ECLI:NL:CBB:2026:448

Procesverloop in beroep

Waar gaat deze zaak over

[naam 1] hield verschillende dieren, waaronder kippen. Op

20 november 2023 heeft de staatssecretaris aan [naam 1] een last onder dwangsom (dwangsombesluit) opgelegd. Volgens de staatssecretaris heeft [naam 1] , voor zover voor het beroep van belang, de volgende overtredingen begaan:

“• Uw kippen gehouden in de garage hebben niet de beschikking over zitstokken of de mogelijkheid om een zandbad te nemen. Uw kippen gehouden in de tuin hebben onvoldoende zitstokken. U heeft de behuizing en inrichting van de verblijven niet zo gemaakt en onderhouden, dat de hier gehuisveste dieren op de juiste wijze gehouden kunnen worden. Dit is een overtreding van Art. 2.2 lid 8 Wet dieren en Art. 1.6 lid 2 Besluit houders van dieren. U moet ervoor zorgen dat u uw dieren op de juiste wijze huisvest.

• U heeft de garage waar uw kippen gehouden worden onvoldoende geventileerd. Hierdoor is er onvoldoende verse lucht in de ruimte gekomen. In de ruimte hangt een sterke ammoniaklucht. Dit is een overtreding van Art. 2.2 lid 8 Wet dieren en Art. 1.7 sub g Besluit houders van dieren. Onvoldoende verse lucht kan de gezondheid van dieren ernstig aantasten. U moet ervoor zorgen dat uw dieren voldoende verse lucht of zuurstof hebben.

• Uw kippen gehouden in de cavia/konijnen kooien in de garage worden in te kleine kooien gehouden. Er is geen ruimte om nesten te maken voor het leggen van eieren en om te scharrelen. Uw kippen kunnen hun vleugels niet strekken. U heeft uw kippen zodanig beperkt in bewegingsvrijheid dat uw kippen hierdoor onnodig lijden en/of dat onnodig letsel wordt toegebracht en er onvoldoende ruimte wordt gelaten voor de ethologische en fysiologische behoeften. Dit is een overtreding van Art. 2.2 lid 8 Wet dieren en Art. 1.6 lid 1 en 2 Besluit houders van dieren. U moet ervoor zorgen dat uw dieren voldoende bewegingsvrijheid hebben.”

In het dwangsombesluit zijn, voor zover voor het beroep van belang, de volgende maatregelen opgenomen:

“3. Zorg dat de verblijven van uw kippen geschikt zijn voor de diersoort die u hierin houdt. Zo zorgt u ervoor dat uw dieren op de juiste wijze gehouden kunnen worden en aan hun soortspecifieke behoefte kunnen voldoen.

4. Zorg dat in de ruimte waar u uw kippen houdt voldoende verse lucht binnenkomt. Alle ruimtes waarin dieren aanwezig zijn, moeten goed geventileerd zijn en de dieren moeten voldoende frisse lucht hebben.

5. Zorg dat u de bewegingsvrijheid van uw kippen niet zodanig beperkt dat uw kippen hierdoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht.”

De staatssecretaris heeft [naam 1] medegedeeld dat als zij niet, niet volledig of niet tijdig voldoet aan deze last, zij eenmalig een dwangsom van € 250,- per niet uitgevoerde maatregel verbeurt. Maatregelen 3 tot en met 5 moeten voor 28 november 2023 worden uitgevoerd en in stand gehouden.

Naar aanleiding van het bezwaar van [naam 1] heeft de staatssecretaris bij besluit van 14 mei 2024 het dwangsombesluit herroepen voor wat betreft de invulling van maatregel 3. Het ontbreken van (voldoende) zitstokken voor de verblijven van de kippen in de garage en in de tuin van [naam 1] wordt niet als een overtreding aangemerkt. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [naam 1] geen beroep ingesteld.

Hercontrole en invorderingsbesluit

Op 9 januari 2024 heeft een toezichthouder van de Landelijke Inspectiedienst Dierenwelzijn (LID) samen met collega’s van de politie een hercontrole bij [naam 1] uitgevoerd. Tijdens deze hercontrole heeft de toezichthouder geconstateerd dat [naam 1] maatregelen 3, 4 en 5 niet (voldoende) heeft uitgevoerd. In het op 12 februari 2024 opgemaakte hercontrolerapport staat, voor zover voor het beroep van belang, het volgende:

“Betrokkene opende de deur van de garage voor ons. Ik, rapporteur, liep de garage in. Ik, rapporteur, rook hier een zeer sterke ammoniak geur, deze sloeg mij op de ademhaling. Ik, rapporteur, zag dat een deel van de cavia/ konijnenkooien leeg was. Ik, rapporteur, zag dat er nog twee kooien stonden met daarin kippen. Ik, rapporteur, zag dat de kooien op elkaar gestapeld stonden. Ik, rapporteur, zag dat in de onderste kooi twee kippen zaten en in de bovenste kooi zaten twee kippen. De kippen zaten nog in dezelfde te kleine kooien en konden nog steeds niet aan hun fysiologische en ethologische behoeften voldoen.

Ik zag dat de kippen in de onderste kooi geen beschikking hadden over zitstokken of een zandbak. Ik, rapporteur, zag dat de kippen in de bovenste kooi, een zitstok hadden. Ik zag dat ze geen zandbak ter beschikking hadden.”

Bij brief van 26 februari 2024 heeft de staatssecretaris aan [naam 1] laten weten dat zij niet voldaan heeft aan de maatregelen 3, 4 en 5 uit het dwangsombesluit en daardoor €750,- aan dwangsommen heeft verbeurd. De staatssecretaris is voornemens de verbeurde dwangsommen in te vorderen.

Met het besluit van 21 maart 2024 heeft de staatssecretaris de door [naam 1] verbeurde dwangsommen van in totaal € 750,- ingevorderd.

Tegen het invorderingsbesluit heeft [naam 1] bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is in het bestreden besluit ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft daarbij, voor zover voor het beroep van belang, overwogen dat er geen reden is om te twijfelen aan de constateringen die de toezichthouder tijdens de hercontrole heeft gedaan. Dat [naam 1] het contact met de toezichthouder als onprettig heeft ervaren, is volgens de staatssecretaris spijtig en niet de bedoeling geweest van de hercontrole, maar geen reden om te twijfelen aan de constateringen. Volgens de staatssecretaris heeft [naam 1] maatregel 3 uit het dwangsombesluit niet uitgevoerd. Op basis van deze maatregel moesten de kippen beschikken over een stofbad en voldoende zitstokken. Bij het besluit van 14 mei 2024 is de overtreding wat betreft de zitstokken herroepen, maar moesten de kippen wel nog de beschikking hebben over een zandbak. Omdat tijdens de hercontrole de zandbak nog steeds niet aanwezig was, heeft [naam 1] niet voldaan aan maatregel 3. Ook aan maatregel 4 is niet voldaan, omdat in het hercontrolerapport staat dat de toezichthouder een sterke ammoniakgeur rook die op de keel en ademhaling sloeg. Tot slot is volgens de staatssecretaris ook niet aan maatregel 5 voldaan, omdat in het hercontrolerapport staat dat de kippen in dezelfde hokken werden gehouden als tijdens de controle die aanleiding was om het dwangsombesluit op te leggen. Gezien de financiële draagkracht van [naam 1] heeft de staatssecretaris berekend dat zij in aanmerking komt voor een betaalregeling van €150,- per maand.

Wettelijk kader

Beoordeling van het beroep

[naam 1] verzoekt haar bezwaarschrift als herhaald en ingelast te beschouwen.

Omdat [naam 1] niet onderbouwt in welk opzicht het bestreden besluit, in haar visie, ontoereikend was, is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waarop het College moet ingaan (zie ook de uitspraak van het College van 18 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:608, onder 8). Het College betrekt deze verwijzing dan ook niet bij de inhoudelijke behandeling van de gronden van [naam 1] die hierna volgt.

Omvang van het geschil

5 Het College stelt vast dat [naam 1] alleen beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit waarbij de staatssecretaris het bezwaar van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit ongegrond heeft verklaard. Zij heeft geen beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 14 mei 2024 die betrekking heeft op het dwangsombesluit. Dit betekent dat het dwangsombesluit, en de daarin opgelegde maatregelen, in rechte is komen vast te staan en ten grondslag kon worden gelegd aan het naar aanleiding daarvan genomen invorderingsbesluit. In geschil is dan ook alleen de vraag of de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan de in het dwangsombesluit opgelegde maatregelen en dat de opgelegde dwangsommen zijn verbeurd.

Heeft [naam 1] niet voldaan aan de maatregelen?

[naam 1] stelt zich op het standpunt dat het hercontrolerapport onvoldoende betrouwbaar is, omdat het is opgemaakt door dezelfde toezichthouder over wie zij eerder haar beklag had gedaan. Over maatregel 3 merkt zij op dat het alleen nog gaat om het ontbreken van een zandbad. [naam 1] vindt het disproportioneel dat de staatssecretaris de (volledige) dwangsom van € 250,- invordert vanwege het ontbreken van een zandbad. Daarnaast betwist zij dat de garage onvoldoende geventileerd zou zijn en merkt zij op dat de door de toezichthouder benoemde (ammoniak)geur niet afkomstig was van de kippen, maar van een bedorven pak melk in de afvalcontainer. [naam 1] had de geur zelf nog niet opgemerkt. Omdat een bedorven pak melk snel een penetrante lucht kan veroorzaken, is er volgens haar sprake van overmacht. Daarnaast staan de garagedeuren normaal gesproken vaak open, zodat de kippen voldoende frisse lucht krijgen. Dat de deuren dicht waren op het moment van de hercontrole en er een penetrante lucht te ruiken was, is volgens [naam 1] dus een ongelukkige samenloop van omstandigheden. [naam 1] betwist verder dat haar kippen onvoldoende bewegingsvrijheid hebben en benadrukt dat de toezichthouder alleen de kleinste hokken heeft opgemeten. De andere kippen hebben ruim voldoende bewegingsvrijheid. Dat de twee hennen in een mogelijk te kleine kooi zaten, kan [naam 1] niet verweten worden. Zij had de hennen alvast gevangen en in een kooi gezet, omdat zij de volgende ochtend zouden worden opgehaald.

Het College oordeelt als volgt. De staatssecretaris heeft het hercontrolerapport aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegd. Volgens de rechtspraak van het College (zie onder andere de uitspraak van 2 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:417, onder 5.1) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Wanneer de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, en ook de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn.

Dat het hercontrolerapport is opgemaakt door dezelfde toezichthouder over wie [naam 1] een klacht heeft ingediend, maakt niet dat aan de constateringen van de toezichthouder, zoals die zijn neergelegd in het hercontrolerapport, moet worden getwijfeld. In het hercontrolerapport heeft de toezichthouder duidelijk omschreven wat er op het moment van de hercontrole is waargenomen. Zo is over maatregel 3 (geschiktheid van de verblijven) opgenomen dat er geen zandbad aanwezig was. Over maatregel 4 (voldoende frisse lucht) staat in het hercontrolerapport dat de deuren van de garage waren gesloten en [naam 1] de deuren voor de toezichthouder heeft geopend. Dat de lucht die de toezichthouder op dat moment rook afkomstig zou zijn van een bedorven pak melk acht het College niet aannemelijk. De toezichthouder beschrijft namelijk een ammoniakgeur en deze geur verschilt van de geur van een bedorven pak melk. Over de bewegingsruimte van de kippen (maatregel 5) staat in het hercontrolerapport dat twee kippen nog steeds in dezelfde te kleine kooien zaten waardoor zij niet aan hun fysiologische en ethologische behoeften konden voldoen. Dat de andere kippen wel voldoende bewegingsruimte hadden en dat de kippen in de kooien alvast waren gevangen omdat ze de volgende ochtend zouden worden opgehaald, betekent niet dat [naam 1] maatregel 5 uit het dwangsombesluit heeft nageleefd. Gezien het voorgaande heeft de staatssecretaris terecht vastgesteld dat [naam 1] niet heeft voldaan aan de maatregelen 3, 4 en 5 uit het dwangsombesluit en daarmee de dwangsommen heeft verbeurd. De hoogte van de dwangsom voor maatregel 3 is bepaald in het dwangsombesluit, dat in rechte is komen vast te staan. Hierin is bepaald dat [naam 1] een dwangsom van € 250,- per niet uitgevoerde maatregel verbeurt. Maatregel 3 hield na de aanpassing in de beslissing op bezwaar van 14 mei 2024 nog in dat de kippen de beschikking dienden te hebben over een zandbad. [naam 1] heeft hieraan niet voldaan, zodat zij het voor maatregel 3 vastgestelde dwangsombedrag heeft verbeurd. De beroepsgronden slagen niet.

Mocht de staatssecretaris overgaan tot invordering van de dwangsommen?

Volgens [naam 1] houdt de staatssecretaris onvoldoende rekening met haar persoonlijke omstandigheden. Zo is haar gezondheid niet optimaal en is de betalingsregeling van € 150,- niet haalbaar. De staatssecretaris heeft de opbouw van deze betalingsregeling niet inzichtelijk gemaakt. [naam 1] wijst op de betalingsregeling die ze met haar zorgverzekeraar heeft getroffen. Die is € 5,- per maand.

Volgens de staatssecretaris maakt de gezondheid van [naam 1] niet dat niet aan de wet moet worden voldaan. De staatssecretaris heeft een draagkrachtberekening gemaakt op basis van de stukken die [naam 1] heeft aangeleverd. De staatssecretaris heeft echter niet alle gevraagde informatie gekregen, waardoor er geen volledig beeld kon ontstaan van de draagkracht van [naam 1] . Op basis van de wel aangeleverde stukken is een betaalcapaciteit van €268,43 per maand berekend. Vanwege de ontbrekende gegevens en om [naam 1] wat ademruimte te geven, is toen een betalingsregeling van €150,- voorgesteld.

Zoals het College al eerder heeft overwogen - zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 12 maart 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:99), 10 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:140) en 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:745) - moet bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit over invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding als evident is dat de overtreder, gezien zijn financiële draagkracht, niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor zodanige informatie verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsom zou hebben.

Het College is van oordeel dat de staatssecretaris mocht overgaan tot het invorderen van de dwangsommen. Dat de gezondheid van [naam 1] niet optimaal is, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van invordering moet worden afgezien. Op basis van de beschikbare financiële stukken heeft de staatssecretaris in de bezwaarfase een draagkrachtberekening gemaakt. Hieruit blijkt dat [naam 1] de verbeurde dwangsommen in termijnen kan betalen. [naam 1] heeft niet onderbouwd waarom deze draagkrachtberekening niet juist zou zijn. Volgens de staatssecretaris is de vordering inmiddels overgedragen aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Ter zitting is gebleken dat [naam 1] en het CJIB in overleg zijn over de hoogte van de betalingsregeling. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris de verbeurde dwangsommen niet mocht invorderen. De beroepsgrond slaagt niet.

Slotsom

8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [naam 1] geen gelijk krijgt en het bestreden besluit en het invorderingsbesluit in stand blijven. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Bijlage

8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.

[…]

1. De bewegingsvrijheid van een dier wordt niet op zodanige wijze beperkt dat het dier daardoor onnodig lijden of letsel wordt toegebracht.

2. Een dier wordt voldoende ruimte gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften.

[…]

d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;

[…]

g. voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.