ECLI:NL:CBB:2026:468

Procesverloop in hoger beroep

Inleiding

Op 22 februari 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in de aanvoerhal van slachterij Plukon Blokker B.V. een inspectie uitgevoerd van containers met levende kuikens van de pluimveehouder. In een rapport van bevindingen van 31 maart 2021 heeft de toezichthouder daarover het volgende vermeld:

“[…] Tijdens mijn controle van de containers met levende kuikens in de aanvoerhal bij Plukon Blokker B.V. zag ik bij meerdere containers diverse lades met kuikens waar ik duidelijk nog stukken lege containerbodem zag. Ik zag in meerdere containers echter ook lades met kuikens die veel voller waren dan ik normaal bij Plukon Blokker B.V. gewend ben. Er waren lades bij die zo vol zaten dat dieren op elkaar moesten zitten […]. Bovendien zag ik dat de dieren in deze overvolle lades onrustig waren: de dieren waren alert, maakten piepende geluiden en bewogen overmatig. Normaal gesproken slapen de meeste kuikens die in de aanvoerhal staan te wachten bij Plukon Blokker B.V. Ik zag dat ook diverse dieren panting vertoonden. Panting, piepen en onrust zijn uitingen van hittestress […].

In één rij met containers zag ik twee containers waarbij er verschillende lades waren waarin de kuikens duidelijk geen eigen plekje hadden om te zitten. Het betroffen twee containers van de vrachtwagen met kenteken […] Op het bordje stond ook aangegeven dat de kuikens afkomstig waren uit hoknummer 1 van pluimveehouder " [naam 1] " […].

[…]

Het aantal kuikens uit de eerste container […] bedroeg per lade: 23, 29, 47, 49, 31, 50, 34 en 32 levende kuikens en 1 dood kuiken.

[…]

Het aantal kuikens uit de tweede container […] bedroeg per lade: 35, 25, 40 en 50 levende kuikens en 2 dode kuikens.

[…]

Op de daglijst vervoer is te lezen dat er slechts 30 dieren per lade gepland waren […]. De reden waarom er 30 dieren waren gepland, volgt uit de maximale beladingsnorm van Vo. 1/2005.

[…]

In één van de getelde lades zaten 52 kuikens (50 levende en 2 dode kuikens), dat zijn er 22 meer dan dat er gepland waren en 17 meer dan de maximale beladingsnorm van Vo. 1/2005.

[…]

In één van de getelde lades zaten 50 kuikens (49 levende kuikens en 1 dood kuiken), dat zijn er 20 meer dan dat er gepland waren en 15 meer dan de maximale beladingsnorm van Vo. 1/2005.

[…]

In één van de getelde lades zaten 40 kuikens, dat zijn er 10 meer dan dat er gepland waren en 5 meer dan de maximale beladingsnorm van Vo. 1/2005.

[…]

De mester heeft zich niet gehouden aan de planning van 30 kuikens per lade en zelfs niet aan de maximale wettelijke belading van 35 kuikens per lade. Hierdoor zijn er meer kuikens in een containerlade geladen dan volgens Vo. 1/2005 is toegestaan. […] De omstandigheden in de containers hebben geleid tot vermijdbaar lijden en stress onder de kuikens als gevolg van een ongelijkmatige verdeling van de kuikens over de lades in meerdere containers, waardoor een aantal lades overbeladen waren. […]”

Op basis van deze bevindingen en in overeenstemming met zijn voornemen tot het opleggen van een boete, heeft de staatssecretaris met het besluit van 15 oktober 2021 (boetebesluit) een boete van € 1.500,- aan de pluimveehouder opgelegd. De reden daarvoor is dat volgens de staatssecretaris sprake is van een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, de aanhef van artikel 3 en artikel 3, onder g, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). Op grond van deze bepalingen is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren letsel en onnodig lijden berokkent, en moet voldaan worden aan de voorwaarde dat de dieren, gelet op hun grootte en op het voorgenomen transport, beschikken over voldoende vloeroppervlak en stahoogte.

Met het besluit op bezwaar van 24 februari 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar van de pluimveehouder ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft de pluimveehouder niet gevolgd in zijn standpunt dat de Transportverordening niet van toepassing is op pluimvee. Het standpunt van de pluimveehouder dat bij de beoordeling of sprake is van overbelading gekeken moet worden naar het gemiddelde gewicht van 35 dieren per lade, dat wil zeggen 6.720 dieren per vrachtwagen, heeft de rechtbank ook niet gevolgd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. De rechtbank heeft verder overwogen dat niet kan worden geconcludeerd dat de overtreding de pluimveehouder niet of verminderd kan worden verweten omdat (ook) de vervoerder verantwoordelijk is voor het vervoer. Voor zover de pluimveehouder betoogt dat de staatssecretaris geen boete mocht opleggen omdat hij ook een boete heeft opgelegd aan de chauffeur/pluimveeslachterij en er geen boete mag worden opgelegd voor dezelfde overtreding, heeft de rechtbank dat standpunt niet gevolgd. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat sprake was van een overtreding. De staatssecretaris was bevoegd om daarvoor een boete van € 1.500,- aan de pluimveehouder op te leggen. De boete is in overeenstemming met het specifiek interventiebeleid van de staatssecretaris en de wettelijke voorschriften aan de pluimveehouder opgelegd. De staatssecretaris hoefde niet eerst een waarschuwing te geven. Naar aanleiding van het betoog van de pluimveehouder dat hij het rapport van bevindingen pas op 7 september 2021, ruim een half jaar na de constatering, heeft ontvangen, heeft de rechtbank overwogen dat niet gebleken is dat de pluimhouder door de overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in zijn belangen of bewijspositie is geschaad. De rechtbank heeft tot slot overwogen dat het boetebedrag evenredig is en dat gesteld noch gebleken is dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd.

Wettelijk kader

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College komt tot het oordeel dat de hogerberoepsgronden van de pluimveehouder niet slagen en dat het hoger beroep daarom ongegrond is. Vanwege het overschrijden van de redelijke termijn zal het College de boete wel matigen. Hierna zal het College zijn oordeel toelichten.

5 De pluimveehouder herhaalt in hoger beroep het betoog dat de Transportverordening niet van toepassing is op pluimvee omdat deze dieren de vrachtwagen niet zelfstandig betreden maar in containers in de vrachtwagen worden geladen. Het College is het eens met het oordeel van de rechtbank dat dit betoog niet op gaat. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bepaalt artikel 1, eerste lid, van de Transportverordening namelijk dat deze verordening van toepassing is op het vervoer binnen de Europese Unie van levende gewervelde dieren, dus ook pluimvee. Verder is in artikel 2, aanhef en onder w, van de Transportverordening het begrip ‘vervoer’ omschreven als “de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen”. Hieruit volgt, zoals de rechtbank ook terecht heeft overwogen, dat het vangen en in containers laden van kuikens een met de verplaatsing samenhangende activiteit is die onder het toepassingsgebied van de Transportverordening valt. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

De pluimveehouder betoogt dat niet hij maar de slachterij/de vrachtwagenchauffeur verantwoordelijk is voor de geconstateerde overbelading, en dat hem ook geen verwijt van de overbelading kan worden gemaakt. De pluimveehouder heeft voor het transport van de kuikens slachterij Plukon ingeschakeld, en voor het vangen een gecertificeerd pluimveevangbedrijf. Dat zijn professionele partijen. Het was voor de pluimveehouder onmogelijk om alle lades met kuikens te controleren, omdat er in donkere stallen in korte tijd 81.710 dieren in 2.688 lades zijn geladen. De vrachtwagenchauffeur had buiten de stal moeten zien dat lades waren overbeladen; het was toen daglicht en er waren maar 24 containers met 192 lades op de vrachtwagen geladen. Bovendien is de overbelading veroorzaakt door een storing van de door de slachterij ter beschikking gestelde vangmachine, waarmee de lades met kuikens zijn gevuld. De vangmachine is zo ingesteld dat deze stopt met vullen als het maximaal toegestane gewicht van de lade is bereikt. Bij het vangen in de laatste stal was de vangmachine vervuild geraakt. Hierdoor is de machine bij het bereiken van het maximale gewicht niet gestopt met vullen. Dat sprake was van een storing van de vangmachine blijkt volgens de pluimveehouder uit – op de zitting overgelegde – Whatsappberichten die hij op 22 februari 2021 met de leider van de vangploeg heeft gewisseld. De aanleiding hiervan was dat de slachterij de pluimveehouder had geïnformeerd dat de overbelading was geconstateerd en hem had gevraagd de vangploeg hierop aan te spreken.

Het College volgt de pluimveehouder niet in dit betoog. Zoals hiervoor is overwogen, is het vangen van kuikens een met de verplaatsing samenhangende activiteit waarop de Transportverordening van toepassing is. Het College is het eens met de overweging van de rechtbank dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit de Transportverordening volgt dat alle betrokken partijen bij ‘het vervoeren en laten vervoeren’ – dus zowel de pluimveehouder als de vangploeg en de vervoerder – daarin ieder hun eigen verantwoordelijkheid hebben. Dat de vervoerder (de vrachtwagenchauffeur/slachterij) verantwoordelijk zou kunnen worden gehouden voor de overbelading en daarvan een verwijt zou kunnen worden gemaakt, hoeft dan ook niet te betekenen dat de pluimveehouder niet of in mindere mate verantwoordelijk is of verwijtbaar heeft gehandeld. Van belang is verder dat de kuikens zijn gevangen in een donkere stal van de pluimveehouder, door een door hem ingehuurde vangploeg, met gebruikmaking van een vangmachine die was ingesteld op het maximaal toegestane gewicht van de lade. Ook als het zo zou kunnen zijn dat de vangmachine een storing had en dit ertoe heeft geleid dat meer kuikens in de lades zijn terechtgekomen dan is toegestaan, dan betekent dat niet dat de verantwoordelijkheid van de pluimveehouder eindigt op het moment dat de te vol met kuikens gevulde containers uit de donkere stal worden gereden om te worden geladen op de vrachtwagen. Onder die omstandigheden lag het op de weg van de pluimveehouder om buiten de stal, in het daglicht of zo nodig met kunstlicht, op de plaats van vertrek de containers met lades te controleren.

Net als de rechtbank concludeert het College dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat de pluimveehouder de hiervoor in 1.2 genoemde wettelijke voorschriften heeft overtreden, en dat hem daarvan een verwijt kan worden gemaakt. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Had de staatssecretaris moeten volstaan met het geven van een waarschuwing?

De pluimveehouder betoogt dat de staatssecretaris geen boete had moeten opleggen maar alleen een waarschuwing had moeten geven omdat, zoals het College op de zitting heeft begrepen, de overbelading het gevolg was van een storing van de vangmachine.

Het College overweegt over dit betoog het volgende. Zoals de rechtbank al heeft overwogen, heeft de staatssecretaris in het ‘Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn tijdens transport’ vastgelegd hoe wordt omgegaan met de bevoegdheid tot het opleggen van een boete voor een overtreding van artikel 3, aanhef en onder g, van de Transportverordening. Volgens dit beleid wordt bij een eerste overtreding van deze bepaling direct een bestuurlijke boete opgelegd en dus niet eerst een waarschuwing gegeven, als sprake is van een (risico op) ernstige aantasting van het dierenwelzijn. Het College volgt de staatssecretaris in zijn standpunt, zoals toegelicht op de zitting, dat de overtreding in dit geval heeft geleid tot een ernstige aantasting van het dierenwelzijn omdat meerdere lades waren overbeladen, de kuikens tegen elkaar en soms zelfs op elkaar stonden, en dat hierdoor dieren in de verdrukking zijn geraakt en uitingen van hittestress (panting, piepen en onrust) vertoonden. Het opleggen van een boete was dan ook in overeenstemming met het specifiek interventiebeleid. Voor zover de pluimveehouder wil betogen dat de staatssecretaris in de storing van de vangmachine aanleiding had moeten zien om af te wijken van dit beleid en alleen een waarschuwing had moeten geven, volgt het College hem daarin al niet, gelet op wat in 6.2 is overwogen over de eigen verantwoordelijkheid van de pluimveehouder in verband met een eventuele storing van de vangmachine. Bovendien heeft de staatssecretaris ook gelet op de ernstige aantasting van het dierenwelzijn die het gevolg was van de overbelading geen aanleiding hoeven te zien om in dit geval van zijn beleid af te wijken. Net als de rechtbank concludeert het College dat de staatssecretaris niet had moeten volstaan met het geven van een waarschuwing. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Had de late toezending van het rapport van bevindingen gevolgen moeten hebben voor het boetebesluit?

De pluimveehouder betoogt dat het onzorgvuldig is dat hij het rapport van bevindingen pas op 7 september 2021, ruim een half jaar na de constatering, heeft ontvangen. Om zijn handelwijze te kunnen aanpassen moet hij er tijdig van op de hoogte worden gesteld dat een overtreding is geconstateerd.

Hoewel in dit geval vast staat dat de staatssecretaris de pluimveehouder pas bij het boetevoornemen van 7 september 2021 op de hoogte heeft gesteld van de controle-bevindingen van 22 februari 2021 door toezending van het rapport van bevindingen, ziet het College daarin geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook nadat het College hiernaar op de zitting heeft gevraagd, heeft de pluimveehouder niet (concreet) toegelicht dat, en zo ja op welke manier, hij door de late toezending van het rapport van bevindingen is beperkt in de mogelijkheden om zijn verdediging te voeren of anderszins is benadeeld. De constateringen dat sprake was van overbelading in meerdere lades heeft de pluimveehouder in hoger beroep, zoals op de zitting is gebleken, niet betwist. Bovendien volgt uit de eigen stellingen van de pluimveehouder en de door hem op de zitting overgelegde Whatsappberichten, dat hij al op 22 februari 2021 telefonisch door de slachterij is geïnformeerd dat de NVWA had geconstateerd dat containers waren overbeladen. Het College gaat er daarom vanuit dat de pluimveehouder voldoende mogelijkheden heeft gehad om het door de staatssecretaris ter vaststelling van de overtreding gebruikte bewijs te toetsen en tegen te spreken. Het betoog van de pluimveehouder dat hij door de late toezending van het rapport van bevindingen zijn handelwijze niet tijdig heeft kunnen aanpassen, leidt niet tot de conclusie dat hij om die reden is benadeeld. Na 22 februari 2021 zijn namelijk geen nieuwe gevallen van overbelading bij de pluimveehouder geconstateerd. Het College is het dus eens met de conclusie van de rechtbank dat niet is gebleken dat de pluimveehouder in zijn belangen of bewijspositie is geschaad. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Had de boete gematigd moeten worden?

9 De pluimveehouder benadrukt dat zich sinds 22 februari 2021 geen nieuwe gevallen van overbelading bij hem hebben voorgedaan, terwijl hij sindsdien ongeveer 65.000 lades met kuikens heeft gevuld. Voor zover de pluimveehouder hiermee wil aanvoeren dat de boete wegens bijzondere omstandigheden met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb gematigd had moeten worden, volgt het College hem niet in dit betoog. Dat geen nieuwe overtreding is geconstateerd doet niet af aan de geconstateerde overtreding en de verantwoordelijkheid die de pluimveehouder daar, gelet op wat hiervoor is overwogen, voor heeft en levert geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in deze bepaling op. Het College concludeert, net als de rechtbank, dat geen sprake is bijzondere omstandigheden op grond waarvan het boetebedrag gematigd had moeten worden.

Overschrijding van de redelijke termijn

Het College beoordeelt in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 7 september 2021, de datum waarop de staatssecretaris het voornemen tot het opleggen van een boete heeft uitgebracht. Op de datum van de uitspraak van het College is de redelijke termijn met ruim een jaar overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 15%, tot een bedrag van € 1.275,-.

Slotsom

Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vaststellen op € 1.275,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

Omdat de pluimveehouder geen verzoek tot matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft gedaan zijn er geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

De griffier van het College dient het in hoger beroep betaalde griffierecht terug te betalen op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechterlijke fase.

Beslissing

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de pluimveehouder tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 1.275,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;

- draagt de staatssecretaris op het in beroep betaalde griffierecht van € 365,- aan de pluimveehouder te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 274,- aan de pluimveehouder terugbetaalt.

Bijlage

1. Deze verordening is van toepassing op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de Gemeenschap, alsmede op de door ambtenaren te verrichten speciale controles op

partijen dieren die het douanegebied van de Gemeenschap binnenkomen of verlaten.

w) „vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan

het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen;

g) de dieren beschikken, gelet op hun grootte en op het voorgenomen transport, over voldoende vloeroppervlak en stahoogte;

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

- 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005;