COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 oktober 2026 in de zaken tussen
[naam 1] , te [vestigingsplaats] (melkveehouderij)
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummers: 25/589 en 24/996
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
en
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin, mr. M. Leegsma en C. Zieleman)
Procesverloop in (hoger) beroep
Zaak 25/589
De melkveehouderij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 juni 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:4208).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De melkveehouderij heeft nadere stukken ingezonden.
Zaak 24/996
De melkveehouderij heeft tegen het besluit van 24 oktober 2024 beroep ingesteld.
Beide zaken
De zitting was op 14 juli 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en de gemachtigden van partijen.
Inleiding
1. In deze uitspraak worden twee zaken beoordeeld: zaak 25/589 over de aan de melkveehouderij opgelegde boete wegens overtreding van de meststoffenregelgeving en zaak 24/996 over een aan de melkveehouderij opgelegde randvoorwaardenkorting. Het College zal eerst zaak 25/589 beoordelen en vervolgens zaak 24/996, omdat de beoordeling van de boete wegens overtreding van de meststoffenregelgeving bepalend is voor de beoordeling van de opgelegde randvoorwaardenkorting.
Zaak 25/589
2 Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft bij de melkveehouderij een onderzoek ingesteld naar de naleving van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen in het kalenderjaar 2022. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 30 juni 2023.
3 Met het besluit van 20 maart 2024 heeft de minister de melkveehouderij een (gematigde) boete opgelegd van € 11.671,65 en ook de derogatievergunning voor 2022 ingetrokken. De boete is opgelegd vanwege overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (met 1.822 kg) en de fosfaatgebruiksnorm (met 39 kg) in 2022. Vanwege het tijdsverloop tussen de datum van het rapport van bevindingen en het boetebesluit heeft de minister de boete gematigd met 10%.
4 Met het besluit van 5 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het tegen het besluit van 20 maart 2024 gemaakte bezwaar van de melkveehouderij ongegrond verklaard. De melkveehouderij heeft beroep ingesteld bij de rechtbank tegen de opgelegde boete. De melkveehouderij heeft geen beroep (bij het College) ingesteld tegen de intrekking van de derogatievergunning voor 2022.
Uitspraak van de rechtbank
5 De rechtbank heeft het beroep van de melkveehouderij ongegrond verklaard. Zij heeft geoordeeld dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat gebruiksnormen zijn overschreden en dat gehandeld is in strijd met artikel 7 van de Meststoffenwet. Er is in dit geval geen deugdelijke grond om aan te nemen dat de minister niet mocht uitgaan van de forfaitaire normen in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Hierbij is van belang dat de melkveehouderij geen bedrijfsspecifieke gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat de situatie bij haar afwijkt van de gehanteerde normen. Het rapport van Wageningen University & Research, waarnaar de melkveehouderij heeft verwezen, is niet bedrijfsspecifiek en ziet bovendien op stikstofverlies door denitrificatie bij staldieren terwijl bij de melkveehouderij sprake is van graasdieren. Ook verder heeft de melkveehouderij geen bedrijfsspecifieke gegevens aangedragen waarmee aannemelijk is gemaakt dat de mestvoorraad en -productie in dit geval onjuist zijn bepaald.
Beoordeling van het hoger beroep
6 Het College komt tot het oordeel dat de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten en licht dit hieronder toe.
Standpunten van partijen
Het melkveebedrijf voert aan dat de minister de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm niet juist heeft vastgesteld. Bij de vaststelling van de eindvoorraad 2022 had de minister moeten uitgaan van de bemonsterde afvoer in januari en februari 2023, omdat uit deze afvoer hogere gehaltes blijken van de mest die in 2022 is geproduceerd. Ook zijn de gasvormige verliezen (stikstofvervluchtiging) groter dan waarmee in de berekening van de mestproductie rekening is gehouden. Verder is het volgens de melkveehouderij in strijd met de redelijkheid en billijkheid dat wordt uitgegaan van een lagere gebruiksnorm, omdat de derogatie voor het hele bedrijf is ingetrokken, terwijl het overgrote deel van de percelen wel aan de derogatievoorwaarden voldeed. Daarnaast beroept de melkveehouderij zich op het vertrouwensbeginsel. Op de zitting heeft de melkveehouderij de grond over fosfaatdifferentiatie, die in het hogerberoepschrift niet nader was toegelicht, ingetrokken.
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Dit zal, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden betrokken.
Oordeel van het College
Toetsingskader
8 De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen ligt volgens het systeem van de Meststoffenwet (Msw) primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen (de melkveehouderij). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
Eindvoorraad 2022
Uit artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het desbetreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Uit artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
In 2022 is geen mest afgevoerd en er heeft geen bemonstering en analyse van de gehele voorraad plaatsgevonden. De minister heeft de eindvoorraad echter niet op basis van forfaitaire gehalten vastgesteld, omdat de beginvoorraad op basis van bedrijfsspecifieke gegevens is vastgesteld, namelijk de geanalyseerde mineralengehalten van afgevoerde mest in 2021. Als binnen een jaar sprake is van verschillende wijzen van waardering van de begin- en eindvoorraad (bedrijfsspecifiek versus forfaitair) dan past de minister een correctie toe, zoals neergelegd in bijlage 8 bij het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (Boetebeleid; in dit geval situatie 3). De minister heeft daarom de wijze van waardering van de eindvoorraad gelijk gesteld aan die van de beginvoorraad, namelijk op basis van de analysegegevens van het kalenderjaar 2021. Niet in geschil is dat deze correctie leidt tot een gunstiger uitkomst voor de melkveehouderij dan wanneer bij de vaststelling van de eindvoorraad zou worden uitgegaan van forfaitaire gehalten. Het College ziet geen aanleiding om het standpunt van de melkveehouderij te volgen dat de minister de eindvoorraad 2022 had moeten vaststellen op basis van de geanalyseerde afvoer in januari en februari 2023. Nog ervan afgezien dat de gebruiksnormen gelden per kalenderjaar (zie de artikelen 7 e.v. van de Msw en Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 55) en dat de best beschikbare gegevens worden bepaald aan de hand van de in een geheel kalenderjaar afgevoerde vrachten, bevat de afvoer in januari en februari 2023 ook in 2023 geproduceerde mest, terwijl de boetes zijn opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnormen in 2022. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Stikstofcorrectie
De hoeveelheid dierlijke meststoffen uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat die op een bedrijf wordt geproduceerd, wordt in beginsel bepaald op basis van de berekeningsmethoden die in artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit zijn opgenomen. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid op staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met stikstofverliezen en wordt er geen extra stikstofcorrectie toegepast. Voor de berekening van de stikstofvervluchtiging bij staldieren heeft de minister in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid een rekenmethode opgenomen. Bij de melkveehouderij is de mestproductie bepaald aan de hand van de BEX-berekening en is deze dus gebaseerd op gegevens van het bedrijf zelf. Ook in de BEX-berekening is een bedrijfsspecifieke correctiefactor opgenomen voor stikstofvervluchtiging bij graasdieren. De daarbij gehanteerde methode is een andere dan de methode die bij staldieren wordt gehanteerd.
Op grond van de vrije bewijsleer kan de melkveehouderij aannemelijk maken dat de correctie in de BEX-berekening in haar specifieke geval een stikstofvervluchtiging oplevert die te laag is vastgesteld. Hierin is de melkveehouderij niet geslaagd. De melkveehouderij heeft drie alternatieve berekeningen overgelegd, maar die zijn gebaseerd op uitgangspunten die niet van toepassing zijn op de melkveehouderij, waar graasdieren worden gehouden. De eerste berekening is gebaseerd op de zogenoemde NP-methode. Deze rekenmethode heeft de minister in het Boetebeleid opgenomen voor staldieren. De melkveehouderij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de NP-methode geschikt en wetenschappelijk aanvaard is voor de bepaling van de bedrijfsspecifieke correctiefactor voor stikstofvervluchtiging bij graasdieren. De melkveehouderij heeft een groot aantal rapporten opgesomd, zonder voor de meeste rapporten duidelijk te maken waaruit blijkt dat de NP-methode ook voor graasdieren geschikt en wetenschappelijk aanvaard is. Uit twee rapporten is een citaat opgenomen. Alleen het tweede citaat gaat mede over graasdieren. Dit betreft echter een rapport uit 2025 en dit rapport gaat niet over de vaststelling van de bedrijfsspecifieke excretie, zodat dit rapport al daarom niet kan dienen als onderbouwing voor het betoog dat de NP-methode ook kan worden toegepast voor bepaling van de bedrijfsspecifieke correctiefactor voor stikstofvervluchtiging bij graasdieren. De tweede berekening van de melkveehouderij is gebaseerd op de rekenmethode die is opgenomen in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Zoals hiervoor al opgemerkt is dit een rekenmethode voor staldieren en dus niet voor graasdieren. Bij haar derde berekening verwijst de melkveehouderij naar het bepaalbaarheidsgebod. Het beroep op het bepaalbaarheidsgebod slaagt echter niet. Het College verwijst daarvoor naar wat is overwogen in de uitspraak van het College van 28 april 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:181, onder 6.2). Het beroep van de melkveehouderij op het gelijkheidsbeginsel slaagt ook niet. Zoals het College heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen. Uit het voorgaande volgt dat de berekeningen waarop de melkveehouderij zich beroept, niet bruikbaar zijn om de bedrijfsspecifieke correctiefactor voor stikstofvervluchtiging bij de melkveehouderij vast te stellen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Gebruiksnorm
11 De melkveehouderij voert aan dat de minister had moeten uitgaan van een hogere gebruiksnorm, omdat het overgrote deel van de percelen wel aan de derogatievoorwaarden voldeed. Dit betoog slaagt niet. De melkveehouderij gaat hiermee eraan voorbij dat op grond van artikel 27c van de Uitvoeringsregeling de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Msw, van rechtswege van toepassing is als niet aan de eisen voor derogatie is voldaan. Ook slaagt niet het betoog dat de boete op grond van bijlage 1 bij het Boetebeleid had moeten worden gematigd. De melkveehouderij doelt op de matiging wegens geringe overschrijding. Er is echter geen sprake van een geringe overschrijding, omdat de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van toepassing is.
Vertrouwensbeginsel
12 De melkveehouderij beroept zich op het vertrouwensbeginsel onder verwijzing naar een brief van de minister aan de Tweede Kamer van 22 januari 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 28 385, nr. 82). In die brief noemt de minister als uitgangspunt dat bedrijven die aantonen dat ze voldoende mest hebben afgevoerd niet hoeven te vrezen voor een boete op basis van mogelijke papieren overtredingen. Uit de context van de brief moet echter worden afgeleid dat deze uitlating ziet op bedrijven die staldieren houden en niet op bedrijven die (zoals de melkveehouderij) graasdieren houden. De brief is een reactie op een brief van met name landbouworganisaties uit de varkens- en pluimveesector. In het antwoord van de minister aan de landbouworganisaties dat bij de kamerbrief is gevoegd, komt ook alleen de situatie van staldieren aan de orde. Gelet hierop is geen sprake van een toezegging die ziet op graasdieren. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt al daarom niet.
Slotsom zaak 25/589
13 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
Zaak 24/996
14 Met het besluit van 16 juli 2024 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op alle door de melkveehouderij aangevraagde subsidies uit 2022. De minister heeft de korting opgelegd vanwege de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm in 2022. Hiermee heeft de melkveehouderij niet voldaan aan de aan de GLB-subsidies verbonden randvoorwaarden. Met het besluit van 24 oktober 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het kortingsbesluit ongegrond verklaard.
15 De melkveehouderij voert aan dat de randvoorwaardenkorting ten onrechte is opgelegd, omdat geen sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm in 2022.
16 Zoals blijkt uit wat hiervoor is overwogen over de mestboete slaagt wat de melkveehouderij aanvoert niet. De minister heeft naar het oordeel van het College aangetoond dat de melkveehouderij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Anders dan de melkveehouderij betoogt, was er dus wel een grondslag voor het toepassen van een randvoorwaardenkorting.
17 Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
Zaken 25/589 en 24/996
18 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College:
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.P. Glerum en mr. J.J. van der Helm, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. I.C. Hof