ECLI:NL:CBB:2026:463

Procesverloop in beroep

Samenvatting

1 Deze zaak gaat over een brief van 26 november 2021 waarbij Skal onder meer aan DFI Food Sourcing heeft meegedeeld dat zij het decertificeringsbesluit niet naleeft. Het College komt tot het oordeel dat deze brief geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daar ook niet mee moet worden gelijkgesteld.

Achtergrond van het geschil

DFI Food Sourcing hield zich onder meer bezig met de import van biologische producten en de verkoop daarvan aan de levensmiddelen- en mengvoederindustrie. Zij was bij Skal geregistreerd.

Met het besluit van 1 oktober 2021 heeft Skal het biocertificaat van DFI Food Sourcing per 1 oktober 2021, om 14.00 uur, ingetrokken. Ook heeft Skal besloten 109 partijen producten per 1 oktober 2021 te decertificeren. Skal heeft DFI Food Sourcing de verplichting opgelegd een aantal acties te ondernemen naar aanleiding van de intrekking van het biocertificaat, zoals het informeren van afnemers en het verstrekken van nadere informatie aan Skal. DFI Food Sourcing mocht geen producten meer uitleveren met het predicaat ‘biologisch’ en moest ook alle verwijzingen daarnaar van de producten verwijderen. Hierbij heeft Skal bepaald op welke wijze de intrekking op haar website zou worden gepubliceerd.

Met de brief van 26 november 2021 heeft Skal aan DFI Food Sourcing de bevindingen van de door Skal uitgevoerde inspecties meegedeeld. Aan deze inspecties heeft Skal de conclusie verbonden dat DFI Food Sourcing na de decertificering nog leveringshandelingen heeft verricht en zich niet aan haar verplichtingen heeft gehouden. Skal heeft verder in de brief meegedeeld dat al is overgegaan tot publicatie en dat zij opslagbedrijven waar DFI Food Sourcing mee samenwerkte, zou informeren. Tot slot heeft Skal DFI Food Sourcing opgedragen per direct alle ‘bio’, ‘eco’ en ‘organic’ verwijzingen te verwijderen van partijen producten en Skal daarover te informeren.

Skal heeft het bezwaar van DFI Food Sourcing tegen het decertificeringsbesluit van 1 oktober 2021 ongegrond verklaard.

In het bestreden besluit heeft Skal het bezwaar van DFI Food Sourcing tegen de brief van 26 november 2021 niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat gericht was tegen de publicatie. Skal heeft zich op het standpunt gesteld dat dit onderdeel van de brief een feitelijke mededeling was. Voor het overige heeft Skal het bezwaar tegen deze brief ongegrond verklaard.

Bij vonnis in kort geding van 14 januari 2022 heeft de kortgedingrechter van de rechtbank Overijssel DFI Food Sourcing niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering tegen Skal. DFI Food Sourcing vorderde in deze procedure onder meer het bevel aan Skal om te gehengen en te gedogen dat Agruniek vrij kon beschikken over de door DFI Food Sourcing aan Agruniek geleverde goederen. Naar het oordeel van de kortgedingrechter stond de bestuursrechtelijke procedure open, die voldoende rechtsbescherming biedt en ook een snelle rechtsgang kent, met de mogelijkheid een vergelijkbaar resultaat te bereiken.

Met de uitspraak van 22 juli 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:383) heeft het College het beroep van DFI Food Sourcing met betrekking tot het decertificeringsbesluit van 1 oktober 2021 gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Skal heeft de opdracht gekregen opnieuw te beslissen op het bezwaar. Skal heeft in een nieuwe beslissing op bezwaar de intrekking van het biocertificaat gehandhaafd, zij het dat de duur van die intrekking beperkt is. Skal handhaaft ook de decertificering van de partijen producten, op één na. Het College doet vandaag ook uitspraak in het beroep van DFI Food Sourcing tegen deze nieuwe beslissing op bezwaar (ECLI:NL:CBB:2026:464). Het beroep van DFI Food Sourcing wordt daarbij ongegrond verklaard.

Beoordeling van het beroep

Het College dient (voor zover nodig ambtshalve) te beoordelen of Skal de brief van 26 november 2021 terecht deels heeft aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb en voor het overige niet.

Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg.

Het College is van oordeel dat de brief van 26 november 2021 geen publiekrechtelijke rechtshandeling bevat. De constatering van Skal dat bepaalde producten niet de biologische status hebben, maakt niet dat sprake is van een besluit gericht op rechtsgevolg. Met de brief van 26 november 2021 heeft Skal niet beoogd de status van deze producten vast te stellen, maar geconstateerd dat DFI Food Sourcing het besluit van 1 oktober 2021 niet naleeft. De niet-biologische status van de producten vloeit voort uit het besluit van 1 oktober 2021. Ook de andere onderdelen in de brief, waaronder de verplichting om van de voorraad alle verwijzingen naar de biologische herkomst te verwijderen en het noemen van een eerdere publicatie, zijn geen besluit, omdat zij geen nieuw rechtsgevolg brengen dat afwijkt van het rechtsgevolg dat is opgenomen in het besluit van 1 oktober 2021.

Het College ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of sprake is van een situatie als in de uitspraak van het College van 1 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:515) aan de orde was. In die zaak is geoordeeld dat een afwijkingenbrief – die een waarschuwing bevat en is gericht aan een gecertificeerde onderneming – geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, maar wel daarmee moet worden gelijkgesteld. Hoewel Skal in de brief van 26 november 2021 DFI Food Sourcing heeft gewezen op een niet-naleving, is van een situatie en een waarschuwing als in genoemde uitspraak van 1 juni 2021 geen sprake. Anders dan in die uitspraak het geval was, gaat het hier om een gedecertificeerde onderneming. Met het besluit van 1 oktober 2021 was het biocertificaat van DFI Food Sourcing namelijk al ingetrokken. Hierdoor bevond DFI Food Sourcing zich niet meer op de escalatieladder zoals weergegeven in de bij het Skal-Reglement certificatie en toezicht behorende tabel. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat sprake is van een onevenredig bezwarende situatie als niet tot gelijkstelling met een besluit wordt overgegaan.

Het College ziet in het vonnis in kort geding van 14 januari 2022 geen aanleiding voor een ander oordeel. De kortgedingrechter heeft overwogen dat voor DFI Food Sourcing een bestuursrechtelijke weg openstond die voldoende rechtsbescherming bood om een oordeel te verkrijgen over haar vordering. Deze rechtsbescherming heeft DFI Food Sourcing naar het oordeel van het College gekregen. Zij heeft meerdere verzoeken om voorlopige voorziening bij het College gedaan, waarin uitspraak is gedaan. Ook zijn er meerdere bodemprocedures aanhangig gemaakt. Over de vraag of Skal DFI Food Sourcing op 1 oktober 2021 terecht heeft gedecertificeerd, heeft het College heden uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2026:464). De rechtsvraag over het handelen van Agruniek met de door haar van DFI Food Sourcing ontvangen partij is heden beantwoord (ECLI:NL:CBB:2026:461) in het beroep van Agruniek. In de uitspraak van heden in een ander beroep van DFI Food Sourcing (ECLI:NL:CBB:2026:462) is komen vast te staan dat DFI Food Sourcing geen bezwaar heeft gemaakt tegen de afwijkingenbrief van Agruniek en dat het beroep in die zaak ongegrond is. Waar de kortgedingrechter in het vonnis oordeelt dat “voor DFI bij het aanvechten van de besluiten van Skal een bestuursrechtelijke rechtsgang bij een aangewezen bestuursrechter in plaats van dit kort geding openstaat die voldoende rechtsbescherming biedt” (onder 4.8 van het vonnis), is met het vorenstaande voldaan aan het bepaalde in artikel 70 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

Conclusie over het bestreden besluit

Het College komt tot de conclusie dat Skal het bezwaar van DFI Food Sourcing tegen de brief van 26 november 2021 ten onrechte deels ongegrond heeft verklaard en voor het overige terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Skal had DFI Food Sourcing geheel niet-ontvankelijk moeten verklaren in haar bezwaar. Het College zal het beroep om die reden gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover het bezwaar ongegrond is verklaard. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het bezwaar van DFI Food Sourcing ook in zoverre niet-ontvankelijk wordt verklaard. Dit betekent dat het College niet toekomt aan wat DFI Food Sourcing verder inhoudelijk heeft aangevoerd.

Het College veroordeelt Skal in de door DFI Food Sourcing gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).

Overschrijding van de redelijke termijn

DFI Food Sourcing heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Bij de beoordeling of, en zo ja, in hoeverre sprake is van overschrijding van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit met uitzondering van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

Skal heeft het bezwaarschrift op 30 november 2021 ontvangen. Op het moment dat deze uitspraak wordt gedaan is de termijn van twee jaar met twee jaar en bijna 11 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. DFI Food Sourcing heeft daarom recht op € 3.000,- schadevergoeding.

Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan Skal als aan het College toe te rekenen en moet daarom naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van Skal en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 8 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb Skal veroordelen tot betaling van een bedrag van € 685,70 (8/35 x € 3.000,-) aan DFI Food Sourcing en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.314,30 (27/35 x € 3.000,-) aan DFI Food Sourcing.

Het College ziet aanleiding Skal en de Staat te veroordelen in de kosten van DFI Food Sourcing in verband met het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 467,- (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 934,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan Skal als aan het College is toe te rekenen, zullen Skal en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van DFI Food Sourcing worden veroordeeld (€ 233,50).

Beslissing