ECLI:NL:CBB:2026:476

Procesverloop in beroep

Inleiding

Zeezoogdierenpark het Dolfinarium heeft sinds 2003 een vergunning om een dierentuin te exploiteren (dierentuinvergunning). In de periode van 2019 – 2022 hebben het Dolfinarium en het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit overleg gehad over onder andere het geven van dierpresentaties en educatie. Het Dolfinarium en het ministerie hebben een convenant opgesteld waarin afspraken zijn vastgelegd. Ook is de dierentuinvergunning bij besluit van 20 oktober 2022 aangepast. In artikel 2.2 van de dierentuinvergunning zijn de gemaakte afspraken als voorschriften a tot en met h opgenomen. De voorschriften hebben onder meer betrekking op dierpresentaties (voorstellingen) en educatie in het Dolfinarium.

Op 9 augustus 2024 heeft de stichting de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden tegen het Dolfinarium, omdat het Dolfinarium voorschriften uit de dierentuinvergunning zou overtreden. De stichting heeft haar handhavingsverzoek onderbouwd met videobeelden, waarop fragmenten uit dierpresentaties in het Dolfinarium te zien zijn. Vrijwilligers van de stichting hebben deze videobeelden gemaakt tijdens verschillende dierpresentaties op 13 april 2024.

De staatssecretaris heeft naast de videobeelden die de stichting heeft aangeleverd videobeelden bekeken via YouTube en een rapport laten opstellen door T. Genov, een expert op het gebied van het gedrag van wilde dolfijnen. Op basis hiervan heeft de staatssecretaris de conclusie getrokken dat dierverzorgers tijdens dierpresentaties interacties hebben met dolfijnen, zeeleeuwen en walrussen zonder dat daarmee nadrukkelijk een educatieve boodschap aan bezoekers wordt overgebracht en zonder dat daarmee natuurlijk gedrag, soorteigen kenmerken of noodzakelijke zorg wordt geïllustreerd. Daarmee heeft het Dolfinarium volgens de staatssecretaris het voorschrift zoals neergelegd in artikel 2.2, onder e, gelezen in samenhang met artikel 2.2, onder b, van de dierentuinvergunning overtreden.

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris het Dolfinarium met de brief van 31 januari 2025 op de hoogte gesteld van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen en in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen. Met de brief van 5 maart 2025 heeft het Dolfinarium een zienswijze ingediend.

Met het besluit van 28 maart 2025 (dwangsombesluit) heeft de staatssecretaris een last onder dwangsom aan het Dolfinarium opgelegd. In het dwangsombesluit heeft de staatssecretaris het Dolfinarium opgedragen om ervoor te zorgen dat uiterlijk op 11 april 2025 in de dierpresentaties alleen interactie is tussen de dierverzorger en het dier waarbij (i) natuurlijk gedrag, soorteigen kenmerken of noodzakelijke zorg van de dieren wordt geïllustreerd en daarmee nadrukkelijk een educatieve boodschap aan bezoekers wordt overgebracht of (ii) het gaat om een commando dat noodzakelijk is om de voorstelling in goede banen te leiden. Het dwangsombesluit beschrijft, niet limitatief, twintig interacties tussen verzorger en dier die het Dolfinarium niet aan publiek mag tonen. Het Dolfinarium verbeurt een dwangsom van € 2.000,- per nieuwe overtreding, tot een maximum van € 10.000,-. Aan de last onder dwangsom is een looptijd van één jaar verbonden.

Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris, naar aanleiding van het bezwaar van het Dolfinarium, het dwangsombesluit in die zin herroepen dat drie van de twintig interacties bij nader inzien toch zijn toegestaan. Verder heeft de staatssecretaris het dwangsombesluit in stand gelaten, omdat hij van mening is dat hij op de juiste gronden een last heeft opgelegd om overtredingen van artikel 2.2, onder e, van de dierentuinvergunning te beëindigen en beëindigd te houden. Enkele voorbeelden van interacties waarmee het Dolfinarium dit voorschrift uit de dierentuinvergunning volgens de staatssecretaris overtreedt zijn het voortduwen van een verzorger door een dolfijn, het verticaal op de staart staan door een dolfijn (de tailwalk) en het zwaaien met de vinnen door een zeeleeuw. Het Dolfinarium is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld.

Juridisch kader

Het toepasselijke juridische kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van het beroep

Het College oordeelt ambtshalve dat het Dolfinarium belang heeft bij beoordeling van het beroep. De staatssecretaris heeft een looptijd van één jaar aan de last onder dwangsom verbonden. Hoewel inmiddels meer dan een jaar is verstreken na het dwangsombesluit en er geen dwangsommen zijn ingevorderd, kan een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang zijn bij toekomstige toezichtshandelingen. Het Dolfinarium staat namelijk doorlopend onder toezicht en vergelijkbare interacties als hier aan de orde worden nog steeds vertoond tijdens dierpresentaties. Bovendien heeft het Dolfinarium tijdens de zitting gesteld dat er schade is geleden, omdat de bezoekersaantallen zijn teruggelopen als gevolg van de publiciteit die is verbonden aan het dwangsombesluit. Het College acht dat niet onaannemelijk, zodat het Dolfinarium ook om die reden nog steeds belang heeft bij beoordeling van het beroep.

Onzorgvuldig onderzoek

Het College is van oordeel dat aan het dwangsombesluit geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat het Dolfinarium het voorschrift uit artikel 2.2, onder e, van de dierentuinvergunning heeft overtreden. Daarmee slaagt de beroepsgrond van het Dolfinarium dat de staatssecretaris het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. Het College is als volgt tot dit oordeel gekomen.

Zoals het College in de uitspraak van 13 januari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:7) heeft overwogen, moet aan een handhavingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding. Daarbij moet de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot een handhavingsbesluit zijn gedaan door een ter zake kundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake kundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake kundig persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening neemt. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan gebeuren in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.

In de genoemde uitspraak heeft het College verder overwogen dat beeldmateriaal aanknopingspunten kan bieden voor een onderzoek naar eventuele overtredingen. Het beeldmateriaal kan, naast de bevindingen uit het onderzoek, worden betrokken bij de voorbereiding van een besluit op een verzoek om handhaving. De bevindingen ten aanzien van het beeldmateriaal dienen op een duidelijke en kenbare wijze te worden vastgelegd om inzichtelijk te maken op welke wijze het beeldmateriaal is betrokken bij het besluit.

In dit geval staat vast dat de staatssecretaris de gestelde overtredingen niet in het Dolfinarium heeft waargenomen. Voorafgaand aan het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft de staatssecretaris wat betreft de waarneming van de feiten volstaan met het bekijken van videobeelden: de videobeelden die de stichting bij haar handhavingsverzoek heeft aangeleverd en online videobeelden van dierpresentaties in het Dolfinarium, die door derden op YouTube zijn geplaatst. Een deel van deze videobeelden heeft de staatssecretaris voorgelegd aan deskundige Genov. Daarbij heeft de staatssecretaris hem gevraagd om te beoordelen of dolfijnen (on)natuurlijk of antropomorf gedrag laten zien, in hoeverre dit onnatuurlijke gedrag verschilt van soortspecifiek natuurlijk gedrag in het wild en in hoeverre het gedrag noodzakelijk is bij de zorg en het management van dolfijnen. Op basis van de videobeelden en het rapport van Genov heeft de staatssecretaris de conclusie getrokken dat het Dolfinarium artikel 2.2, onder e, van de dierentuinvergunning heeft overtreden, heeft hij op 31 januari 2025 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht en vervolgens het dwangsombesluit genomen.

Uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding had het op de weg van de staatssecretaris gelegen om, alvorens een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uit te brengen, de videobeelden te beoordelen en zijn bevindingen op duidelijke en kenbare wijze (bijvoorbeeld in een rapport van bevindingen) vast te leggen. Bij het beoordelen van de videobeelden had de staatssecretaris onder meer moeten onderzoeken hoe de videobeelden tot stand zijn gekomen, wanneer en door wie de videobeelden zijn gemaakt en of de videobeelden zijn bewerkt of gemonteerd. Daarnaast had de staatssecretaris per video-opname moeten vastleggen wat daarop op welk moment te zien is en waarom dit volgens hem leidt tot de vaststelling van een overtreding van het voorschrift uit de dierentuinvergunning. Na afronding van dit voorbereidend onderzoek had het vervolgens op de weg van de staatssecretaris gelegen om die bevindingen voor te houden aan het Dolfinarium. Nu de staatssecretaris dit heeft nagelaten, is geen sprake van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding van het voorschrift uit artikel 2.2, onder e, van de dierentuinvergunning.

Bestudering van de videobeelden die de staatssecretaris heeft gebruikt, leidt het College tot de conclusie dat op grond daarvan niet kan worden vastgesteld of het Dolfinarium het voorschrift uit artikel 2.2, onder e, van de dierentuinvergunning heeft overtreden. Uit dat voorschrift volgt dat onnatuurlijk gedrag bij interacties tussen dieren en dierverzorgers is toegestaan als dat natuurlijk gedrag, soorteigen kenmerken of noodzakelijke zorg van de dieren illustreert en als daarmee nadrukkelijk een educatieve boodschap aan bezoekers wordt overgebracht. Dat betekent dat de staatsecretaris niet kan volstaan met een beoordeling van de (momenten van) interacties die op de videobeelden te zien zijn. Hij moet ook beoordelen of deze interacties natuurlijk gedrag, soorteigen kenmerken of noodzakelijke zorg van de dieren illustreren en of daarmee nadrukkelijk een educatieve boodschap aan bezoekers wordt overgebracht. Zoals het Dolfinarium terecht betoogt, kan deze beoordeling niet uitsluitend plaatsvinden aan de hand van de videobeelden van de stichting en de videobeelden op YouTube. Deze videobeelden bevatten namelijk niet de volledige dierpresentaties, maar slechts fragmenten daaruit. Ter illustratie van de geconstateerde onzorgvuldigheid van het onderzoek wijst het College erop dat (pas) tijdens de zitting bij het bekijken van videobeelden van de stichting duidelijk is geworden dat die beelden waren gemonteerd. Daarbij bleken beelden – ook uit verschillende voorstellingen – achter elkaar te zijn gezet, waarbij delen van de dierpresentaties waren weggelaten. Zo was onder meer in een video van de tailwalk van een dolfijn bij een voorstelling, een direct daaraan voorafgaande educatieve opmerking weggelaten.

Niet valt in te zien waarom de staatssecretaris heeft nagelaten om onderzoek te doen naar de volledige dierpresentaties en het educatieve programma dat het Dolfinarium aanbiedt. Alvorens een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uit te brengen, had hij bijvoorbeeld een inspectie in het Dolfinarium kunnen (laten) uitvoeren, aan de hand waarvan de volledige dierpresentaties in samenhang met het educatieve programma beoordeeld hadden kunnen worden. Dit had te meer voor de hand gelegen omdat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit bij een inspectie in het Dolfinarium op 1 mei 2024 de dierpresentaties wel binnen de volledige context heeft beoordeeld en daarbij heeft geconstateerd dat het Dolfinarium de voorschriften van de dierentuinvergunning niet overtrad.

Wat betreft de videobeelden op YouTube overweegt het College daarnaast dat de staatssecretaris tot en met deze beroepsfase heeft volstaan met een verwijzing naar verschillende links naar die videobeelden. Hij heeft deze videobeelden niet veiliggesteld of opgeslagen op een gegevensdrager. De staatssecretaris heeft gesteld dat dit technisch onmogelijk is, maar heeft desgevraagd geen inzicht geboden in wat hij heeft geprobeerd om dit te bewerkstelligen en waarom sprake is van een technische onmogelijkheid. Deze gang van zaken verdraagt zich slecht met de eis dat de relevante feiten deugdelijk en controleerbaar moeten zijn vastgesteld. Informatie op YouTube kan namelijk gemakkelijk worden gewijzigd of verwijderd. Het College wijst er verder op dat de staatssecretaris pas de dag voor de hoorzitting in bezwaar aan het Dolfinarium kenbaar heeft gemaakt welke videobeelden hij via YouTube heeft bekeken, door de links naar die videobeelden aan het Dolfinarium te mailen. Daarmee heeft de staatssecretaris het Dolfinarium de kans ontnomen om tijdig kennis te nemen van deze videobeelden en om zich daarover reeds in de bezwaarfase uit te laten.

Wat betreft het rapport van Genov overweegt het College dat dit geen antwoord geeft op de vraag of het Dolfinarium het voorschrift uit de dierentuinvergunning heeft overtreden. Genov heeft net als de staatssecretaris niet de volledige dierpresentaties en het volledige educatieve programma beoordeeld. Hij heeft zijn rapport gebaseerd op een deel van de videobeelden die de staatssecretaris aan het dwangsombesluit ten grondslag heeft gelegd en heeft op basis daarvan beoordeeld of de dolfijnen die daarop te zien zijn onnatuurlijk gedrag vertonen en of dit gedrag noodzakelijk is bij de zorg en het management van de dolfijnen. Hij heeft niets gezegd over zeeleeuwen of walrussen. Zijn rapport houdt dan ook geen oordeel in of het Dolfinarium artikel 2.2, onder e, van de dierentuinvergunning heeft overtreden. De staatssecretaris heeft dat overigens ook niet aan hem gevraagd. Hierbij wijst het College nog op het door het Dolfinarium in beroep ingebrachte deskundigenrapport van I. Glegg, waarin – naast dat daarin andere conclusies over het gedrag worden getrokken – wordt onderstreept dat een beoordeling als hier aan de orde op basis van losse fragmenten wetenschappelijk en gedragskundig beperkt is.

Gelet op het voorgaande is het voorbereidend onderzoek voorafgaand aan het dwangsombesluit onzorgvuldig verlopen. Voor zover zulke tekortkomingen al herstelbaar zouden zijn, heeft dat herstel niet plaatsgevonden in de bezwaarprocedure of in het bestreden besluit. In dat besluit heeft de staatssecretaris weliswaar een overzicht verstrekt van welke videobeelden hij heeft bekeken, maar hij heeft daarbij nog steeds niet beoordeeld hoe de videobeelden tot stand zijn gekomen, wat op welk moment daarop te zien is en waarom dit volgens hem leidt tot een overtreding van het voorschrift uit de dierentuinvergunning.

Slotsom

Het voorgaande leidt het College tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. De geconstateerde onzorgvuldigheden zijn niet hersteld in deze beroepsprocedure en ook zo ernstig dat geen aanleiding bestaat te bezien of herstel alsnog mogelijk is, laat staan om de gelegenheid daartoe alsnog te bieden. Het College zal daarom het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het dwangsombesluit herroepen.

Aan de beoordeling of de interacties in strijd zijn met artikel 2.2, onder e, van de dierentuinvergunning komt het College, gelet op het vorenstaande niet toe. Tijdens de zitting hebben de stichting en de staatssecretaris aangegeven dat zij in elk geval graag een oordeel van het College zouden krijgen over enkele inhoudelijke punten, bijvoorbeeld over de vraag of de inloopvideo onderdeel uitmaakt van de dierpresentatie. Hiertoe kan het College niet overgaan, alleen al omdat de feiten gelet op het voorgaande niet eenduidig kunnen worden vastgesteld. Daarvoor is nader onderzoek nodig, zoals dat ook op andere punten nodig is. In het verlengde hiervan merkt het College op dat de geconstateerde onzorgvuldigheden niet met zich brengen dat niet is gehandeld in strijd met de dierentuinvergunning. De videobeelden die de stichting heeft overgelegd en het verdere bewijsmateriaal rechtvaardigen weliswaar niet de vaststelling dat artikel 2.2, onder e, van de vergunningvoorschriften is overtreden, maar vorm(d)en wel voldoende aanknopingspunt voor een onderzoek hiernaar. In dat kader overweegt het College dat tijdens de zitting is gebleken dat het Dolfinarium niet onwelwillend staat tegenover het aanpassen van de dierpresentaties. Dit is alleen zinvol als duidelijk is op welke manier het Dolfinarium de dierpresentaties zo kan inrichten dat deze in lijn zijn met de dierentuinvergunning. Het College geeft de staatssecretaris daarom in overweging om het overleg met het Dolfinarium, zoals dat plaatsvond in de periode voor het dwangsombesluit, te hervatten.

Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door het Dolfinarium gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting; waarde per punt € 666,- en wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

Bijlage

- dit gedrag betreft dat noodzakelijk is (en ook daadwerkelijk wordt toegepast) voor de verzorging van de dieren én die in de voorstelling wordt getoond om de gezondheidscontrole te illustreren (en bijvoorbeeld niet als grapje). Het uitsteken van de tong door een zeeleeuw is een voorbeeld van onnatuurlijk gedrag dat noodzakelijk is voor de verzorging, namelijk voor gezondheidscontrole;

- dit gedrag betreft dat in het teken staat en bijdraagt aan het overbrengen en verduidelijken van de educatieve boodschap, waarbij specifieke kenmerken van de soort die gelinkt worden aan de levenswijze of waarbij het gedrag van de dieren in de natuur centraal staan. Het laten zien van de staartvin door een dolfijn door deze staartvin boven het water uit te steken is een voorbeeld van onnatuurlijk gedrag, waarmee een educatieve boodschap kan worden overgebracht over de bijzondere stand van de staartvin (een soorteigen kenmerk). [afspraak 1.2] Voorbeelden van ongewenste gedragingen van dolfijnen zijn: het ‘staand rijden’ van een verzorger op een dolfijn, het ‘hangen’ aan de vinnen van een dolfijn, een verzorger die een salto maakt in de lucht vanaf een dolfijn, een dolfijn springt door een hoepel, een verzorger doet ‘rodeo’ op de rug van een dolfijn. Een voorbeeld van een ongewenste gedraging van Californische zeeleeuwen is het zwaaien met de vinnen. Voorbeelden van ongewenste gedragingen van walrussen zijn klappen met de vinnen en zwaaien met de vinnen. Deze voorbeelden per diersoort zijn een niet-limitatieve opsomming.

[…]

e. [afspraak 4] Interactie tussen dierverzorgers en dieren tijdens de voorstelling heeft een directe link met de educatieve boodschap die tijdens de voorstelling wordt overgebracht. Interacties tussen dieren en verzorgers zijn ter illustratie van natuurlijk gedrag of soorteigen kenmerken, of het verlenen van de noodzakelijke zorg aan dieren. De educatieve boodschap die gelinkt wordt aan de interacties, zowel in het water als buiten het water, wordt nadrukkelijk aan het publiek overgebracht. [..]