ECLI:NL:CBB:2026:443

Procesverloop

Overwegingen

1. In een inventarislijst heeft de ACM door middel van codes te kennen gegeven op welke gronden beperking van kennisneming wordt verzocht. De codes verwijzen naar gronden voor beperking van de kennisneming, zoals nader omschreven in de standaardtabel motivering vertrouwelijkheid. Het gaat om passages die volgens de ACM concurrentiegevoelige gegevens bevatten (code A1 in de tabel), passages met persoonsgegevens of gegevens die raken aan de persoonlijke levenssfeer en/of bijzondere persoonsgegevens (code B in de tabel), informatie die ziet op onderzoeks- en toezichtshandelingen van de ACM (code C in de tabel), informatie die is uitgewisseld met andere Nederlandse toezichthouders of andere Nederlandse instanties (code E1 in de tabel), informatie die is uitgewisseld met een buitenlandse (Europese) toezichthouder of andere (Europese) instantie (code E2 in de tabel) en informatie over ondernemingen en personen die van zodanige aard is dat de belangen van de betrokkenen bij een vertrouwelijke behandeling ervan volgens de ACM zwaarder wegen dan het belang van [naam 4] om hiervan kennis te nemen (code F in de tabel). De ACM heeft toegelicht dat de stukken die (deels) concurrentiegevoelige gegevens bevatten (code A1), deels ouder zijn dan vijf jaar, maar dat dit volgens haar niet afdoet aan de vertrouwelijkheid ervan. Volgens de ACM gaat het om gedetailleerde en bedrijfsgevoelige gegevens (voornamelijk in de gespreksverslagen van de ACM met marktpartijen en in de toelichting van partijen op hun vertrouwelijkheidsclaim) waaruit nog steeds de huidige positie van de verstrekkers van de informatie te herleiden is. De stukken zien op de bedrijfsstrategie van ondernemingen en gegevens zoals omzetgegevens of gegevens over leveranciers van de grondstof van het medicijn CDCA. Terbeschikkingstelling van deze informatie kan hun commerciële belangen en onderhandelingspositie aantasten. De ACM wijst er hierbij op dat de betrokken ondernemingen in een commerciële verhouding zouden kunnen staan met [naam 4] . Voor zover het verzoek ziet op informatie over de wijze waarop de ACM (code C) en andere instanties (codes E1 en E2) onderzoek doen, geldt dat het belang van de effectiviteit van toekomstig onderzoek in de weg staat aan de bekendmaking van deze informatie aan [naam 4] . Autoriteiten dienen in staat te zijn om vrijelijk van gedachten te wisselen en terbeschikkingstelling van deze informatie aan partijen zou die vrijheid kunnen aantasten. [naam 4] heeft deze informatie ook niet nodig om haar standpunten naar behoren te kunnen bepleiten. Verder zijn de persoonsgegevens (code B) of gegevens die de processtrategie van de klager weergeven (code F) niet relevant voor de beslechting van het geschil, terwijl het prijsgeven van deze informatie de desbetreffende derden onevenredig kan schaden. Tot slot merkt de ACM ten aanzien van de informatie die is uitgewisseld met andere Europese mededingingsautoriteiten op basis van Verordening 1/2003 (code E2; ECN-documenten) nog op dat verstrekking van een van deze stukken aan [naam 4] schade kan toebrengen aan de betrekkingen van de ACM met andere staten en internationale organisaties. Het belang van vertrouwelijke behandeling volgt uit artikel 27, tweede lid, van Verordening 1/2003, welk belang ook in nationale context dient te worden gewaarborgd, zoals is toegelicht in overweging 14 bij de ECN+-Richtlijn. Dit is een principieel belang, waarbij het gaat om de effectieve handhaving van de mededingingsregels, zodat de documenten ook onder de uitzonderingsgronden, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a en d, van de Wet open overheid (Woo) vallen. Niet alleen de ACM, maar ook de Europese Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten hechten aan het belang van de hier bedoelde geheimhouding. Deze belangen wegen zwaarder dan het (proces)belang van [naam 4] bij toegang tot op haar betrekking hebbende informatie. Bovendien is gebleken dat [naam 4] ook zonder inzage in deze gegevens haar standpunten tegen het besluit kan bepleiten.

2 [naam 4] voert aan dat er geen gewichtige redenen zijn die een beperking van de kennisneming rechtvaardigen en dat zij in haar rechten van verdediging wordt geschaad door haar geen toegang te verlenen tot het integrale boetedossier en alle op de zaak betrekking hebbende stukken, zonder weglakkingen, inclusief de ECN-documenten. Volgens [naam 4] bestaat in dit geval de verplichting om haar verzoek om informatie op grond van artikel 5.5 van de Woo in te willigen en bestaan er daarom geen gewichtige redenen tot geheimhouding. De ACM toetst niet aan artikel 5.5 van de Woo, zodat haar verzoek om beperkte kennisneming alleen al om die reden moet worden afgewezen. Daarnaast heeft de ACM niet voldoende duidelijk meegedeeld welke gegevens zijn aan te merken als bedrijfs- en fabricagegegevens. Verder is voor de ECN-documenten niet duidelijk waarom deze nog steeds geheim moeten blijven en geldt voor een belangrijk deel van de informatie dat die ouder is dan vijf jaar, en door het tijdsverloop in beginsel dus niet meer vertrouwelijk. Tot slot wijst [naam 4] op de mogelijkheid om haar gemachtigden wel toegang te verlenen tot de vertrouwelijke stukken.

3 Op grond van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist het College of de weigering dan wel beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Met toepassing van artikel 8:12 van de Awb heeft het College mr. H.L. van der Beek opgedragen om als rechter-commissaris deze beslissing te nemen.

Bij deze beslissing moet de rechter-commissaris belangen tegen elkaar afwegen. Aan de ene kant speelt hierbij het belang dat partijen beschikken over dezelfde voor het beroep relevante informatie en het belang dat het College beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Aan de andere kant kan kennisneming van bepaalde gegevens door de ene partij het belang van een betrokkene onevenredig schaden, terwijl de ACM er belang bij heeft ook in de toekomst de informatie, waaronder concurrentiegevoelige gegevens, aangeleverd te krijgen die zij voor een goede uitoefening van haar taken nodig heeft. Onder concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens vallen ook gegevens die, hoewel zelf niet als bedrijfsgegevens aan te merken, niettemin inzicht kunnen bieden in de door betrokkene(n) voorgestane (markt)strategie, hoewel de gegevens zelf niet als bedrijfsgegevens zijn aan te merken.

Vanwege het punitieve karakter van het bestreden besluit gelden in deze zaak de waarborgen van de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en heeft [naam 4] in beginsel het recht op kennisname van al het relevante bewijsmateriaal. Dit recht is echter niet absoluut. Andere belangen kunnen zich daartegen verzetten, zoals het belang van geheimhouding van adequate opsporings- en onderzoeksmogelijkheden en methoden inzake de uitvoering van de mededingingswetgeving en de in dat kader gewenste informatielevering door derden en de bescherming van fundamentele rechten van deze derden. Deze belangen dienen te worden afgewogen tegen de verdedigingsbelangen van [naam 4] .

5 De rechter-commissaris heeft kennisgenomen van de door de ACM als vertrouwelijk ingediende stukken, de daarop door [naam 4] ingediende reactie, en de reactie daarop van de ACM. De rechter-commissaris is van oordeel dat er voldoende gewichtige redenen zijn om de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd te achten. Hieronder legt de rechter-commissaris uit waarom.

6 [naam 4] heeft in haar reactie een beroep gedaan op artikel 5.5 van de Woo. Naar de rechter-commissaris begrijpt, doelt [naam 4] hierbij op concurrentiegevoelige gegevens (code A1) en persoonsgegevens (code B). Uit artikel 5.5 van de Woo volgt dat de ACM informatie die betrekking heeft op [naam 4] op haar verzoek aan haar moet verstrekken, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, van de Woo genoemd belang aan de orde is, voor zover dat betrekking heeft op derden. De rechter-commissaris stelt vast dat het bij de gegevens in de zin van codes A.1 en B, waarvoor de ACM om beperking van de kennisneming verzoekt, juist gaat om gegevens van derden. Zoals hierna zal worden geoordeeld, heeft de ACM voldoende duidelijk vermeld om welke gegevens het gaat en waarom deze vertrouwelijk moeten blijven. Het betoog van [naam 4] leidt dan ook niet tot een ander oordeel.

Concurrentiegevoelige informatie (code A1) en zwaarwegende andere belangen (code F)

De rechter-commissaris oordeelt dat beperking van de kennisneming van (de passages in) de stukken 6, 43, 89, 93, 101, 102, 104, 410, 445, 453, 454, 458, 461 en 468 (code A1) en stuk 206 (code F) gerechtvaardigd is. Deze stukken bevatten concurrentiegevoelige gegevens, waaronder bedrijfsvertrouwelijke gegevens of gegevens waaruit de marktstrategie van betrokkenen kan worden afgeleid. Ook betreft het gegevens (stuk 206) over de processtrategie van de klager. De ACM heeft voldoende duidelijk aangegeven welke passages en wat voor gegevens het betreft. Het gaat onder meer om de bedrijfsstrategie van ondernemingen en gegevens zoals omzetgegevens of gegevens over leveranciers van de grondstof van het medicijn CDCA. Deze informatie is deels ouder dan vijf jaar. Informatie die minstens vijf jaar oud is, verliest door tijdsverloop in beginsel het vertrouwelijk karakter, tenzij de partij die zich op de vertrouwelijkheid beroept, aannemelijk maakt dat deze informatie ondanks de ouderdom ervan nog steeds een wezenlijk onderdeel van haar commerciële positie of van die van een betrokken derde vormt (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 maart 2017 in de zaak Evonik Degussa GmbH, C-162/15 P, ECLI:EU:C:2017:205). Naar het oordeel van de rechter-commissaris heeft de ACM aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende concurrentiegevoelige gegevens, ouder en jonger dan vijf jaar, nog steeds inzicht kunnen geven in de commerciële positie en de marktstrategieën van bijvoorbeeld de zorgverzekeraars en/of het AUMC. Daarbij acht de rechter-commissaris van belang dat, zoals de ACM uiteengezet heeft, zij in een commerciële verhouding zouden kunnen staan met [naam 4] . Kennisneming van deze gegevens zou de commerciële belangen van de marktpartijen kunnen schaden, terwijl [naam 4] haar belang met beperkte kennisneming voldoende kan bepleiten. Het belang van beperkte kennisneming weegt daarom zwaarder. Zoals de ACM bovendien terecht heeft opgemerkt, zijn de gegevens die de processtrategie van de klager weergeven bovendien niet relevant voor de beslechting van het geschil, terwijl het prijsgeven van deze informatie de desbetreffende derden onevenredig kan schaden.

Persoonsgegevens (code B)

De rechter-commissaris oordeelt verder dat beperking van de kennisneming van (de passages in) de stukken 46, 135, 144, 145, 238 (6x) en 445 gerechtvaardigd is. Deze passages bevatten persoonsgegevens van verschillende niet bij deze procedure betrokken personen. Deze passages moeten vertrouwelijk blijven, omdat kennisneming van deze informatie door alle partijen tot een onevenredig nadeel voor betrokkenen zal kunnen leiden en een inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer tot gevolg zal kunnen hebben. De rechter-commissaris weegt ook het belang mee van de ACM om in de toekomst de informatie aangeleverd te krijgen die zij nodig heeft voor een goede uitoefening van haar taken. Verder zijn de persoonsgegevens niet relevant voor de beslechting van het geschil, terwijl het prijsgeven van deze informatie de betreffende derden onevenredig kan schaden. De belangen bij een vertrouwelijke behandeling van deze informatie wegen zwaarder dan een onbeperkte kennisneming ervan.

Onderzoeks- en toezichtshandelingen (code C) en informatie uitgewisseld met andere Nederlandse toezichthouders of andere Nederlandse instanties (code E1)

De rechter-commissaris oordeelt dat de gevraagde beperking van de kennisneming van passages van) de stukken 49, 115, 116, 134, 168, 175 (deels codes C en E1) en stuk 97 (deels code E1) eveneens gerechtvaardigd is. Het betreft passages die zien op onderzoeks- en toezichtshandelingen van de ACM en/of informatie-uitwisseling van de ACM met andere Nederlandse instanties. Het gaat onder meer om opvattingen van medewerkers van de ACM, het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en/of Zorginstituut Nederland (ZiN). Een onbeperkte kennisname hiervan zou afbreuk doen aan de effectiviteit van toekomstig onderzoek van de ACM en/of de posities van VWS en ZiN bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden kunnen schaden. Dit belang prevaleert boven het belang van [naam 4] om kennis te nemen van de passages.

Informatie die is uitgewisseld met een buitenlandse (Europese) toezichthouder of andere (Europese) instantie (code E2)

De rechter-commissaris oordeelt tot slot dat beperking van de kennisneming van (de passages in) de stukken 322, 426, 432, 435, 492, 493, 501 (52x), 504 en 514 ook gerechtvaardigd is. Deze stukken (exclusief stuk 493) zien op de wijze waarop de ACM, de Europese Commissie en mededingingsautoriteiten in andere lidstaten van de Europese Unie onderzoek doen naar overtredingen van het mededingingsrecht en in dat kader met elkaar uitgewisselde informatie. Deze stukken zien ook op informatie die kan vallen onder de geheimhoudingsplicht, zoals bedoeld in de artikelen 27 en 28 van Verordening 1/2003. De vrije informatie-uitwisseling tussen deze autoriteiten is van belang. Onbeperkte inzage in deze informatie kan afbreuk doen aan de effectiviteit van onderzoek binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten binnen de Europese Unie. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van [naam 4] bij kennisneming van deze gegevens. De rechter-commissaris merkt hierbij op dat deze stukken geen bewijs bevatten over de gedragingen van [naam 4] . [naam 4] kan haar belangen voldoende bepleiten met beperkte kennisneming van de stukken. Stuk 493 betreft informatie-uitwisseling tussen de ACM en een mededingingsautoriteit van een lidstaat van buiten de Europese Unie en Europese Economische Ruimte en maakt dus geen deel uit van het ECN-netwerk. De vertrouwelijkheid van dit stuk is daarom niet gebaseerd op voornoemde artikelen uit Verordening 1/2003, maar op de door de ACM (mede) genoemde uitzonderingsgronden van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a en d, van de Woo. Ook voor dit stuk geldt dat het belang van de effectiviteit van onderzoek zwaarder weegt dan het belang van [naam 4] bij kennisneming van de geheim gehouden gegevens.

8 De rechter-commissaris ziet geen aanleiding om de gemachtigde van [naam 4] wel inzage te geven in de vertrouwelijke passages. [naam 4] kan haar belangen ook voldoende bepleiten met een beperkte kennisneming van de stukken.

9 Het College kan alleen met toestemming van [naam 4] mede op de grondslag van die stukken uitspraak doen. [naam 4] wordt verzocht om binnen twee weken na heden schriftelijk kenbaar te maken of zij ermee instemt dat het College mede op grondslag van de vertrouwelijke versie van de stukken uitspraak doet op het hoger beroep.

Beslissing

- beslist dat de gevraagde beperking van de kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is;

- verzoekt [naam 4] om binnen twee weken na de verzending van deze beslissing schriftelijk aan het College kenbaar te maken of zij ermee instemt dat het College mede op grondslag van de vertrouwelijke versie van de stukken uitspraak doet op het hoger beroep.

Deze beslissing is genomen op 27 augustus 2026 door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier.