ECLI:NL:CBB:2026:477

Procesverloop in beroep

Inleiding

Zeezoogdierenpark het Dolfinarium heeft sinds 2003 een vergunning om een dierentuin te exploiteren (dierentuinvergunning). In de periode van 2019 – 2022 hebben het Dolfinarium en het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit overleg gehad over onder andere het geven van dierpresentaties en educatie. Het Dolfinarium en het ministerie hebben een convenant opgesteld waarin afspraken zijn vastgelegd. Ook is de dierentuinvergunning bij besluit van 20 oktober 2022 aangepast. In artikel 2.2 van de dierentuinvergunning zijn de gemaakte afspraken als voorschriften a tot en met h opgenomen. De voorschriften hebben onder meer betrekking op dierpresentaties (voorstellingen) en educatie in het Dolfinarium.

Op enig moment heeft de staatssecretaris geconstateerd dat op 9 november 2024 een concert van een mannenkoor heeft plaatsgevonden in het Dolfinarium, waaraan dolfijnen deelnamen. Volgens de staatssecretaris werden de dolfijnen ingezet als showelement tijdens het concert, ter versterking van de muziek. De educatieve boodschap stond niet centraal. Daarmee overtreedt het Dolfinarium volgens de staatssecretaris het voorschrift zoals neergelegd in artikel 2.2, onder c, van de dierentuinvergunning.

Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de staatssecretaris het Dolfinarium met de brief van 4 februari 2025 op de hoogte gesteld van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen en in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen. Met de brief van 12 maart 2025 heeft het Dolfinarium een zienswijze ingediend.

Met het besluit van 17 april 2025 (dwangsombesluit) heeft de staatssecretaris een last onder dwangsom aan het Dolfinarium opgelegd. In het dwangsombesluit heeft de staatssecretaris het Dolfinarium opgedragen om ervoor te zorgen dat binnen twee weken in elke voorstelling waar dieren aan deelnemen de educatieve boodschap centraal staat en dat deze dieren niet deelnemen aan voorstellingen waarin de educatieve boodschap juist niet centraal staat. Concerten, theatervoorstellingen en bedrijfspresentaties zijn voorbeelden van voorstellingen waarin de educatieve boodschap in beginsel niet centraal staat. Hier zullen geen dieren meer aan deelnemen. Het Dolfinarium verbeurt een dwangsom van € 20.000,- per nieuwe overtreding, tot een maximum van € 60.000,-. Aan de last onder dwangsom is een looptijd van twee jaar verbonden.

Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van het Dolfinarium ongegrond verklaard. Het Dolfinarium is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld.

Juridisch kader

Het toepasselijke juridische kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van het beroep

Het College is van oordeel dat aan het dwangsombesluit geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat het Dolfinarium het voorschrift uit artikel 2.2, onder c, van de dierentuinvergunning heeft overtreden. Daarmee slaagt de beroepsgrond van het Dolfinarium dat de staatssecretaris het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. Het College is als volgt tot dit oordeel gekomen.

Zoals het College in de uitspraak van 13 januari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:7) heeft overwogen, moet aan een handhavingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding. Daarbij moet de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot een handhavingsbesluit zijn gedaan door een ter zake kundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake kundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake kundig persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening neemt. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan gebeuren in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.

In de genoemde uitspraak heeft het College verder overwogen dat beeldmateriaal aanknopingspunten kan bieden voor een onderzoek naar eventuele overtredingen. Het beeldmateriaal kan, naast de bevindingen uit het onderzoek, worden betrokken bij de voorbereiding van een besluit op een verzoek om handhaving. De bevindingen ten aanzien van het beeldmateriaal dienen op een duidelijke en kenbare wijze te worden vastgelegd om inzichtelijk te maken op welke wijze het beeldmateriaal is betrokken bij het besluit.

In dit geval staat vast dat de staatssecretaris de gestelde overtreding niet in het Dolfinarium heeft waargenomen. De staatssecretaris heeft op basis van videobeelden, online marketinguitlatingen met betrekking tot het concert en informatie op de website van het Dolfinarium de conclusie getrokken dat het Dolfinarium artikel 2.2, onder c, van de dierentuinvergunning heeft overtreden, op 4 februari 2025 het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht en vervolgens het dwangsombesluit genomen. Welke videobeelden de staatssecretaris heeft bekeken volgt niet uit het voornemen, het dwangsombesluit of het bestreden besluit. Wel heeft de staatssecretaris desgevraagd op 11 februari 2025 per e-mail de links naar twee korte video’s op YouTube aan het Dolfinarium toegezonden.

Uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding had het op de weg van de staatssecretaris gelegen om, alvorens een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uit te brengen, de videobeelden te beoordelen en zijn bevindingen op duidelijke en kenbare wijze (bijvoorbeeld in een rapport van bevindingen) vast te leggen. Bij het beoordelen van de videobeelden had de staatssecretaris onder meer moeten onderzoeken hoe de videobeelden tot stand zijn gekomen, wanneer en door wie de videobeelden zijn gemaakt en of de videobeelden zijn bewerkt of gemonteerd. Daarnaast had de staatssecretaris per video moeten vastleggen wat daarop op welk moment te zien is en waarom dit volgens hem leidt tot de vaststelling van een overtreding van het voorschrift uit de dierentuinvergunning. Na afronding van dit voorbereidend onderzoek had het vervolgens op de weg van de staatssecretaris gelegen om die bevindingen voor te houden aan het Dolfinarium. Nu de staatssecretaris dit heeft nagelaten, is geen sprake van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding van het voorschrift uit artikel 2.2, onder c, van de dierentuinvergunning.

Daarnaast heeft de staatssecretaris tot en met deze beroepsfase volstaan met een verwijzing naar links naar videobeelden op YouTube. Hij heeft deze videobeelden niet veiliggesteld of opgeslagen op een gegevensdrager. De staatssecretaris heeft gesteld dat dit technisch onmogelijk is, maar heeft desgevraagd geen inzicht geboden in wat hij heeft geprobeerd om dit te bewerkstelligen en waarom sprake is van een technische onmogelijkheid. Deze gang van zaken verdraagt zich slecht met de eis dat de relevante feiten deugdelijk en controleerbaar moeten zijn vastgesteld. Informatie op YouTube kan namelijk gemakkelijk worden gewijzigd of verwijderd.

Bestudering van de twee korte video’s op YouTube die de staatssecretaris heeft gebruikt, leidt het College tot de conclusie dat op grond daarvan niet kan worden vastgesteld of het Dolfinarium het voorschrift uit artikel 2.2, onder c, van de dierentuinvergunning heeft overtreden. Deze video’s duren 3:41 minuten en 3:35 minuten, terwijl het concert enkele uren duurde. Het Dolfinarium heeft toegelicht dat dolfijnen tijdens het concert in totaal 15 minuten te zien waren. De staatssecretaris heeft dat niet betwist. Ook blijkt uit videobeelden die het Dolfinarium in de bezwaarfase heeft overgelegd, dat een dierverzorger tijdens het concert een educatieve duiding heeft gegeven van ongeveer zes minuten. De staatssecretaris heeft niet kunnen beoordelen of de educatieve boodschap tijdens het concert centraal stond, als hem niet bekend was hoe het gehele concert, met inbegrip van de educatieve duiding, was ingericht.

De staatssecretaris stelt ten onrechte dat marketinguitlatingen en informatie op de website van het Dolfinarium ook onderbouwen dat het voorschrift uit artikel 2.2, onder c, van de dierentuinvergunning is overtreden. Dat kan op basis van deze bronnen niet worden vastgesteld, nu daaruit niet volgt wat zich precies heeft voorgedaan tijdens het concert op 9 november 2024.

Gelet op het voorgaande is het voorbereidend onderzoek onzorgvuldig verlopen. Niet valt uit te sluiten dat de staatssecretaris de tekortkomingen mogelijk later in de procedure had kunnen herstellen, bijvoorbeeld door bezoekers van het concert of aanwezige dierverzorgers als getuigen te horen, of door te onderzoeken of meer videobeelden van het concert beschikbaar waren met voor deze zaak relevante informatie. Niet is gebleken dat de staatssecretaris dit heeft gedaan. Tijdens de zitting is zelfs gebleken dat nog steeds onduidelijkheid bestaat over de invulling van het concert en de rol die de dolfijnen daarin hebben gespeeld.

Slotsom

Het voorgaande leidt het College tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Het College zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het dwangsombesluit herroepen. Aan de beoordeling of voorstellingen zoals hier aan de orde voldoen aan het voorschrift uit artikel 2.2, onder c, van de dierentuinvergunning, komt het College niet toe.

Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door het Dolfinarium gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting; waarde per punt € 666,- en wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

Bijlage