COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2026 in de zaak tussen
[naam] , te [woonplaats]
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 25/55
(gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen)
en
(gemachtigden: mr. S. Piron en S. Hirs)
Procesverloop
[naam] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 28 november 2024 (bestreden besluit) waarbij de minister het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag om subsidie voor de vestiging van jonge landbouwers als bedoeld in Titel 5.9 van de Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies 2021 (Regeling), ongegrond heeft verklaard.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[naam] heeft een nader stuk ingezonden.
De zitting was op 29 juni 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Inleiding
De subsidiemodule vestiging voor jonge landbouwers is aan de Regeling toegevoegd om generatievernieuwing in de landbouwsector te realiseren. Met de subsidie wordt beoogd jonge landbouwers te stimuleren eerder een landbouwbedrijf te starten of over te nemen door financiële drempels te verlagen bij de bedrijfsstart of -overname. De Regeling draagt daarmee bij aan de continuïteit van de landbouwsector en stimuleert tegelijkertijd de transitie naar een toekomstbestendige landbouwsector met een duurzame en milieubewuste productiewijze. De subsidie staat open voor alle jonge landbouwers die bedrijfshoofd zijn.
De Europese voorwaarden voor het verstrekken van deze subsidie zijn opgenomen in Verordening (EU) 2021/2115, die op 1 januari 2023 in werking is getreden. Deze verordening biedt het kader voor het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 - 2027. Artikel 75, eerste lid, van Verordening (EU) 2021/2115 bepaalt dat lidstaten steun kunnen toekennen voor de vestiging van jonge landbouwers, onder de voorwaarden die in dit artikel zijn vastgesteld en die nader worden uitgewerkt in de (nationale) strategische GLB-plannen. Artikel 145, tweede lid, van deze verordening bepaalt vervolgens dat steun die overeenkomstig de verordening wordt verleend, is uitgezonderd van de staatssteunregels van de artikelen 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Nederland heeft de voorwaarden voor deze vestigingssteun nader uitgewerkt in het Nationaal Strategisch Plan GLB 2023 - 2027 (NSP), dat door de Europese Commissie op 13 december 2022 is goedgekeurd.
[naam] heeft het landbouwbedrijf van zijn vader op 23 februari 2022 overgenomen. Op 6 juni 2024 heeft hij de subsidie voor de vestiging van jonge landbouwers aangevraagd.
De minister heeft deze aanvraag afgewezen, omdat de vestiging van het landbouwbedrijf voor 1 januari 2023 heeft plaatsgevonden (artikel 5.9.5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling).
Standpunten van partijen
[naam] begrijpt dat hij bij een strikte lezing van de Regeling geen aanspraak kan maken op subsidie, omdat artikel 5.9.5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling nu eenmaal bepaalt dat de aanvraag wordt afgewezen als de vestiging van het bedrijf heeft plaatsgevonden voor 1 januari 2023. Toch vindt [naam] dat er in zijn geval aanleiding is om af te wijken van deze strikte lezing. Aanvankelijk was het zijn bedoeling om met de bedrijfsovername te wachten totdat de Regeling was opengesteld, omdat hij daarvan gebruik wilde maken. Door de hoge leeftijd van zijn vader en het daardoor hogere risico op een ernstig verloop van het – toen heersende – coronavirus, kon de openstelling echter niet langer worden afgewacht. [naam] ging ervan uit dat de aangekondigde steunregeling voor jonge landbouwers zodanig zou worden vastgesteld dat hij voor subsidie in aanmerking zou komen. Deze veronderstelling was gebaseerd op het advies van zijn adviseur, die had aangegeven dat dat het geval zou zijn. De openstelling van de Regeling werd vervolgens meerdere malen uitgesteld door omstandigheden waarmee hij bij de bedrijfsovername geen rekening kon houden, zoals het vastlopen van de onderhandelingen over het landbouwakkoord, de val van het kabinet en de daaropvolgende nieuwe verkiezingen. [naam] stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (ELCI:NL:CBB:2024:190), dat het onverkort vasthouden aan de datum van 1 januari 2023 in zijn geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens [naam] beschikt de minister over een discretionaire bevoegdheid om op grond van individuele omstandigheden tot een eerdere begindatum te komen. Uit Verordening (EU) 2021/2115 blijkt namelijk niet zonder meer dat een bedrijfsovername niet eerder kan plaatsvinden dan 1 januari 2023. Daarin is slechts bepaald dat de betaling van de steun niet eerder dan die datum mag plaatsvinden (en daaraan wordt in dit geval voldaan). In de toelichting bij de Regeling (Stcrt. 2024 nr. 8005, punt 1.4) staat bovendien dat de lidstaten de begindatum van de subsidiabele periode zelf mogen vaststellen. Dat het moment van vestiging in de toelichting vervolgens wordt gekoppeld aan de programmaperiode 2023 - 2027 van het GLB, berust volgens [naam] op een nationale keuze en vloeit niet voort uit een verplichting die vanuit de Europese Unie is opgelegd. De Europese Commissie heeft in informele gesprekken (in juni 2023) slechts aangegeven dat het van belang is dat het moment van vestiging na de startdatum van het GLB per 1 januari 2023 ligt. Daaruit volgt echter niet dat dit onder alle omstandigheden noodzakelijk is. De minister heeft in zijn besluitvorming dan ook ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheden die tot een eerdere bedrijfsovername hebben geleid.
De minister ontkent dat de afwijzing van de subsidieaanvraag berust op een discretionaire bevoegdheid. De begindatum van 1 januari 2023 volgt volgens de minister uit artikel 1, tweede lid, en artikel 86, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 2021/2115. In de toelichting bij de Regeling staat dat de lidstaten de begindatum van de subsidiabele periode weliswaar zelf mogen vaststellen, maar ook dat de Europese Commissie in dit verband heeft aangegeven dat het belangrijk is dat het moment van vestiging is gelegen na de startdatum van het GLB-plan voor de periode 1 januari 2023 tot en met 31 december 2027. Deze startdatum is 1 januari 2023. Vanwege het uitgangspunt dat de subsidie een stimulerend effect moet hebben, is in de toelichting daaraan toegevoegd dat de subsidie is gekoppeld aan de basisvoorwaarde dat de vestiging of overname door de jonge landbouwer gedurende de GLB periode 2023 - 2027 moet plaatsvinden. Het is volgens de minister nooit de bedoeling geweest dat bedrijven die vóór 1 januari 2023 zijn gevestigd, in aanmerking zouden komen voor een subsidie op grond van de Regeling. Ook niet als de Regeling eerder, bijvoorbeeld meteen op 1 januari 2023, in werking zou zijn getreden. In dat geval wordt namelijk niet voldaan aan het vereiste van stimulerend effect. Dat [naam] er vanuit is gegaan dat de Regeling ook van toepassing zou zijn op zijn bedrijfsovername, komt voor zijn rekening en risico. Tot slot stelt de minister zich op het standpunt dat het verstrekken van subsidie aan [naam] , hoewel hij het landbouwbedrijf vóór 1 januari 2023 heeft overgenomen, in strijd komt met de Europese staatssteunregels. Het is vaste rechtspraak van het College dat een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zoals het evenredigheidsbeginsel, het Europees staatssteunrecht niet opzij kan zetten (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:289), van 19 augustus 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:425) en van 27 januari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:20)).
Beoordeling
In artikel 5.9.5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling is bepaald dat de minister afwijzend beslist op een aanvraag, indien de vestiging van het bedrijf heeft plaatsgevonden voor 1 januari 2023.
Vast staat dat [naam] het landbouwbedrijf van zijn vader op 23 februari 2022 heeft overgenomen. Daardoor voldoet hij niet aan de vestigingsvoorwaarde van de Regeling. Dit zou niet anders zijn geweest als de Regeling eerder was opengesteld, zoals de minister terecht in het verweerschrift en op de zitting heeft toegelicht.
De begindatum van 1 januari 2023 die is genoemd in artikel 5.9.5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling volgt uit de systematiek van Verordening (EU) 2021/2115. Artikel 1, tweede lid, bepaalt dat deze verordening van toepassing is op interventies die onder het strategisch GLB-plan vallen voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2027. In artikel 69, aanhef en onder e van de Verordening is de betaling of steun met betrekking tot de vestiging van jonge landbouwers opgenomen als een van de interventietypes voor plattelandsontwikkeling. Artikel 86, eerste lid, aanhef en onder b, bepaalt dat uitgaven in het kader van die interventies slechts subsidiabel zijn vanaf de datum van indiening van het strategisch GLB-plan, maar niet eerder dan 1 januari 2023. Het vierde lid, tweede alinea, van artikel 86 bepaalt daarnaast dat de lidstaten de begindatum van de subsidiabiliteit van de door de begunstigde gemaakte kosten vaststellen en dat die datum niet vóór 1 januari 2023 mag liggen. Artikel 86, vierde lid, vervolgt met een derde alinea waarin staat dat verrichtingen die fysiek afgerond of volledig zijn uitgevoerd voordat de steunaanvraag is ingediend, niet in aanmerking komen voor steun. In het geval van de interventie in het kader van de ‘vestiging van jonge landbouwers’ kan met ‘verrichting’ naar het oordeel van het College niets anders zijn bedoeld dan het vestigen van een landbouwbedrijf als bedoeld in de Regeling. Uit deze artikelen in samenhang bezien volgt dat de vestiging van een landbouwbedrijf, zoals een bedrijfsovername, moet plaatsvinden in de programmaperiode 2023 – 2027 van het GLB-plan, die op 1 januari 2023 is aangevangen.
Hoewel het begrijpelijk is dat [naam] bepaalde bedrijfskeuzes heeft gemaakt, omdat zijn vader op hoge leeftijd was en tijdens de coronapandemie tot de risicogroep behoorde, slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet. De minister heeft terecht opgemerkt dat het aanvaarden van [naam] ’ betoog dat aan hem toch subsidie moet worden verstrekt, terwijl niet is voldaan aan de vestigingsvoorwaarde, zou leiden tot ongeoorloofde staatssteun als bedoeld in artikel 107 van het VWEU. Dit volgt uit artikel 145, tweede lid, van Verordening (EU) 2021/2115. Voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel bestaat in het Europees staatssteunkader – inderdaad – geen ruimte (zie bijvoorbeeld de door de minister aangehaalde uitspraken van het College onder 2.2).
5 De conclusie is dat de minister de aanvraag terecht heeft afgewezen.
Slotsom
6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. B. Bastein en mr. P. Glazener, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2026.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. C.E.C.M. van Roosmalen
Bijlage
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
Tweede Afdeling (Steunmaatregelen van de Staten)
Artikel 107
1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd
Artikel 1 (Onderwerp en toepassingsgebied)
2. Deze verordening is van toepassing op steun van de Unie die uit het ELGF en het Elfpo wordt gefinancierd voor interventies die zijn omschreven in een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie goedgekeurd strategisch GLB- plan voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2027 (“de door het strategisch GLB-plan bestreken periode”).
Artikel 3 (Definities)
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
4) Verrichting:
a) een project, contract, actie of groep projecten of acties dat/die in het kader van het desbetreffende strategisch GLB- plan is/zijn geselecteerd;
b) in de context van financiële instrumenten, de totale subsidiabele overheidsuitgaven die zijn toegekend aan een financieel instrument en de financiële steun die vervolgens uit dat financieel instrument aan de eindontvangers wordt verleend.
Artikel 69 (Interventietypes voor plattelandsontwikkeling)
De interventietypes in het kader van dit hoofdstuk omvatten betalingen of steun met betrekking tot:
e) vestiging van jonge landbouwers en nieuwe landbouwers, en het opstarten van plattelandsbedrijven;
Artikel 75 (Vestiging van jonge landbouwers en nieuwe landbouwers, en het opstarten van plattelandsbedrijven)
1. De lidstaten kunnen steun toekennen voor de vestiging van jonge landbouwers en het opstarten van plattelands bedrijven, waaronder de vestiging van nieuwe landbouwers, onder de voorwaarden die in dit artikel zijn vastgesteld en die door hen nader zijn gespecificeerd in hun strategische GLB-plannen, met als doel bij te dragen tot het bereiken van een of meer van de specifieke doelstellingen die zijn vastgelegd in artikel 6, leden 1 en 2.
2. De lidstaten kunnen steun in het kader van dit artikel enkel verstrekken ter bevordering van:
a) de vestiging van jonge landbouwers die voldoen aan de voorwaarden die de lidstaten in hun strategische GLB-plannen in overeenstemming met artikel 4, lid 6, hebben vastgesteld;
Artikel 86 (Subsidiabiliteit van de uitgaven)
1. Uitgaven komen in aanmerking:
b) voor een bijdrage uit het Elfpo vanaf de datum van indiening van het strategisch GLB-plan, maar ten vroegste vanaf 1 januari 2023.
(…)
4. Uitgaven komen in aanmerking voor een bijdrage uit het Elfpo als zij zijn gedaan door een begunstigde en uiterlijk op 31 december 2029 zijn betaald. Uitgaven komen bovendien alleen voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking als de desbetreffende steun uiterlijk op 31 december 2029 werkelijk door het betaalorgaan is betaald.
De lidstaten stellen de begindatum van de subsidiabiliteit van door de begunstigde gemaakte kosten vast. De begindatum mag niet vóór 1 januari 2023 liggen.
Verrichtingen die fysiek zijn afgerond of volledig zijn uitgevoerd voordat de steunaanvraag bij de beheersautoriteit wordt ingediend, komen niet in aanmerking voor steun, ongeacht of alle betrokken betalingen zijn verricht.
(…)
Artikel 145 (Staatssteun)
1. Tenzij in deze titel anders is bepaald, zijn de artikelen 107, 108 en 109 VWEU van toepassing op steun uit hoofde van deze verordening.
2. De artikelen 107, 108 en 109 VWEU zijn niet van toepassing op steun die door de lidstaten wordt verleend op grond van en in overeenstemming met deze verordening, noch op in artikel 146 van deze verordening bedoelde aanvullende nationale financiering, die binnen de werkingssfeer van artikel 42 VWEU valt.
Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 2 april 2024, nr. WJZ/45836066, houdende wijziging van de Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies 2021 en de Regeling openstelling EZK en LBV subsidies 2024 in verband met de subsidie voor de vestiging van jonge landbouwers.
Artikel 5.9.1 (Begripsbepalingen)
In deze titel wordt verstaan onder:
– vestiging: het volledig of gedeeltelijk starten of overnemen van een landbouwbedrijf door een jonge landbouwer als bedrijfshoofd op basis van een gedateerd en ondertekend overnamedocument;
Artikel 5.9.5 (Afwijzingsgronden)
1. Onverminderd artikel 2.11 beslist de minister afwijzend op een aanvraag indien:
f) de vestiging van het bedrijf heeft plaatsgevonden voor 1 januari 2023.