COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 september 2026 in de zaak tussen
Landbouwbedrijf [naam 1] V.O.F., te [vestigingsplaats] (landbouwbedrijf)
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 24/832
(gemachtigde: mr. H.R. ten Broeke)
en
(gemachtigden: mr. I.M.H.G. van Lankveld en mr. S.H.B. van der Zalm)
Procesverloop in beroep
Het landbouwbedrijf heeft tegen het besluit van 6 augustus 2024 (bestreden besluit) beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 27 juli 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] ,
namens het landbouwbedrijf, bijgestaan door de gemachtigde van het landbouwbedrijf, en de gemachtigden van de minister.
Waar gaat deze zaak over?
1 Het landbouwbedrijf heeft met de Gecombineerde opgave 2023 de basispremie en extra betaling eerste veertig hectare, alsook de betaling voor de eco-regeling voor 2023 aangevraagd. Met het besluit van 26 mei 2024 heeft de minister de aanvraag voor de basispremie en extra betaling eerste veertig hectare (gedeeltelijk) toegewezen en de aanvraag voor de betaling voor de eco-regeling afgewezen. Het geschil gaat over het door het landbouwbedrijf opgegeven perceel 84. Het landbouwbedrijf heeft dit perceel voor de eco-regeling opgegeven als groene braak. Volgens de minister is dit perceel geen subsidiabele hectare, omdat het geen bouwland is. Om die reden kan hij geen punten en waarde toekennen voor de opgegeven eco-activiteit en heeft het landbouwbedrijf voor het eco-doel biodiversiteit onvoldoende punten behaald. Het landbouwbedrijf is het hiermee niet eens.
Wettelijk kader
2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het beroep
3 Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 2023 van de Europese Unie is onder meer vastgelegd in Verordening (EU) 2021/2115. In het kader daarvan stellen de lidstaten vrijwillige regelingen in voor het klimaat, het milieu en dierenwelzijn (eco-regelingen) en verstrekken hier steun voor (artikel 31, eerste lid, van Verordening 2021/2115). De steun wordt verstrekt in de vorm van een jaarlijkse betaling voor alle subsidiabele hectares die onder de (in artikel 31, vijfde lid, omschreven) verbintenissen vallen (artikel 31, zevende lid, van Verordening 2021/2115). De nationale invulling van de eco-regeling is neergelegd in de Uitvoeringsregeling GLB 2023. Artikel 25 van deze regeling bevat de voorwaarden waaraan de landbouwer die aanspraak maakt op de betaling voor de eco-regeling moet voldoen. In artikel 23, aanhef en onder c, van deze regeling is de eco-activiteit (in de categorie niet-productieve grond) groene braak geregeld. Daarin staat onder meer dat de landbouwer een gewas teelt uit de gewassenlijst ‘groene braak’ als hoofdteelt op bouwland.
4 Van een subsidiabele hectare is, voor zover hier van belang, sprake als het gaat om landbouwareaal of areaal van het bedrijf dat voor de duur van de betrokken verbintenis van de landbouwer, wordt ingesteld of gehandhaafd uit hoofde van een in artikel 31 van Verordening 2021/2115 bedoelde eco-regeling (artikel 4, vierde lid, aanhef en onderdeel a en b, sub iii, van Verordening 2021/2115 en artikel 1, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023). Landbouwareaal bestaat uit grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of blijvende teelt (artikel 4, derde lid, aanhef, van Verordening 2021/2115 en artikel 1, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023). Om als bouwland te worden aangemerkt moet, voor zover hier van belang, sprake zijn van land dat voor de teelt van gewassen, anders dan blijvend grasland en blijvende teelt, wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is maar braak ligt, of dat is braakgelegd overeenkomstig artikel 31 van Verordening 2021/2115 (artikel 4, derde lid, aanhef en onderdeel a, van Verordening 2021/2115 en artikel 1, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023).
5 De minister heeft met het bestreden besluit de afwijzing van de betaling voor de eco-regeling gehandhaafd. Volgens de minister is perceel 84 geen landbouwareaal, omdat op het gehele perceel sprake is van ruigte. Op de afgewezen oppervlakte overheersen de grassen en kruidachtige voedergewassen niet. De oppervlakte heeft duidelijk een andere kleur en structuur dan oppervlakte die wel landbouwareaal is. Voor zover het landbouwbedrijf meent dat geen sprake is van ruigte maar van groene braak, merkt de minister op dat sprake moet zijn van een situatie waarin het perceel in voorgaande jaren bouwland was waarop een ander gewas werd geteeld dan groene braak, dat gewas is ondergewerkt en waarop vervolgens spontaan groene braak is opgekomen. Uit beeldmateriaal van perceel 84 van het jaar 2022 blijkt dat ook in dat jaar al sprake was van ruigte en dat het perceel door het landbouwbedrijf niet is bewerkt, waarna er groene braak op het perceel is opgekomen. Omdat een eco-activiteit uitgevoerd moet worden op subsidiabele hectares, worden voor de in de Gecombineerde opgave op perceel 84 opgevoerde eco-activiteit groene braak geen punten en waarde toegekend. Als gevolg daarvan haalt het landbouwbedrijf onvoldoende punten voor het eco-doel biodiversiteit, waarmee het landbouwbedrijf niet in aanmerking komt voor de betaling voor de eco-regeling.
6 Het landbouwbedrijf stelt zich op het standpunt dat de minister perceel 84 ten onrechte niet heeft aangemerkt als bouwland. Op dit perceel wordt de eco-activiteit groene braak uitgevoerd. Doordat de minister voor deze eco-activiteit geen punten en waarde heeft toegekend, loopt het landbouwbedrijf een betaling van circa € 12.000,- mis. Volgens het landbouwbedrijf heeft de minister niet deugdelijk gemotiveerd wat onder ruigte moet worden verstaan en is met de gegeven motivering niet duidelijk waarom geen sprake is van groene braak. Het landbouwbedrijf is van mening dat perceel 84 is te kwalificeren als groene braak, spontane opkomst. Op het perceel is natuurlijke vegetatie (varens) aanwezig, waartussen veel dieren leven. Het perceel voldoet aan alle vereisten van artikel 23, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023. Dit heeft tot gevolg dat het perceel moet worden aangemerkt als bouwland in de zin van Verordening 2021/2115 en de Uitvoeringsregeling GLB 2023. Dit betekent dat het perceel ook landbouwareaal is dat op grond van Verordening 2021/2115 en de Uitvoeringsregeling GLB 2023 een subsidiabele hectare is, waardoor het perceel in aanmerking komt voor toepassing van de eco-regeling.
7 Aan de orde is dus of de minister in het kader van de eco-regeling terecht geen punten en waarde heeft toegekend voor de eco-activiteit groene braak op perceel 84. Omdat deze eco-activiteit op grond van artikel 1, eerste lid,van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 moet worden uitgevoerd op bouwland, spitst het geschil zich toe op de vraag of perceel 84 bouwland is.
Het College is met de minister van oordeel dat perceel 84 geen bouwland is. Om als bouwland te worden aangemerkt moet, zo volgt uit de hiervoor weergegeven definitie ervan in Verordening 2021/2115, sprake zijn van land dat voor de teelt van gewassen wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is maar braak ligt of braak is gelegd. De verplichte braaklegging van bouwland had oorspronkelijk tot doel het aanbod te beheersen (zie bijvoorbeeld punt 30 van de considerans van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers), terwijl daarnaast regelingen bestonden in het kader waarvan landbouwgrond voor langere tijd uit productie werd genomen voor milieubeschermingsdoeleinden en voor de bescherming van de natuurlijke hulpbronnen (zie bijvoorbeeld Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproduktiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer). Bij al deze regelingen voor steunverlening gaat het steeds om braakliggende grond die uit de productie is genomen en niet om grond die niet eerder in productie is geweest. De minister heeft dit daarom terecht ook hier als uitgangspunt genomen. Op grond van wat hiervoor is overwogen, kan redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de juistheid van de uitleg door de minister van het begrip bouwland. Voor het stellen van prejudiciële vragen hierover aan het Hof van Justitie van de Europese Unie ziet het College daarom geen aanleiding (vgl. de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 6 oktober 2021, zaak C-561/19, ECLI:EU:C:2021:799, (Consorzio Italian Management), punt 33; en 24 maart 2026, zaak C-767/23, ECLI:EU:C:2026:243 (Remling), punt 23).
Op basis van de stukken en het verhandelde op de zitting is duidelijk geworden dat het landbouwbedrijf perceel 84 tot ongeveer 2010 heeft gebruikt voor het weiden van paarden en dat het landbouwbedrijf het perceel (ook) in de jaren daarna niet heeft gebruikt voor de teelt van gewassen. Volgens het landbouwbedrijf groeit er in de winter niets en komen er in het voorjaar varens en grassen spontaan op. Het landbouwbedrijf heeft daarmee niet aannemelijk gemaakt dat het perceel 84 uit de productie heeft genomen waardoor sprake is van bouwland. Dat, zoals het landbouwbedrijf op de zitting heeft aangevoerd, de minister perceel 84 voor aanvraagjaar 2024 in het kader van de eco-regeling wel heeft goedgekeurd, kan niet ertoe leiden dat perceel 84 in weerwil van het voorgaande ook voor het aanvraagjaar 2023 als bouwland moet worden aangemerkt. Het betoog van het landbouwbedrijf dat op perceel 84 geen sprake is van ruigte, maar van het gewas ‘Groene braak, spontane opkomst’ behoeft na het voorgaande geen bespreking meer.
9 Voor zover het landbouwbedrijf met het betoog dat het door de afwijzing van de betalingsaanvraag voor de eco-regeling onevenredig zwaar wordt getroffen, heeft bedoeld een beroep te doen op het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, oordeelt het College dat dit beroep al niet slaagt omdat het niet is onderbouwd.
10 Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht geen punten en waarde heeft toegekend voor de in de aanvraag opgevoerde eco-activiteit groene braak op perceel 84, omdat geen sprake is van bouwland. Als gevolg daarvan behaalt het landbouwbedrijf niet het op grond van het eerste lid van artikel 25, aanhef en onderdeel b, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 vereiste minimale aantal punten voor het eco-doel biodiversiteit en kan het geen aanspraak maken op de betaling voor de eco-regeling.
11 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en
mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 september 2026.
w.g. A. Venekamp w.g. J.M. Baars
Bijlage
Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd, en tot intrekking van Verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013
Artikel 4. In de strategische GLB-plannen te formuleren definities en voorwaarden
1. De lidstaten nemen in hun strategische GLB-plannen een definitie op van […] “landbouwareaal”, “subsidiabele hectare”, […], alsook de relevante voorwaarden in overeenstemming met dit artikel.
[…]
3. “ Landbouwareaal” wordt zodanig gedefinieerd dat dit begrip bouwland, blijvende teelten en blijvend grasland omvat […]. De begrippen “bouwland”, “blijvende teelten” en “blijvend grasland” worden door de lidstaten nader gespecificeerd binnen het volgende kader:
a. a) “bouwland”: land dat voor de teelt van gewassen wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is maar braak ligt, alsmede, voor de looptijd van de verbintenis, land dat voor de teelt van gewassen wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is maar braak ligt, dat is braakgelegd overeenkomstig artikel 31 […]
4. Voor de toepassing van interventietypes in de vorm van rechtstreekse betalingen wordt “subsidiabele hectare” zodanig bepaald dat het arealen omvat die ter beschikking van de landbouwer staan en bestaan uit:
a. a) landbouwareaal van het bedrijf dat, in de loop van het jaar waarvoor steun wordt aangevraagd, wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt; wanneer dit om redenen in verband met het milieu, de biodiversiteit of het klimaat terdege gerechtvaardigd is, kunnen de lidstaten bepalen dat ook bepaalde arealen die slechts om het jaar voor landbouwactiviteiten worden gebruikt, subsidiabele hectaren zijn;
[…]
b) areaal van het bedrijf:[…]
iii) dat, voor de duur van de betrokken verbintenis van de landbouwer, wordt ingesteld of gehandhaafd uit hoofde van een in artikel 31 bedoelde ecoregeling.
[…]
Artikel 31. Regelingen voor het klimaat, het milieu en dierenwelzijn
1. De lidstaten stellen vrijwillige regelingen voor het klimaat, het milieu en dierenwelzijn (“ecoregelingen”) in en verstrekken hier steun voor, onder de voorwaarden die in dit artikel zijn vastgesteld en door hen nader zijn gespecificeerd in hun strategische GLB-plannen.[…]
7. De steun voor een specifieke ecoregeling neemt de vorm aan van een jaarlijkse betaling voor alle subsidiabele hectaren die onder de verbintenissen vallen. […].
[…]
Uitvoeringsregeling GLB 2023
Artikel 1. Definities
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
bouwland: grond die voor de teelt van gewassen, anders dan blijvend grasland en blijvende teelt, wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is maar braak ligt;
braak: bouwland waarop in het aanvraagjaar voor een periode van minimaal 6 aaneengesloten maanden, of op basis van de subsidieregelingen ANLb of de Catalogus Groenblauwe diensten, geen productie plaatsvindt en waarop natuurlijke of ingezaaide vegetatie voorkomt;
[…]
eco-activiteiten: landbouwpraktijken als bedoeld in artikel 31, tweede lid, van verordening (EU) 2021/2115 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:32115R2021);
[…]
landbouwareaal: grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of blijvende teelt;
[…]
subsidiabele hectare: landbouwareaal van het landbouwbedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of in overwegende mate voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt en ter beschikking van de landbouwer staat, landschapselementen aanwezig op of grenzend aan landbouwareaal die ter beschikking van de landbouwer staan, areaal dat wordt ingezet voor een conditionaliteitsnorm als bedoeld in bijlage III, onder GLMC 8, van verordening (EU) 2021/2115 [...];
[…]
Artikel 2. Bevoegdheden minister
1. De minister verstrekt rechtstreekse betalingen inzake:
[…]
d. de eco-regeling.
[…]
Artikel 23. Eco-activiteiten categorie niet-productieve grond
De Eco-activiteiten in de categorie niet-productieve grond zijn:
[…]
c. groene braak, onder de volgende voorwaarden:
1°. de landbouwer teelt een gewas uit de gewassenlijst ‘groene braak’ als bedoeld in bijlage 1 als hoofdteelt op bouwland, die minimaal drie meter breed is;
2°. in de periode van 31 mei tot 31 augustus bestaat de oppervlakte voor minimaal 80 procent uit het aangegeven gewas;
3°. er wordt geen gebruik gemaakt van bemesting en chemische gewasbeschermingsmiddelen of biociden op het perceel; en
4°. beweiden of oogsten is niet toegestaan.
[…]
Artikel 25. Voorwaarden eco-regeling
1. De landbouwer die aanspraak maakt op de betaling voor de eco-regeling, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel d:
[…]
b. heeft voor de subsidiabele hectares per regio een minimaal aantal punten volgens de verdeelsleutel, bedoeld in bijlage 2, onderdeel C, behaald voor de verbetering van klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit gedifferentieerd naar regio als bedoeld in bijlage 2, onderdeel B;
[…]
d. is verantwoordelijk voor de uitvoering van de eco-activiteiten op de subsidiabele hectares die op de peildatum bij hem in gebruik zijn.
[…]