COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 september 2026 in de zaak tussen
Landbouwbedrijf [naam] , te [vestigingsplaats] (landbouwbedrijf)
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 24/929
en
(gemachtigden: mr. R.P.R. van Winkel en mr. S.H.B. van der Zalm)
Procesverloop in beroep
Het landbouwbedrijf heeft tegen het besluit van 16 september 2024 (bestreden besluit) beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het landbouwbedrijf heeft nadere stukken ingediend.
De zitting was op 20 augustus 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam] , namens het landbouwbedrijf en de gemachtigden van de minister.
Inleiding
Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is, voor zover hier van belang, vastgelegd in Verordening (EU) 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde verordening 2022/1172. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in de Uitvoeringsregeling GLB 2023.
De eco-regeling is een nieuw element van het GLB 2023. De eco-regeling ziet op betalingen bovenop de basisinkomenssteun. Zij is bedoeld om gericht duurzame landbouwactiviteiten te belonen en zo de nieuwe GLB-doelen te behalen. De vijf eco-doelen zijn: klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit. Voor elk van deze vijf doelen kan de landbouwer punten verdienen. De landbouwer moet voor elk eco-doel afzonderlijk voldoende punten halen om in aanmerking te komen voor de extra betaling voor de eco-regeling. Daarnaast is aan iedere eco-activiteit een waarde per hectare gekoppeld, die wordt behaald door het uitvoeren van eco-activiteiten. De waarde per hectare op bedrijfsniveau bepaalt – als de drempel daarvoor is behaald – de hoogte van het tarief dat voor de betaling wordt gehanteerd: brons, zilver of goud. Met die betaling worden landbouwers beloond voor het in stand houden van natuurlijke rijkdommen en het leveren van publieke goederen van algemeen nut die niet in de marktprijzen tot uiting komen.
Het landbouwbedrijf heeft met de Gecombineerde opgave van 30 november 2023 onder meer een aanvraag ingediend voor de eco-regeling voor het jaar 2023. Hij heeft daartoe, voor zover voor deze zaak van belang, de percelen [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] en [nummer 5] opgegeven voor de eco-activiteit ‘groene braak’.
Met het besluit van 4 juni 2024 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 de aanvraag voor de extra betaling voor de eco-regeling toegewezen op het niveau van tarief zilver. De minister heeft voor de eco-activiteit ‘groene braak’ op de percelen [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] en [nummer 5] wel de punten maar geen waarde toegekend, omdat het landbouwbedrijf voor deze percelen in het kader van Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) het ANLb-beheerspakket 39b ‘bodemverbetering bouwland / vaste mest of bodemverbeteraars’ heeft aangevraagd. Met het bestreden besluit heeft de minister het besluit van 4 juni 2024 gehandhaafd. Volgens de minister sluiten de voorwaarden van de activiteiten ‘groene braak’ en het ANLb-beheerspakket 39b elkaar uit. Op grond van artikel 26, derde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 leidt dat er volgens de minister toe dat voor deze eco-activiteit geen waarde wordt toegekend en komt het landbouwbedrijf uit op het niveau van tarief zilver in plaats van tarief goud.
Het landbouwbedrijf is het daarmee niet eens. Volgens hem heeft de minister ten onrechte geen waarde toegekend voor de eco-activiteit ‘groene braak’ op de percelen. Hij voldoet aan de voorwaarden voor ‘groene braak’ van de eco-regeling en heeft voor 2023 geen activiteiten uitgevoerd voor het ANLb-pakket en dus de percelen ook niet bemest.
Beoordeling van het beroep
Artikel 26 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 gaat over de combinatie van activiteiten op een perceel. Volgens het eerste lid kan uitbetaling worden gevraagd voor de uitvoering van verschillende, elkaar niet uitsluitende eco-activiteiten op hetzelfde perceel, als bedoeld in bijlage 2, waarbij zowel de punten als de waardes van die eco-activiteit bij elkaar mogen worden opgeteld. Het derde lid bepaalt dat voor de eco-activiteit geen waarde wordt toegekend als naast een aanvraag om uitbetaling voor het uitvoeren van een eco-activiteit voor dezelfde handeling op hetzelfde perceel tevens een aanvraag wordt gedaan om uitbetaling in het kader van de subsidieregelingen ANLb.
Over de eco-regeling is in de toelichting op de Uitvoeringsregeling GLB 2023 (Stcrt. 2022, nr. 29696-n1) het volgende opgemerkt.
“Cumulatie
[…] Ter voorkoming van dubbele financiering is het volgende van toepassing:
1. […]
2. Bij samenloop van een eco-activiteit met een ANLb-activiteit op hetzelfde perceel, waarbij er geheel of gedeeltelijk overlap is in de berekende vergoeding, kan de activiteit bij de eco-regeling wel meetellen voor het aantal punten, maar kan deze niet worden ingezet voor het verantwoorden van uitbetaling van het maximale subsidiebedrag (brons, zilver of goud). De activiteit wordt uitbetaald via het ANLb. Er is sprake van overlap in de berekende vergoeding wanneer de waarde van de eco-activiteit is gebaseerd op dezelfde kosten of opbrengstderving als de vergoeding van de ANLb-activiteit.
Een cumulatietabel voor de samenloop van ecoactiviteiten en ANLb-activiteiten en eventuele
overlap in vergoedingen is beschikbaar op de internetsite van RVO.
3. Cumulatie van eco-activiteiten: sommige eco-activiteiten kunnen worden gecombineerd op
hetzelfde perceel. Bijvoorbeeld de activiteit groenbedekking gevolgd door de activiteit rustgewas. Deze activiteiten worden volgordelijk in tijd uitgevoerd. Bij deze combinatie worden de punten en de waarden van beide activiteiten aan het perceel toegekend. […]”
Op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) staat voor elk aanvraagjaar een ‘Cumulatietabel Overlap Ecoregeling met ANLb’. Volgens RVO laat die tabel zien welke eco-activiteiten en ANLb-activiteiten kunnen samengaan op hetzelfde perceel, en als ze kunnen samengaan, of er een vergoeding is voor dezelfde activiteit. Voor dezelfde activiteit op hetzelfde perceel kan een landbouwer niet via beide regelingen een
betaling krijgen. De kleuren uit de tabel betekenen het volgende:
“Grijs: eco- en ANLb-activiteiten kunnen niet samengaan.
Blauw: eco- en ANLb-activiteiten kunnen samengaan, maar er is overlap in de berekende vergoeding. Voor de eco-activiteit krijgt u geen waarde (wel de punten). De activiteit wordt uitbetaald via het ANLb.
Groen: eco- en ANLb-activiteiten kunnen samengaan. Er is geen overlap in de berekende vergoeding. Zowel vanuit de ecoregeling als het ANLb is een vergoeding mogelijk.”
In de jaren 2023 en 2024 vermeldde de cumulatietabel (door middel van een grijs vakje) dat de eco-activiteit ‘groene braak’ niet kon samengaan met het ANLb-beheerspakket 39b ‘bodemverbetering bouwland / vaste mest of bodemverbeteraars’. In het jaar 2025 is dat gewijzigd en vermeldt de cumulatietabel (door middel van een groen vakje) net als in het jaar 2026 dat beide activiteiten kunnen samengaan. In de toelichting van de tabel op die wijzing staat daarover dat ‘Bodemverbetering kan voorafgaand aan groene braak en/of aan het einde van de braakperiode door het braakgewas onder te werken. Samengaan is daarmee mogelijk.’
De minister legt, zo heeft hij op de zitting bevestigd, artikel 26, derde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 aldus uit dat die bepaling niet alleen ziet op een eco-activiteit en ANLb-activiteit voor dezelfde handeling op hetzelfde perceel, maar ook op eco-activiteiten en ANLb-activiteiten die elkaar uitsluiten. Omdat de eco-activiteit ‘groene braak’ in 2023 niet kon samengaan met de ANLb-activiteit ‘39b - Bodemverbetering bouwland / vaste mest of bodemverbeteraars’, heeft hij op grond van die bepaling geen waarde voor de eco-activiteit op de betreffende percelen toegekend.
Onder verwijzing naar de gewijzigde cumulatietabel voert het landbouwbedrijf terecht aan dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de eco-activiteit ‘groene braak’ in het jaar 2023 (en in 2024) niet kon samengaan met het ANLb-beheerspakket 39b ‘bodemverbetering bouwland / vaste mest of bodemverbeteraars’, terwijl die activiteit in de jaren 2025 en 2026 daarmee wel kan samengaan. Op de zitting heeft de minister verklaard dat bij het opstellen van de cumulatietabel voor het jaar 2023 ervan is uitgegaan dat bepaalde activiteiten wel en niet kunnen samengaan en dat op basis van de praktijk de cumulatietabel in het jaar 2025 is herbeoordeeld. Dit duidt erop dat de eerdere aanname onjuist is gebleken en de eco-activiteit ‘groene braak’ ook in het jaar 2023 kon samengaan met het ANLb-beheerspakket 39b ‘bodemverbetering bouwland / vaste mest of bodemverbeteraars’. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht ondeugdelijk gemotiveerd. Op de zitting is verder duidelijk geworden dat de minister er niet aan twijfelt dat het landbouwbedrijf de percelen in 2023 niet heeft bemest en dat ook anderszins geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de percelen niet aan de vereisten van de eco-regeling voor de activiteit ‘groene braak’ voldoen. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven.
3 Het College zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College kan het geschil niet finaal beslechten, omdat het niet over alle informatie beschikt die nodig is om het bedrag te bepalen dat aan het landbouwbedrijf in het kader van de eco-regeling moet worden betaald. De minister zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
4 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 187,- aan het landbouwbedrijf te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. C.T. Aalbers en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2026.
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen. w.g. L. ten Hove