COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
[naam 1] , te [vestigingsplaats] ,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
uitspraak
zaaknummer: 24/896
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2026 op het hoger beroep van
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 augustus 2024, kenmerk 23/4264 in het geding tussen
[naam 1]
en
de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigde: mr. M.M.J. Hunting).
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
15 augustus 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:7476).
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 6 augustus 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens [naam 1] de gemachtigde en [naam 2] , en namens de staatssecretaris de gemachtigde,
[naam 3] en [naam 4] .
Waar gaat deze zaak over
Op 11 februari 2022 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd in het slachthuis van [naam 1] . De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van
18 maart 2022. Hierin staat, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende:
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de uitbeenderij. Op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring afgelopen. Het bedrijf heeft een CCP: CCP01 beheersing zichtbare fecale bezoedeling op karkassen. De norm is dat er geen zichtbare bezoedeling op de karkassen aanwezig mag zijn voordat deze de snelkoeltunnel ingaan […].
Ik zag daar dat in het bekken van een deel van een karkas (pistola) mest bezoedeling aanwezig was. Aan de kleur en consistentie was duidelijk te zien dat het mest was.
Het karkas was de specifieke CCP01 controle plaats voor fecale bezoedeling, welke zich net vóór het stempelen bevindt, gepasseerd en was niet door de monitoring en/of bij de verificatie opgemerkt.
[…]
Naar aanleiding van mijn bevindingen heb ik [naam 5] geïnformeerd en hem de bezoedeling getoond. Hij heeft direct de bezoedeling verwijderd.
Uit deze controle na afloop van het slachtproces bleek dat niet werd voldaan aan de nulnorm voor verontreiniging, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor de, uitvoering van permanente procedures die gebaseerd zijn op HACCP-beginselen.”
Naar aanleiding van de bevindingen in het rapport van bevindingen heeft de staatssecretaris [naam 1] met het besluit van 21 oktober 2022 een boete opgelegd van € 5.000,- (boetebesluit) voor het volgende beboetbare feit:
“De exploitant van het levensmiddelenbedrijf droeg geen zorg voor de uitvoering van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.”
Volgens de staatssecretaris heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
Met het besluit van 12 mei 2023 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit (bestreden besluit) was het beroep van [naam 1] bij de rechtbank gericht.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiser’ ‘ [naam 1] ’ en voor ‘verweerder’ ‘de staatssecretaris’ moet worden gelezen:
“6.2. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de in het rapport beschreven bevindingen van de toezichthouder. De toezichthouder heeft duidelijk en gemotiveerd beschreven wat zij waar en wanneer heeft waargenomen bij eiseres. Zij zag in de uitbeenderij in het bekken van een deel van een karkas een mestbezoedeling en heeft bij het rapport ook een foto gevoegd waarop een bezoedeling te zien is. Dat het rapport niet direct is opgemaakt op of kort na de dag van controle betekent op zichzelf nog niet dat het rapport om die reden niet zou mogen worden gebruikt. Ditzelfde geldt voor de omstandigheid dat het rapport pas acht maanden later met het voornemen aan eiseres is toegestuurd. Eiseres heeft ook op geen enkele wijze geconcretiseerd waarom het tijdsverloop tussen het moment van de controle en het opmaken en verzenden van het rapport afbreuk zou doen aan de juistheid of betrouwbaarheid van het rapport. Daarbij heeft verweerder toegelicht dat het rapport al wel eerder in concept was opgesteld, maar later is ondertekend. Bovendien was er in dit geval ook een foto van de geconstateerde bezoedeling door de toezichthouder gemaakt. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de toezichthouder ter plekke de productiemanager van eiseres de aangetroffen bezoedeling heeft getoond en ook heeft de toezichthouder diezelfde dag eiseres per e-mail op de hoogte gebracht dat een overtreding is geconstateerd en een rapport van bevindingen aangezegd. Ten aanzien van de bij het rapport van bevindingen gevoegde werkinstructies erkent eiseres dat verweerder op enig moment de juiste versies van deze instructies heeft overgelegd. De vraag of het overleggen van een mogelijk onjuiste versie van een werkinstructie bij het rapport gevolgen zou moeten hebben zal de rechtbank niet beantwoorden, nu eiseres ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat de rechtbank op deze beroepsgrond in de uitspraak niet meer hoeft in te gaan.
Op zichzelf betwist eiseres niet dat een karkasdeel in de uitbeenderij bezoedeld was met mest, maar zij stelt in haar beroepschrift dat de mestbezoedeling nog niet zichtbaar was op de daaraan voorafgaande CCP01 controleplek (omdat het karkas toen nog niet in stukken was verdeeld) en dat dus niet kan worden geconcludeerd dat zij haar HACCP-procedure ‘CCP01 beheersing zichtbare bezoedeling op karkassen’ niet (goed) heeft uitgevoerd. Eiseres betwist aldus de zichtbaarheid van de bezoedeling. Dit betoog slaagt evenwel niet. In het rapport is beschreven dat de bezoedeling in het bekken van een pistola aanwezig was, wat ook uit de daarbij gevoegde foto blijkt en verweerder heeft erop gewezen dat de bezoedeling bijvoorbeeld gezien had kunnen worden door vanaf de bovenkant schuin in het karkas te kijken. De toezichthouder heeft verder toegelicht dat er bij eiseres ook medewerkers staan die van bovenaf in de karkassen kijken en op bezoedeling controleren, wat ter zitting door eiseres is bevestigd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat sprake was van een zichtbare bezoedeling.
Ter zitting heeft eiseres daarnaast aangevoerd dat de bezoedeling ook op een later moment, na het ingaan van de snelkoeltunnel, op het karkas terecht kan zijn gekomen.
Dit argument had eiseres nog niet eerder in de procedure naar voren gebracht. Weliswaar heeft de toezichthouder de bezoedeling pas twee dagen nadat het karkas de CCP01 controlepositie moet zijn gepasseerd waargenomen in de uitbeenderij, maar in dit geval valt niet in te zien hoe de mestbezoedeling in het karkas eerst na de ingang van de snelkoeltunnel erop terecht zou zijn gekomen. Nu er nadien geen slachthandelingen meer worden verricht en het bovendien een mestbezoedeling in het bekken van een karkas betrof, is verweerder er niet ten onrechte van uitgegaan dat de bezoedeling bij de uitslachtfase is ontstaan en vervolgens bij de CCP01 controle niet is opgemerkt. Het is vervolgens aan eiseres om dit bewijsvermoeden in twijfel te trekken. Daarin is zij niet geslaagd. Zij heeft ter zitting enkel geopperd dat de bezoedeling in de snelkoeltunnel (of nadien) door een monteur of condenstrekker met vuile handen op het karkas zou kunnen zijn aangebracht. Dit vindt de rechtbank evenwel onaannemelijk reeds gelet op de plaats waar de bezoedeling zich bevond, namelijk geheel aan de binnenzijde van een karkasdeel.
In de HACCP procedure ‘CCP01 beheersing zichtbare bezoedeling op karkassen’ van eiseres staat als norm dat er geen zichtbare bezoedeling op karkassen aanwezig mag zijn voordat deze de snelkoeltunnel ingaan. Gelet op al het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres deze HACCP-procedure niet (goed) heeft uitgevoerd en dat zij daarmee artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Verweerder was bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor deze overtreding vastgesteld op € 5.000,- zoals verweerder eiseres ook heeft opgelegd. De rechtbank vindt deze boete op zichzelf evenredig. Eiseres heeft voorts geen gronden gericht tegen de hoogte van de boete. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van de oplegging van een boete.”
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
4 Het College komt tot het oordeel dat de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten en licht dit hieronder toe.
Is sprake van een overtreding?
CCP01 procedure
[naam 1] ontkent niet dat sprake was van een verontreiniging, maar stelt zich op het standpunt dat deze verontreiniging nog niet zichtbaar was, omdat het karkas nog niet in stukken was gedeeld. Omdat de verontreiniging niet zichtbaar was, is er volgens [naam 1] daarom ook geen sprake van een overtreding van haar eigen HACCP-procedure. De HACCP-procedures zijn van kracht tot en met de verlading van de producten in verband met het borgen van de voedselveiligheid. De stelling van de toezichthouder dat alle slacht- en
opknaphandelingen al waren verricht, is niet juist, omdat de HACCP-procedures
tot en met het verladen van kracht zijn. De staatssecretaris kan dan niet al in de uitbeenderij vaststellen dat de HACCP-procedures niet gevolgd worden.
Het College stelt vast dat [naam 1] een CCP01 procedure ‘Beheersing van zichtbare fecale bezoedelingen op karkassen’ heeft. Hierin staat dat karkassen geen zichtbare fecale bezoedelingen mogen hebben voordat de karkassen de snelkoeltunnel ingaan (nulnorm). Tijdens de zitting is namens de staatssecretaris uitgelegd dat de karkassen voordat zij de snelkoeltunnel ingaan langs een verhoogd bordes gaan. Op dit bordes staan medewerkers van [naam 1] die in het karkas kunnen kijken om te zien of er sprake is van bezoedelingen. Deze gang van zaken is door [naam 1] niet weersproken. Het College is daarom met de rechtbank van oordeel dat sprake moet zijn geweest van een zichtbare fecale bezoedeling.
In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder zich in de uitbeenderij bevond. Tijdens de zitting heeft [naam 1] aangegeven dat de uitbeenderij zich pas na de snelkoeltunnel bevindt. Omdat er sprake was van een zichtbare fecale bezoedeling die door de toezichthouder is geconstateerd nadat het karkas door de snelkoeltunnel was gegaan en [naam 1] zichzelf de norm heeft opgelegd dat er op een karkas geen zichtbare fecale bezoedeling aanwezig mag zijn voordat het karkas de snelkoeltunnel ingaat, is het College van oordeel dat [naam 1] de CCP01 procedure niet goed heeft nageleefd.
Incident
Volgens [naam 1] is onvoldoende gemotiveerd waarom binnen haar bedrijf, met aanzienlijke aantallen geslachte dieren, één enkel incident tot de conclusie kan leiden dat zij onvoldoende zorg zou dragen voor het uitvoeren en handhaven van de HACCP-procedures.
Zoals het College hiervoor al heeft vastgesteld, heeft [naam 1] zichzelf een nulnorm opgelegd die inhoudt dat karkassen die de snelkoeltunnel ingaan geen zichtbare fecale bezoedelingen mogen hebben. Dat betekent dat ook één fecale bezoedeling op basis van [naam 1] eigen nulnorm niet is toegestaan. Bovendien heeft de staatssecretaris er terecht op gewezen dat het niet ging om slechts een enkel incident, maar dat [naam 1] in de twee jaar voordat de overtreding die in het boetebesluit centraal staat al twee keer was gewaarschuwd vanwege overtredingen van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004.
Datum van de overtreding
[naam 1] stelt zich op het standpunt dat de staatssecretaris [naam 1] geen boete op kan leggen voor het niet naleven van de HACCP-procedure op 11 februari 2022, wanneer de bezoedeling in de uitslachtfase heeft plaatsgevonden. De uitslachtfase van dit karkas vond namelijk op 9 februari 2022 plaats.
Het College oordeelt als volgt. In het rapport van bevindingen en het boetebesluit staat dat op 11 februari de fecale bezoedeling is geconstateerd in [naam 1] uitbeenderij. Ook het moment waarop de overtreding is begaan, namelijk toen het karkas de snelkoeltunnel inging, is duidelijk in het rapport van bevindingen beschreven. Dat de fecale bezoedeling (waarschijnlijk) is ontstaan in de uitslachtfase die op 9 februari 2022 plaatsvond, doet niets af aan de constatering van de toezichthouder op 11 februari 2022. Op die dag werd namelijk duidelijk dat [naam 1] haar eigen HACCP-procedure niet voldoende had nageleefd. Dat deze overtreding op een eerdere datum heeft plaatsgevonden, maakt dit niet anders.
Conclusie
Dit betekent dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] haar HACCP-procedures niet goed heeft uitgevoerd en dat de staatssecretaris daarmee bevoegd was om een boete op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Heeft de staatssecretaris de juiste wettelijke grondslag gebruikt?
[naam 1] voert aan dat de staatssecretaris het boetebesluit baseert op een onjuiste wettelijke grondslag. De staatssecretaris en de rechtbank gaan ervan uit dat de bezoedeling tijdens het uitslachten is ontstaan en dus voor het stempelen al aanwezig moet zijn. Dat betekent dat de staatssecretaris vervolgens had moeten aantonen dat die bezoedeling er bij het stempelen al was. In vergelijkbare zaken is daar een andere, en wat [naam 1] betreft juiste, norm aan verbonden, namelijk de punten 7 en 10 van hoofdstuk IV, Bijlage III van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004). Dat is de lex specialis voor de uitslachtfase en die had dan ook moeten worden gehanteerd om het boetebesluit te motiveren. Volgens [naam 1] kan de lex specialis niet omzeild worden door het algemene verwijt uit Verordening 852/2004 of het algemene verwijt dat de HACCP-procedures niet gevolgd zijn en kan de boete dus niet in stand blijven.
De staatssecretaris heeft aan het boetebesluit overtreding van artikel 5 van Verordening 852/2004 ten grondslag gelegd. Dit artikel houdt in dat de exploitant van een levensmiddelenbedrijf zorg moet dragen voor de uitvoering van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Niet in geding is dat [naam 1] een levensmiddelenbedrijf is. Zoals het College hiervoor al heeft geoordeeld, heeft de staatssecretaris terecht vastgesteld dat [naam 1] haar HACCP-procedure niet heeft gevolgd. Het College is daarom van oordeel dat de staatssecretaris overtreding van artikel 5 van Verordening 852/2004 aan het boetebesluit ten grondslag mocht leggen. Dit is namelijk ook de bepaling die is overtreden. Dat de punten 7 en 10 van hoofdstuk IV van Bijlage III van Verordening 853/2004 misschien ook aan het boetebesluit ten grondslag hadden kunnen worden gelegd en specifiek zien op de uitslachtfase, maakt niet dat [naam 1] artikel 5 van Verordening 852/2004 niet heeft overtreden en de staatssecretaris dit artikel niet aan het boetebesluit ten grondslag mocht leggen. Anders dan [naam 1] op de zitting heeft betoogd, is de omstandigheid dat aan het boetebesluit overtreding van artikel 5 van Verordening 852/2004 ten grondslag is gelegd ook niet willekeurig tot stand gekomen, of voor [naam 1] onvoorzienbaar geweest. In het rapport van bevindingen staat namelijk dat de toezichthouder de productiemanager van [naam 1] heeft geïnformeerd over zijn bevindingen. Daarbij heeft de toezichthouder een rapport van bevindingen aangezegd, omdat [naam 1] haar eigen nulnorm niet had gehaald en daarmee niet of onvoldoende had zorggedragen voor de uitvoering van permanente procedures die gebaseerd zijn op HACCP-beginselen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg in aanwezigheid van mr. E.M.M.A. Driessen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 september 2026.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. E.M.M.A. Driessen
Bijlage
Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne
Artikel 5
Risicoanalyse en kritische controlepunten
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.
[…]
Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong
Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, aanhef en punten 7 en 10
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
[…]
7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende: a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas, en
ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien;
d) en het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
[…]
10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.