COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 oktober 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 2] )
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 25/602
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2025, kenmerk 22/5793, in het geding tussen
[naam 2]
en
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 2] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2025 (niet gepubliceerd).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 14 juli 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen.
Inleiding
1 De minister heeft [naam 2] op 29 juni 2022 (boetebesluit) een boete van € 7.276,50 opgelegd wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2017. Het hiertegen gerichte bezwaar heeft de minister bij besluit van 2 november 2022 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 2] tegen het bestreden besluit gegrond verklaard. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op een bedrag van € 5.530,14. De rechtbank heeft de boete gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft hierover het volgende overwogen:
"9.2 In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 13 juli 2018. Dit is de dag waarop het eerste verhoor heeft plaats gevonden en blijkens pagina 2 van het boeterapport mee is gedeeld dat de boete is aangezegd. Hieraan kon eiseres redelijkerwijs de verwachting ontlenen dat haar een boete wordt opgelegd. Dat betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met ongeveer 5 jaar (60 maanden). Deze overschrijding is niet volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
Volgens vaste rechtspraak wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met vijf procent per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500).
De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het besluit van 29 juni 2022 gematigd met € 808,50 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet in deze matiging door de minister wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden.
Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden tot twaalf maanden is plaats voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500. […] Daarmee komt de boete uit op € 6.912,68. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met 48 maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. Omdat de eerder geplande zitting van 19 augustus 2024 werd uitgesteld op verzoek van eiseres, brengt de rechtbank de maanden tot aan de zitting van 11 februari 2025 in mindering, oftewel 6 maanden. Dit betekent een overschrijding van 42 maanden. De rechtbank ziet aanleiding om de boete verder te verlagen met 20 %, en dus vast te stellen op € 5.530,14."
Beoordeling van het hoger beroep
Samenvatting oordeel
3 In haar hogerberoepschrift voert [naam 2] aan dat de boete is opgelegd aan een niet meer bestaand bedrijf. Deze grond was bij de rechtbank niet naar voren gebracht, zodat de rechtbank hierover geen oordeel heeft gegeven. Het College is van oordeel dat deze grond niet slaagt. Verder heeft [naam 2] op de zitting naar voren gebracht dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Naar het oordeel van het College heeft [naam 2] deze grond in strijd met de goede procesorde te laat naar voren gebracht. Ten slotte oordeelt het College dat er geen aanleiding is voor verdere matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hieronder licht het College zijn oordeel toe.
Boeteoplegging
4 [naam 2] voert aan dat de boete is opgelegd aan een niet meer bestaand bedrijf. Op het moment van de boeteoplegging was de eenmanszaak [naam 2] al overgegaan in de vennootschap (het College begrijpt: maatschap) [naam 2] . De boete had moeten worden opgelegd aan de leidinggevende [naam 1] . [naam 2] wijst op het arrest van de Hoge Raad van 20 oktober 2017 (ECLI:NL:HR:2017:2655). De rechtbank heeft de boete daarom ten onrechte in stand gelaten.
5 De minister stelt zich op het standpunt dat de natuurlijke persoon [naam 2] de landbouwer is die de overtreding heeft begaan. Zij is ook consequent aangeschreven door de minister. Het genoemde arrest van de Hoge Raad is niet van toepassing, omdat geen sprake is van een reeds ontbonden rechtspersoon. Normadressaat voor de vastgestelde overtreding betreft de landbouwer volgens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder gg Msw; in dit geval de natuurlijk persoon mevrouw [naam 1] . Het betoog dat de leidinggevende had moeten worden beboet gaat niet op, omdat sprake is van een eenmanszaak.
6 De opgelegde boete ziet op een overtreding in het jaar 2017. In dat jaar werd het bedrijf als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder i, van de Msw door de landbouwer [naam 1] geëxploiteerd in de vorm van de eenmanszaak [naam 2] . Anders dan waarvan [naam 2] lijkt uit te gaan, heeft een eenmanszaak geen rechtspersoonlijkheid. Een eenmanszaak wordt bij boeteoplegging ook niet gelijkgesteld aan een rechtspersoon (artikel 5:1, derde lid, van Algemene wet bestuursrecht (Awb) gelezen in verbinding met artikel 51, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht). De minister stelt daarom terecht dat het door [naam 2] genoemde arrest van de Hoge Raad hier toepassing mist. Omdat geen sprake is van een rechtspersoon kan de boete ook niet worden opgelegd aan een feitelijk leidinggevende.
7 Op grond van artikel 5:1, derde lid, van de Awb kunnen overtredingen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Omdat een eenmanszaak geen rechtspersoon is en daaraan ook niet wordt gelijkgesteld, wordt de overtreding in het geval dat het bedrijf wordt geëxploiteerd in de vorm van een eenmanszaak begaan door de natuurlijke persoon die de eenmanszaak exploiteert. Hiermee is in overeenstemming dat de minister de boete heeft opgelegd aan de natuurlijke persoon [naam 2] . De minister heeft ook zowel het boetevoornemen als het boetebesluit en het bestreden besluit geadresseerd aan de natuurlijke persoon [naam 2] . Dat de eenmanszaak is opgehouden te bestaan, is niet van belang, omdat niet de eenmanszaak, maar de natuurlijke persoon de overtreding heeft begaan.
8 De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Goede procesorde
9 [naam 2] voert aan dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij beroept zich hierbij op de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 22 januari 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 28 385, nr. 82). Hierin heeft de minister volgens [naam 2] toegezegd dat een bedrijf dat voldoende tonnen mest afvoert niet zal worden beboet. Dat is hier het geval, zodat de minister geen boete had mogen opleggen.
10 [naam 2] heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel pas op de zitting gedaan. Op de zitting heeft de gemachtigde weliswaar gesteld dat dit in een brief van 1 juli 2026 naar voren zou zijn gebracht, maar het College heeft deze brief niet ontvangen. Desgevraagd kon de gemachtigde niet met zekerheid zeggen dat de brief is verstuurd, terwijl ook overigens niet is gebleken dat de brief is verstuurd.
11 Het College laat de hogerberoepsgrond dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel buiten beschouwing bij de beoordeling van het hoger beroep. Tot de zitting was het geding beperkt tot de vraag wie de overtreding heeft begaan. Met het beroep op het vertrouwensbeginsel stelt [naam 2] ook de overtreding ter discussie. Dit is een wezenlijke uitbreiding van de omvang van het geding. Het College betrekt daarbij dat er geen reden is die meebrengt dat [naam 2] deze hogerberoepsgrond niet eerder kon aanvoeren. Het is in strijd met de goede procesorde om die pas op de zitting naar voren te brengen.
Redelijke termijn
12 Het College beoordeelt ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Net als de rechtbank gaat het College uit van de aanvang van de redelijke termijn op 13 juli 2018. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn dus overschreden met ongeveer 51 maanden.
13 De rechtbank heeft de boete gematigd wegens een overschrijding van de redelijke termijn met 60 maanden. Omdat de minister de boete al had gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn, heeft de rechtbank geen verdergaande matiging toegepast voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden heeft de rechtbank de boete gematigd met 5%. Ten aanzien van de resterende overschrijding vanaf twaalf maanden (namelijk 48 maanden) heeft de rechtbank gehandeld naar bevind van zaken. De rechtbank heeft op de resterende overschrijding zes maanden in mindering gebracht, omdat een geplande zitting werd uitgesteld op verzoek van [naam 2] . De rechtbank heeft voor de resterende 42 maanden de boete verder gematigd met 20%. Het College ziet geen aanleiding voor een verdergaande matiging.
Slotsom
14 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
15 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.P. Glerum en mr. J.J. van der Helm, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. I.C. Hof