ECLI:NL:CBB:2026:447

Procesverloop in hoger beroep

Waar gaat deze zaak over

[naam] is een onderneming die zich bezighoudt met exploitatie van koel- en vrieshuizen en de fabricage van en de handel in ijs en het verrichten van werkzaamheden en diensten op het gebied van transport en logistiek.

Op 8 november 2022 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een inspectie uitgevoerd op de expeditie van [naam] . In het op

9 januari 2023 opgemaakt rapport van bevindingen staat hierover dat de verpakking van een partij varkenshammen die bestemd waren voor humane consumptie, beschadigd was. Bij een partij varkensbuiken bestemd voor humane consumptie trof de toezichthouder ook een beschadigde verpakking aan.

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris [naam] met het besluit van 28 juli 2023 een boete opgelegd van € 2.500,- (boetebesluit) voor het volgende beboetbare feit:

“Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan

worden geconsumeerd.”

Volgens de staatssecretaris heeft [naam] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).

Met het besluit van 2 april 2024 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar van [naam] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

Er is geen reden om te twijfelen aan de deskundigheid en constateringen van de toezichthouder. In het rapport is voldoende duidelijk omschreven welke constateringen hij heeft gedaan. Volgens de toezichthouder was sprake van twee gereedstaande partijen vlees: een partij varkenshammen en een partij varkensbuiken. Over de partij varkenshammen (te zien op foto’s 1 en 2 bij het rapport van bevindingen) schrijft de toezichthouder dat hij na het verwijderen van het bijgeplakte etiket zag dat zowel de eindverpakking (de kartonnen doos) als de (blauwe) folie die onmiddellijk rondom het vlees aanwezig dient te zijn kapot was. De toezichthouder zag dat het naakte, verontreinigde vlees zichtbaar was. Over de partij varkensbuiken (te zien op foto’s 3 en 4 bij het rapport van bevindingen) schrijft de toezichthouder dat hij zag dat enkele etiketten waren aangebracht op de wikkelfolie rondom de pallet met dozen. Verwijdering van de folie leverde volgens hem ook hier een beeld op van een beschadigde doos en een beschadigde plastic beschermlaag.

Wat eiseres heeft aangevoerd geeft de rechtbank om de volgende redenen geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen.

Net als de toezichthouder, ziet ook de rechtbank op foto’s 1 en 2 onder de sticker een verontreiniging in de vorm van lange zwarte strepen op de kartonnen doos. Die verontreiniging zit ook op de plaklaag van de sticker en moet dus al aanwezig zijn geweest op het moment dat die sticker op de kartonnen doos werd geplakt. Ook ziet de rechtbank dat die zwarte strepen doorlopen op het naakte vlees. Dat betekent dus dat de verontreiniging op het naakte vlees terecht is gekomen. Dat eiseres stelt dat de kartonnen doos en blauwe folie is gescheurd door het wegtrekken van de sticker door de toezichthouder, verklaart niet waarom die verontreiniging aan de onderkant van de sticker en op het naakte vlees te zien is. Bovendien ziet de rechtbank op de plaklaag van de sticker naast het stuk blauwe folie een roze afdruk, afkomstig van het naakte vlees. Dat wijst erop dat de folie al voor het verwijderen van de sticker kapot was

Eveneens net als de toezichthouder, ziet de rechtbank op foto’s 3 en 4 dat er witte stickers zijn geplakt op de doorzichtige folie die om een partij dozen zit gewikkeld. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat dat omwikkelen van een pallet gebeurt door middel van robots en dat één van de dozen uit het lood heeft gestaan, waardoor deze niet volledig is gevuld. Wat daar ook van zij, de gemachtigde van de minister heeft er terecht op gewezen dat de stickers zijn geplakt op de wikkelfolie die om de hele partij heen zit en niet op een individuele doos. Op foto 3, waarop die wikkelfolie nog intact is, is dat duidelijk te zien. Volgens de gemachtigde van de minister wilde de toezichthouder weten wat er achter die stickers te zien was. Na het verwijderen van die stickers werd zichtbaar dat één kartonnen doos beschadigd was en dat de blauwe folie om het vlees in die doos ook beschadigd was. Dat is duidelijk te zien op foto 4, waarop volgens de omschrijving bij de foto dezelfde doos is afgebeeld. De rechtbank ziet niet in welk doel het plakken van de stickers kan hebben gehad, anders dan het aan het zicht onttrekken van die beschadiging van de kartonnen doos en de blauwe folie om het vlees. Anders dan eiseres lijkt te betogen, kan het lostrekken van deze stickers door de toezichthouder op geen enkele manier van invloed zijn geweest op de beschadiging van de doos die op foto’s 3 en 4 te zien is, omdat die stickers zaten op de folie waarmee de hele partij strak was omwikkeld en niet op die ene kartonnen doos.

Op grond van het voorgaande stelt de minister zich terecht op het standpunt dat eiseres het vlees niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie heeft beschermd tegen verontreiniging en dat een deel van het vlees (namelijk de varkenshammen op foto’s 1 en 2) al zichtbaar verontreinigd was. Verder stelt de minister terecht dat bij de vraag of de norm is overtreden, niet relevant is of het vlees nog verder verwerkt wordt door de ontvanger van het vlees. De rechtbank ziet in wat eiser heeft gesteld over de zwoerdlaag dan ook geen aanleiding voor een ander oordeel.

De conclusie is dan ook dat de minister deugdelijk heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 4, tweede lid, juncto Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Vo. 852/2004 heeft begaan. De minister was daarom bevoegd voor die overtreding een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen. Wat eiseres heeft aangevoerd, maakt niet dat de overtreding haar niet, of minder, kan worden verweten.”

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

[naam] kan zich niet vinden in overweging 4.4.3 van de uitspraak van de rechtbank. Daarin volgt de rechtbank de stelling van de staatssecretaris dat het gaat om elke vorm van verontreiniging, maar volgens [naam] moet de bepaling in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 minder strikt worden uitgelegd. In die bepaling gaat het niet om iedere vorm van verontreiniging, maar enkel om verontreiniging waardoor levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Het feit dat het bevroren halffabricaten betreft, het vlees grotendeels voorzien is van een te verwijderen (beschermende) zwoerdlaag, en dat de goederen bij de ontvanger een reguliere, op HACCP-regelgeving gebaseerde, inslagcontrole ondergaan, rechtvaardigt volgens [naam] haar stelling dat deze levensmiddelen na het normale sorteer- en/of voorbereidings- of verwerkingsproces geschikt zijn voor menselijke consumptie. Dit volgt volgens [naam] uit de bepaling in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 1, van Verordening 852/2004.

Het College stelt vast dat [naam] geen hogerberoepsgronden heeft aangevoerd die zien op de constateringen zoals de toezichthouder die heeft opgenomen in het rapport van bevindingen en het oordeel van de rechtbank daarover. In hoger beroep staat daarom de vraag centraal of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de constateringen van de toezichthouder als verontreiniging in de zin van Verordening 852/2004 kwalificeren.

Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 25 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:204, onder 4.2.2 en 4.2.3) moet bij een overtreding van punt 3 van hoofdstuk IX, van bijlage II van Verordening 852/2004, sprake zijn van een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van diezelfde verordening, waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk wordt voor de gezondheid, of op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Verontreiniging is in artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 gedefinieerd als de aanwezigheid of de introductie van een gevaar. Voor de uitvoering van Verordening 852/2004 gelden op grond van artikel 2, tweede lid, eveneens de definities die zijn vastgesteld bij Verordening 178/2002. Gevaar is in artikel 3, aanhef en onder 14, van deze Verordening gedefinieerd als biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid. Daarbij hoeft niet onderzocht te worden of het vlees daadwerkelijk verontreinigd is geraakt en ongeschikt is geworden voor consumptie. Wel moet voldoende vast staan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging was beschermd.

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de constateringen van de toezichthouder als een verontreiniging kwalificeren, omdat door de gescheurde folie het naakte vlees zichtbaar was en er ook al een verontreiniging op het vlees zichtbaar was. Dit levert een gevaar op zoals hiervoor bedoeld. Dat het om bevroren halffabricaten gaat, het vlees grotendeels voorzien is van een te verwijderen (beschermende) zwoerdlaag en dat de goederen bij de ontvanger een reguliere, op HACCP-regelgeving gebaseerde controle ondergaan, leidt niet tot een ander oordeel. Anders dan [naam] heeft betoogd tijdens de zitting, is in dit kader niet relevant dat de ontvanger van het vlees op grond van punt 1 van hoofdstuk IX, van bijlage II van Verordening 852/2004, het vlees niet mag accepteren wanneer het zodanig verontreinigd is dat het, na het normale sorteer- en/of voorbereidings- of verwerkingsproces dat door de ontvanger wordt toegepast, nog steeds ongeschikt zou zijn voor menselijke consumptie. Deze omstandigheid maakt niet dat [naam] de betreffende overtreding niet heeft begaan. Punt 3 van hoofdstuk IX, van bijlage II van Verordening 852/2004 is een zelfstandige bepaling. Dat de ontvanger van het vlees op basis van punt 1 van hoofdstuk IX, van bijlage II van Verordening 852/2004 ook een eigen verantwoordelijkheid heeft, maakt dat niet anders.

Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris op basis van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat [naam] de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was om [naam] de boete op te leggen.

Slotsom

6 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Bijlage

[…]

1. Voor de uitvoering van deze verordening gelden de volgende definities:

[…]

f) "verontreiniging": de aanwezigheid of de introductie van een gevaar;

[…]

2. De definities die zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 178/2002 gelden eveneens.

[…]

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

1. Een exploitant van een levensmiddelenbedrijf mag geen grondstoffen of ingrediënten andere dan levende dieren, of andere voor verwerking van producten aangewende materialen accepteren waarvan bekend is of waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat zij zodanig verontreinigd zijn met parasieten, pathogene micro-organismen of toxische, in ontbinding verkerende of vreemde substanties dat zij, na het normale sorteer- en/of voor bereidings- of verwerkingsproces dat door de exploitant van het levensmiddelenbedrijf hygiënisch wordt toegepast, nog steeds ongeschikt zouden zijn voor menselijke consumptie.

[…]

3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

[…]

14. „ gevaar”: biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levens middel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid;

[…]

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

2. De aanwijzing bij ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, geschiedt in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor zover de voorschriften geheel of mede strekken tot bescherming van de volksgezondheid.

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

[…]

c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;

[…]