ECLI:NL:CBB:2026:442

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

Op 28 oktober 2021 omstreeks 11:15 uur heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) toezicht uitgeoefend bij slachthuis [naam 2] B.V. te [woonplaats 2] en daarvan op 13 april 2022 een rapport van bevindingen opgemaakt (rapport van bevindingen).

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris met het besluit van 17 februari 2023 (boetebesluit) aan de vennootschap een boete opgelegd van € 7.500,-, vanwege het feit dat de vervoerder een varken vervoerde dat niet geschikt was voor transport, omdat het varken een ernstige open wond vertoonde. Volgens de staatssecretaris heeft de vennootschap daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder b, en 6, derde lid, Bijlage I, Hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder b, van de Verordening (EG) Nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Verordening 1/2005).

Het boetebedrag voor het beboetbare feit is op grond van artikel 2.5 van het Besluit verhoogd tot € 7.500,-, omdat de vennootschap op 13 november 2020 (boetezaaknummer [nummer] ) eerder beboet was voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar waren verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

Met het besluit van 26 mei 2023 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de vennootschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De toezichthoudend dierenarts heeft in het rapport duidelijk beschreven wat hij bij het varken heeft waargenomen, namelijk een navelbreuk met een ernstige open wond. De plaats, grootte, kleur en het soort weefsel van de wond wordt ook door de toezichthouder beschreven. Ook heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd dat het varken deze wond al voorafgaand aan het transport moet hebben gehad door te wijzen op de aanwezigheid van granulatieweefsel en toe te lichten dat het vormen van dergelijk weefsel langer dan 24 uur duurt. Het betoog van eiseres dat een varken met een navelbreuk zonder zweren wel mag worden vervoerd, treft geen doel, nu het varken niet zozeer ongeschikt voor vervoer is geacht vanwege de navelbreuk maar vanwege de ernstige open wond aan de onderkant van die navelbreuk. Uit paragraaf 2, aanhef en onder b, van Hoofdstuk I, van Bijlage I, van de Transportverordening volgt reeds dat een dier met een ernstig open wond niet in staat wordt geacht te worden vervoerd. Ook in de richtsnoeren waarnaar eiseres verwijst, wordt een dier met een ernstige of open wond als ongeschikt voor vervoer aangemerkt. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat dit varken niet had mogen worden vervoerd. Uit het rapport van bevindingen blijkt verder dat de toezichthouder de chauffeur op de hoogte heeft gebracht van zijn bevindingen en hem een rapport heeft aangezegd. Dat de chauffeur of iemand anders van eiseres zou zijn verhoord, blijkt niet uit het rapport en kan ook niet uit andere stukken worden afgeleid. Het betoog van eiseres over het recht op bijstand bij het verhoor kan dan ook niet slagen. Dat de chauffeur eiseres niet in rechte kan vertegenwoordigen, neemt bovendien niet weg dat verweerder er wel van uit mocht gaan dat eiseres door haar chauffeur zou worden ingelicht over de bevindingen van de toezichthouder en de aanzegging van een rapport.

Verweerder heeft het rapport van bevindingen, het voornemen, het primaire besluit en het bestreden besluit aan eiseres toegestuurd en daarmee voldaan aan zijn verplichting op grond van artikel 7:4 van de Awb. Eventuele andere stukken uit andere dossiers of over derden zijn geen stukken die ten grondslag zijn gelegd aan de boete en dus geen op de zaak betrekking hebbende stukken. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat eiseres die andere stukken voor haar verdediging in deze zaken nodig had. De rechtbank merkt in dit verband op dat eiseres geen beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel.

Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. In het interventiebeleid van verweerder staat hoe met die boetebevoegdheid wordt omgegaan. In dit geval is het Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn tijdens transport van toepassing en daarin is deze overtreding aangemerkt als categorie B waarbij niet eerst wordt gewaarschuwd maar direct een boete wordt opgelegd. Verweerder heeft dus overeenkomstig zijn interventiebeleid gehandeld en gelet op de aard en ernst van de overtreding in dit geval ziet de rechtbank ook geen reden waarom verweerder in afwijking van zijn beleid met een waarschuwing had moeten volstaan. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 1.500,-. Verweerder heeft de boete in dit geval verhoogd. Anders dan eiseres meent, volgt uit het primaire en het bestreden besluit duidelijk de grondslag voor deze verhoging, namelijk recidive. Daarbij heeft verweerder verwezen naar een eerder boetebesluit van 13 november 2020 en ook een afschrift daarvan overgelegd. In dat besluit is een boete van € 6.000,- aan eiseres opgelegd voor eenzelfde overtreding. Verweerder heeft dan ook in overeenstemming met de recidiveregeling in artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren de boete verhoogd naar € 7.500,-. De rechtbank vindt deze boete in dit geval passend en geboden.

Er is sprake van een lang tijdsverloop tot aan het boetebesluit en verweerder heeft daarbij ook de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden. De rechtbank ziet daarin in dit geval echter geen reden voor matiging van de boete. Eiseres is tijdig een rapport van bevindingen aangezegd en de bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport waarbij ook foto’s zijn gevoegd. Eiseres had dat feitenmateriaal door een eigen deskundige kunnen laten beoordelen en met behulp daarvan de bevindingen van de toezichthouder kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdediging is geschaad. Eiseres heeft dit wel gesteld maar niet onderbouwd. Ook in de aanvullende bezwaargronden van 18 april 2023 heeft eiseres gewezen op het tijdsverloop en gesteld dat dit volgens het beleid van verweerder tot matiging moet leiden. Anders dan eiseres, leest de rechtbank in het bestreden besluit dat op die bezwaargrond wel is ingegaan. Zoals verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift heeft toegelicht, biedt zijn beleid in dit geval geen grond voor matiging omdat het rapport tijdig is aangezegd.

De rechtbank ziet echter in het tijdsverloop van de gehele procedure wel grond voor matiging van de boete. Eiseres stelt namelijk terecht dat de redelijke termijn is geschonden. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Anders dan eiseres stelt was daarvan op het moment van aanzegging van een rapport van bevindingen nog geen sprake. Zoals het CBb eerder heeft geoordeeld levert die enkele aanzegging nog geen ‘cirminal charge’ op. Pas met het voornemen van 17 november 2022 heeft verweerder eiseres medegedeeld van plan te zijn om haar een boete op te leggen en op dat moment is de redelijke termijn aangevangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met vier maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 7.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 7.125,-.”

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College overweegt dat het hoger beroep van de vennootschap is gericht tegen een uitspraak waarin de rechtbank een gemotiveerd oordeel over de beroepsgronden van de vennootschap en het verweer van de staatssecretaris heeft gegeven. Voor zover in hoger beroep sprake is van herhaling van eerder naar voren gebrachte standpunten en de vennootschap niet (gemotiveerd) heeft te kennen gegeven waarom de uitspraak van de rechtbank volgens haar niet juist is, volstaat het College met verwijzing naar de overwegingen en het oordeel van de rechtbank. Daarnaast overweegt het College dat de vraag of de staatssecretaris (ook) een boete heeft opgelegd aan de afnemer en leverancier er niet aan in de weg hoeft te staan dat aan de vervoerder een boete wordt opgelegd, te meer omdat de vervoerder er zelf verantwoordelijk voor is dat door hem alleen dieren worden vervoerd die daarvoor geschikt zijn. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.

5 De vennootschap stelt verder dat er geen cautie is gegeven en dat zij ten onrechte niet is gewezen op het recht op rechtsbijstand door een raadsman. In dit verband oordeelt het College dat, los van de vraag of de cautie is gegeven en is gewezen op het recht op rechtsbijstand, de boete niet is gebaseerd op een verklaring van (de chauffeur van) de vennootschap. De hogerberoepsgrond slaagt alleen daarom al niet.

6 Het College is met de rechtbank van oordeel dat de door de staatssecretaris aan de vennootschap opgelegde boete van € 7.500,- in dit geval passend en geboden is. Voor wat betreft het (nieuwe) matigingsbeleid van de staatssecretaris merkt het College het volgende op. Het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het rapport van bevindingen, voor zover de toezichthouder daarin heeft vermeld dat zij op de dag van de constatering de chauffeur op de hoogte heeft gebracht van de bevindingen en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Het College stelt vast dat gelet hierop volgens het matigingsbeleid van de staatssecretaris, zowel het beleid dat gold op het moment van de uitspraak van de rechtbank als het beleid dat de staatssecretaris inmiddels hanteert, geen sprake is van een overschrijding van de termijn waarbinnen de overtreder op de hoogte moet worden gebracht van de (bevindingen van de) overtreding en dat de boete daarom niet op die grond voor verlaging in aanmerking komt.

In het verweerschrift heeft de staatssecretaris aangegeven dat hij inmiddels een matigingsbeleid hanteert, waarbij ook een lang tijdsverloop tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en de boetebeschikking kan leiden tot matiging. Volgens dit matigingsbeleid matigt de staatssecretaris de boete met 10% als de termijn tussen de (definitieve) dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van een boetebesluit langer is dan 37 weken. Gelet op het feit dat in dit geval tussen de dagtekening van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete ruim 44 weken zijn verstreken, heeft de staatssecretaris het College in zijn verweerschrift verzocht om de boete, inclusief het recidivedeel daarvan, te matigen (met 10%) tot een bedrag van € 6.750,-. Het College komt aan dit verzoek tegemoet en zal gelet hierop de boete vaststellen op € 6.750,-.

Tot slot is volgens de vennootschap de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) overschreden.

In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar.

Het College stelt vast dat de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak nog niet is overschreden. Onder verwijzing naar overweging 6.6 van de uitspraak van de rechtbank en naar eerdere uitspraken van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 oktober 2024, ECLI:NL:CBB:2024:744) concludeert het College dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de redelijke termijn in dit geval is aangevangen op 17 november 2022, de dag waarop de staatssecretaris de vennootschap heeft meegedeeld van plan te zijn om haar een bestuurlijke boete op te leggen (het boetevoornemen). Het College ziet in wat de vennootschap aanvoert geen aanleiding om hiervan af te wijken, waarbij het College aantekent dat het aan de (chauffeur) van de vennootschap meedelen dat een rapport zal worden opgemaakt niet gelijk te stellen is met de mededeling van het voornemen om een boete op te leggen.

Slotsom

8 In verband met het nieuwe matigingsbeleid van de staatssecretaris slaagt het hoger beroep voor zover dat ziet op de uitspraak van de rechtbank wat betreft de hoogte van de boete. Gelet op wat in dat verband hiervoor is overwogen, zal het College de uitspraak van de rechtbank in zoverre vernietigen. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 6.750,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen.

9 Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door de vennootschap gemaakte proceskosten in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 934,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1). Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in andere proceskosten dan deze, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens een na de uitspraak van de rechtbank vastgestelde gedragslijn van de staatssecretaris en niet wegens een aan de staatssecretaris te wijten onrechtmatigheid.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit in zoverre gegrond;

- vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

Bijlage

b. de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;

[…]

3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.

[…]

1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:

a. a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;

[…]

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:

a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:

overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.

2 Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

[…]

b. categorie 2: € 1500;

[…]

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.

1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.