten en na verzending van de ongelakte versie van het rapport is zij ook nog in de gelegenheid gesteld daarop schriftelijk te reageren. Overigens, zoals hiervoor is overwogen, bevatte het ongelakte rapport van bevindingen geen nieuwe informatie voor eiseres; de naam van de chauffeur moest haar al eerder bekend zijn geweest.

Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 1.500,-. Verweerder heeft de boete verhoogd omdat sprake is van recidive, waarbij verweerder verwijst naar een boetebesluit van 13 november 2020, dat bij het verweerschrift is gevoegd. In dat besluit is een boete van € 6.000,- aan eiseres opgelegd omdat zij eveneens een dier had vervoerd dat daarvoor niet geschikt was. Dat in het boetebesluit nog nadere specifieke overtreden voorschriften worden genoemd die in het onderhavige boetebesluit niet worden genoemd, doet er niet aan af dat in beide boetebesluiten sprake is van eenzelfde overtreding, namelijk een overtreding van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening. Verweerder heeft dan ook in overeenstemming met de recidiveregeling in artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren de boete verhoogd naar € 7.500,-. De rechtbank vindt deze boete in dit geval passend en geboden en ziet geen gronden voor matiging. Weliswaar heeft het na de constatering door de toezichthouder lang geduurd voordat verweerder het voornemen met rapport aan eiseres heeft toegezonden en het boetebesluit heeft genomen, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan consequenties te verbinden. De rechtbank is namelijk niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Uit het rapport van bevindingen volgt immers dat de toezichthouder de chauffeur van eiseres ter plekke van zijn bevindingen op de hoogte heeft gebracht en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Ook blijkt uit de door eiseres overgelegde verklaring van de andere medewerker dat de medewerkers van eiseres al op de dag van de overtreding op de hoogte waren van de bevindingen van de toezichthouder. De verwijzing door eiseres naar intern matigingsbeleid van verweerder treft in dit kader ook geen doel, nu dat ziet op de situatie waarin na zeven maanden de overtreder nog niet op de hoogte is gebracht van de constatering en een boete is aangezegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Ten aanzien van het gestelde te lange tijdsverloop in de bezwaarprocedure, merkt de rechtbank op dat ook dit geen grond biedt voor matiging van de boete, nu eiseres daartegen kan opkomen door verweerder in gebreke te stellen, wat zij ook heeft gedaan.

Voorts leidt het beroep op de redelijke termijn evenmin tot matiging van de boete. Van een overschrijding van deze termijn is namelijk geen sprake. Pas met het voornemen van 19 april 2023 heeft verweerder een handeling verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd en op het moment van deze uitspraak zijn er nadien nog geen twee jaar verstreken.

Eiseres stelt dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de ingebrekestelling en het verzoek om toekenning van een dwangsom. Gelet op artikel 4:19, eerste lid, van de Awb wordt het bezwaar van eiseres dat verweerder ten onrechte geen dwangsombeschikking heeft gegeven, betrokken in het onderhavige beroep. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de verdaging van 7 september 2023 te laat was en heeft erkend dat verweerder een dwangsom heeft verbeurd omdat er te laat op het bezwaar is beslist. Eiseres heeft verweerder op 8 september 2023 in gebreke gesteld en verweerder heeft op 2 oktober 2023 beslist op de bezwaren van eiseres. Op grond van artikel 4:17 van de Awb moet het bestuursorgaan een dwangsom betalen voor elke dag dat het vanaf twee weken na de ingebrekestelling in gebreke is tijdig te beslissen, waarbij de dwangsom de eerste veertien dagen € 23 per dag bedraagt. In dit geval is een dwangsom verschuldigd over de periode van 23 september tot 2 oktober 2023 en die bedraagt € 207,-.”

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College overweegt dat het hoger beroep van de vennootschap is gericht tegen een uitspraak waarin de rechtbank een gemotiveerd oordeel over de beroepsgronden van de vennootschap en het verweer van de staatssecretaris heeft gegeven. Voor zover in hoger beroep sprake is van herhaling van eerder naar voren gebrachte standpunten en de vennootschap niet (gemotiveerd) heeft te kennen gegeven waarom de uitspraak van de rechtbank volgens haar niet juist is, volstaat het College met verwijzing naar de overwegingen en het oordeel van de rechtbank. Daarnaast overweegt het College dat de vraag of de staatssecretaris (ook) een boete heeft opgelegd aan de afnemer en leverancier er niet aan in de weg hoeft te staan dat aan de vervoerder een boete wordt opgelegd, te meer omdat de vervoerder er zelf verantwoordelijk voor is dat door hem alleen dieren worden vervoerd die daarvoor geschikt zijn. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.

5 De vennootschap stelt dat geen cautie is gegeven en dat zij ten onrechte niet is gewezen op het recht op rechtsbijstand door een raadsman. In dit verband oordeelt het College dat, los van de vraag of de cautie is gegeven en is gewezen op het recht op rechtsbijstand, de boete niet is gebaseerd op een verklaring van (de chauffeur van) de vennootschap. De hogerberoepsgrond slaagt alleen daarom al niet.

6 Het College is met de rechtbank van oordeel dat de aan de vennootschap opgelegde boete van € 7.500,- in dit geval passend en geboden is. Voor wat betreft de verwijzing door de vennootschap naar het (nieuwe) matigingsbeleid van de staatssecretaris merkt het College het volgende op. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de toezichthouder op de dag van de constatering de chauffeur op de hoogte heeft gebracht van de bevindingen en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Het College stelt vast dat gelet hierop volgens het matigingsbeleid van de staatssecretaris, zowel het beleid dat gold op het moment van de uitspraak van de rechtbank als het beleid dat de staatssecretaris inmiddels hanteert, geen sprake is van een overschrijding van de termijn waarbinnen de overtreder op de hoogte moet worden gebracht van de (bevindingen van de) overtreding en dat de boete daarom niet op die grond voor verlaging in aanmerking komt.

In het verweerschrift heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij inmiddels een matigingsbeleid hanteert, waarbij ook een lang tijdsverloop tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en de boetebeschikking kan leiden tot matiging. Volgens dit matigingsbeleid matigt de staatssecretaris de boete met 10% als de termijn tussen de (definitieve) dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van een boetebesluit langer is dan 37 weken. Gelet op het feit dat in dit geval tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete ruim 60 weken zijn verstreken, heeft de staatssecretaris het College in zijn verweerschrift verzocht om de boete, inclusief het recidivedeel daarvan, te matigen met 10%. Het College komt aan dit verzoek tegemoet en zal gelet hierop de boete matigen tot een bedrag van € 6.750,-.

Tot slot is volgens de vennootschap de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) overschreden.

In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar.

Het College stelt vast dat de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak nog niet is overschreden. Onder verwijzing naar overweging 6.5 van de uitspraak van de rechtbank en naar eerdere uitspraken van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 oktober 2024, ECLI:NL:CBB:2024:744) concludeert het College dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de redelijke termijn in dit geval is aangevangen op 19 april 2023, de dag waarop de staatssecretaris de vennootschap heeft meegedeeld van plan te zijn om haar een bestuurlijke boete op te leggen (het boetevoornemen). Het College ziet in wat de vennootschap aanvoert geen aanleiding om hiervan af te wijken.

Slotsom

8 In verband met het nieuwe matigingsbeleid van de staatssecretaris slaagt het hoger beroep voor zover dat ziet op de uitspraak van de rechtbank wat betreft de hoogte van de boete. Gelet op wat in dat verband hiervoor is overwogen, zal het College de uitspraak van de rechtbank in zoverre vernietigen. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 6.750,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen.

9 Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door de vennootschap gemaakte proceskosten in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in andere proceskosten dan deze, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens een na de uitspraak van de rechtbank vastgestelde gedragslijn van de staatssecretaris en niet wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit gegrond;

- vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

Bijlage

b. de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;

[…]

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:

a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:

overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.

2 Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

[…]

b. categorie 2: € 1500;

[…]

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.

1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.