ECLI:NL:CBB:2026:459

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

[naam 1] exploiteert een landbouwbedrijf. Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op het bedrijf van [naam 1] een controle uitgevoerd op de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2017. De toezichthouders hebben hun bevindingen opgenomen in een rapport van bevindingen van 29 november 2018.

Met het besluit van 2 juni 2021 (boetebesluit) heeft de minister [naam 1] een boete opgelegd wegens het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm.

Met het besluit van 7 juni 2023 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister na een herberekening geconcludeerd dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden met 1.429 kilogram (kg) stikstof en de gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat niet zijn overschreden. De minister heeft de boete daarom verlaagd naar € 9.002,70. Hierbij heeft de minister een matiging toegepast van 10% in verband met de overschrijding van de beslistermijn bij de aanvankelijke boeteoplegging.

Uitspraak van de rechtbank

Beoordeling van het hoger beroep

Het College komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt en licht dit hieronder toe.

Het College zal steeds eerst het aangevochten oordeel van de rechtbank weergeven, daarna de hogerberoepsgrond, gevolgd door de beoordeling van het College. De bespreking van de hogerberoepsgrond over de mestopslagcapaciteit is onderverdeeld in drie onderdelen: [adres 1], [adres 2] en [adres 3] en [adres 4]. Tot slot zal het College de hogerberoepsgrond over de overschrijding van de redelijke termijn bespreken.

Mestopslagcapaciteit

[adres 1]

De rechtbank heeft als volgt geoordeeld:

“14.1. (…) De toezichthouders hebben (…) gecontroleerd of de door eiser gestelde mestkelders aanwezig waren. Voor de aanwezigheid van een mestkelder onder de voergang van de ligboxenstal hebben de toezichthouders geen aanknopingspunt gevonden in de vorm van aanwezige gaten of zuigpunten. Op de bouwtekeningen die de toezichthouders hebben opgevraagd bij de gemeente [gemeente] is deze (…) mestkelder evenmin aanwezig. Bij de berekening van de mestopslagcapaciteit op eisers perceel hebben de toezichthouders deze mestkelder daarom niet betrokken. Eiser heeft (…) niet voldaan aan zijn bewijsplicht om aan te tonen dat de circa 480 m3 grote mestkelder wel aanwezig is (…).”

[naam 1] stelt dat de mestkelder en de twee zuigpunten niet zichtbaar waren, omdat deze vol zaten met mest. Volgens [naam 1] is het niet verplicht dat een mestkelder op een bouwtekening staat. Verder kunnen geen gaten in de mestkelder zijn ingebouwd, omdat de mest dan niet meer naar de zuigpunten zou drijven waardoor er niet gemixt zou kunnen worden. Volgens [naam 1] moet dan ook van de aanwezigheid van de mestkelder worden uitgegaan bij de vaststelling van de mestopslagcapaciteit.

Het College stelt vast dat de toezichthouders gericht onderzoek hebben verricht naar de aanwezigheid van de mestkelder, maar daarvoor geen aanknopingspunten hebben gevonden. Het had op de weg van [naam 1] gelegen om de aanwezigheid van de mestkelder met bewijsstukken te onderbouwen en dat heeft hij niet gedaan. Het College onderschrijft dan ook het oordeel van de rechtbank en maakt dat tot de zijne.

[adres 2] en [adres 3]

De rechtbank heeft als volgt geoordeeld:

“14.2. (…) Uit het verslag van de toezichthouders (…) blijkt dat er voldoende grond is om de stelling van eiser dat hij mestopslagcapaciteit heeft gehuurd aan de [adres 2] en [adres 3] ongeloofwaardig te achten. Zo hebben de toezichthouders ter plaatse geen sporen van mest gezien of geroken, waren de putdeksels gelet op de mosgroei al tijden niet van hun plek geweest en stond er helder regenwater in de putten. Ook aan de eerste (telefonisch) afgelegde verklaring van Jansen dat hij geen mestopslagcapaciteit heeft verhuurd, mochten de toezichthouders meer gewicht aan toekennen dan de tweede verklaring van Jansen waarin hij terugkwam van de eerste verklaring. Eiser heeft geen bewijsstukken overgelegd waaruit blijkt dat hij wel mestopslagcapaciteit heeft gehuurd aan de [adres 2] en [adres 3]. Verweerder heeft deze mestopslagen daarom terecht niet betrokken bij de berekening van de totale mestopslagcapaciteit.”

[naam 1] voert aan dat de toezichthouders ter plaatse geen sporen van mest hebben gezien of geroken, omdat hij de mest in de mestopslagen drie weken daarvoor heeft uitgereden en alles heeft schoongemaakt. Dit verklaart volgens hem ook waarom er in de mestopslagen helder water stond. [naam 1] merkt op dat het begrijpelijk is dat Jansen zich in eerste instantie niet kon herinneren dat hij de mestopslagen volgens een mondelinge afspraak aan hem had verhuurd, omdat Jansen toen nog herstellende was van een hersenbloeding. [naam 1] merkt in dit verband op dat een mondelinge afspraak ook rechtsgeldig is. Volgens hem moeten de mestopslagen dan ook worden meegenomen bij de vaststelling van de totale mestopslagcapaciteit.

Het College stelt vast dat [naam 1] ook in hoger beroep de gestelde huur van de mestopslagen niet met bewijsstukken heeft onderbouwd. Het College ziet in wat hij in hoger beroep heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel dan dat van de rechtbank.

[adres 4]

De rechtbank heeft als volgt geoordeeld:

“14.3. De mestopslagcapaciteit van circa 4.000 m3 die eiser bij [adres 4] zou hebben gehuurd heeft verweerder eveneens terecht buiten beschouwing gelaten bij de berekening van de totale mestopslagcapaciteit. Eiser heeft onvoldoende aangetoond dat hij daadwerkelijk bij [adres 4] een dergelijke mestput heeft gehuurd. De huurovereenkomst ondertekend door [naam 2] en een ondertekende verklaring van [naam 3] die hij heeft overgelegd, zijn tegenstrijdig aan een verklaring van twee voormalige eigenaars van [adres 4] en een verklaring die diezelfde [naam 3] heeft afgelegd aan verweerder, inhoudende dat hij nooit mestopslag heeft verhuurd. Uit de verklaringen van de voormalige eigenaars blijkt dat [naam 2], die zou hebben getekend, daartoe niet bevoegd was. Gelet op deze tegenstrijdige verklaringen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende reden had om de huur van de mestopslag bij [adres 4] ongeloofwaardig te achten.”

[naam 1] voert in hoger beroep aan dat hij de mestopslag van [naam 2] heeft gehuurd en merkt in dit verband op dat [naam 3] heeft verklaard dat [naam 1] de mestopslag heeft gehuurd en niet dat hij deze zelf heeft verhuurd. Dat [naam 2] niet bevoegd bleek om te verhuren kon [naam 1] niet weten. Volgens hem moet de mestopslag daarom wel meegenomen worden bij de vaststelling van de mestopslagcapaciteit.

Ook in wat [naam 1] in hoger beroep heeft aangevoerd ten aanzien van deze mestopslag ziet het College geen aanleiding voor een ander oordeel dan dat van de rechtbank en onderschrijft dat. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Mestaanvoer

De rechtbank heeft als volgt geoordeeld:

“15.1. Verweerder heeft een overzicht van mestaanvoer op het perceel van eiser in 2017 overgelegd. Dit overzicht is het resultaat van de registraties die de mestaanvoerders digitaal hebben doorgegeven aan verweerder, waar zij op grond van artikel 64 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet toe verplicht zijn. Bij deze Vervoerbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) staat eiser met naam en relatienummer geregistreerd. Uit het overzicht blijkt dat er 24 vrachten mest op het bedrijf van eiser zijn aangevoerd. Van deze 24 vrachten zijn er 20 uitgevoerd door [naam 4] B.V. en 4 door [naam 5]. Gelet op het feit dat eisers naam en relatienummer is opgevoerd bij alle 24 VDM’s, heeft verweerder er daarom van kunnen uitgaan dat alle 24 vrachten mest die zijn geregistreerd, ook zijn aangevoerd op het bedrijf van eiser in 2017. (…)”

[naam 1] ontkent dat [naam 5] in 2017 de vier vrachten mest op zijn bedrijf heeft aangevoerd. Hij heeft wel eerder door [naam 5] mest laten aanvoeren maar niet in 2017. [naam 1] merkt in dit verband op dat van de bedoelde vier vrachten ook geen VDM’s zijn opgemaakt die door hem als afnemer zijn ondertekend, terwijl VDM’s verplicht zijn bij mesttransporten. Volgens [naam 1] moeten de vier vrachten dan ook niet betrokken worden bij de berekening van de mest die in 2017 op zijn bedrijf is aangevoerd.

Naar het oordeel van het College heeft de minister in hoger beroep, gelet op wat [naam 1] heeft aangevoerd, niet aannemelijk gemaakt dat de mestaanvoer door [naam 5] op het bedrijf van [naam 1] heeft plaatsgevonden. De VDM’s, die ten grondslag liggen aan het overzicht van de registraties door de mestaanvoerders, ontbreken namelijk.

De hogerberoepsgrond slaagt.

In de door het College na de zitting ontvangen antwoord heeft de minister het stikstofgehalte van de vier vrachten vermeld. Het College zal de stikstof van de vier vrachten, in totaal 495 kg, in mindering brengen op de door de minister berekende overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 1.429 kg stikstof. De overschrijding van deze gebruiksnorm komt hiermee op 934 kg. Vermenigvuldigd met het door de minister gehanteerde tarief van € 7,- per kg komt het boetebedrag neer op € 6.538,-.

Overschrijding van de redelijke termijn

Het College overweegt over de hogerberoepsgrond dat de rechtbank bij de berekening van de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, ten onrechte een jaar aan [naam 1] heeft toegerekend, het volgende.

In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 20 november 2019, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht aanleiding gezien om een jaar buiten beschouwing te laten bij de berekening van de overschrijding van de redelijke termijn. Dit vanwege de ingewikkeldheid van de zaak door het ontbreken van een overzichtelijke administratie van het bedrijf van [naam 1] en de termijnen die de minister op zijn verzoek aan hem heeft gegeven om stukken aan te vullen. De hogerberoepsgrond slaagt dus niet. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn met een jaar en ruim tien maanden is overschreden.

Gelet op het beleid van de minister om de boete in geval van het verstrijken van de beslistermijn met 10% te matigen zal het College het in 7.5 berekende boetebedrag van € 6.538,- ook met 10% matigen. Dit komt neer op een boetebedrag van € 5.884,20. Het College ziet vanwege deze matiging geen aanleiding om een verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% per half jaar, in dit geval dus drie maal 5%. Dit leidt tot een boetebedrag van € 5.001,57 (€ 5.884,20 verminderd met € 882,63 (15% van € 5.884,20)).

Slotsom

Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Omdat de rechtbank het beroep al gegrond had verklaard en de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft had vernietigd, zal het College volstaan met het in zoverre herroepen van het boetebesluit en de boete vaststellen op € 5.001,57. Het College zal de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten.

Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept in zoverre het boetebesluit en stelt de boete vast op € 5.001,57;

- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevochten;

- draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 279,- aan [naam 1] te vergoeden.