ECLI:NL:CBB:2026:500

Procesverloop

Inleiding

1. Met het besluit van 2 mei 2024 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 de aanvraag over het jaar 2023 voor de basispremie en extra betaling eerste 40 hectare toegewezen. De aanvraag voor de betaling voor de eco-regeling is gedeeltelijk afgewezen.

2 In het bestreden besluit heeft de minister toegelicht dat uit de hem ter beschikking staande gegevens volgt dat de maatschap op perceel 11 naast de eco-activiteit ‘grasland met kruiden’, ook een activiteit in het kader van het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb), namelijk het beheerpakket ‘grasland met kruiden’, uitvoert. Als op hetzelfde perceel zowel een eco- als een ANLb-activiteit wordt uitgevoerd en die activiteiten betreffen dezelfde handeling, dan wordt die handeling via het ANLb uitbetaald en wordt voor de eco-activiteit geen waarde toegekend. De punten voor die eco-activiteit worden wel toegekend. De hier op perceel 11 uitgevoerde eco- en ANLb-activiteit zien op dezelfde handeling. Dit betekent dat de vergoeding voor de activiteit 'grasland met kruiden' voor perceel 11 via het ANLb aan de maatschap wordt uitbetaald en dat voor die eco-activiteit geen waarde wordt toegekend.

Beoordeling van het beroep

Naar aanleiding van de voor het eerst op de zitting door de minister opgeworpen vraag of het procesbelang hier niet ontbreekt, overweegt het College als volgt.

Procesbelang is het belang dat de indiener van een beroepschrift heeft bij de uitkomst van een procedure. Het procesbelang ontbreekt als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het beroep nastreeft, niet daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor hem geen feitelijke, maar hooguit theoretische betekenis kan hebben. Er dient sprake te zijn van een reëel en actueel belang.

Met deze beroepsprocedure kan de maatschap – bij een gegrondverklaring van het beroep – bereiken dat voor de op perceel 11 uitgevoerde eco-activiteit ‘grasland met kruiden’ naast punten, alsnog ook waarde (voor het niet overlappende deel) wordt toegekend. Bovendien zou zij met de toekenning daarvan in aanmerking kunnen komen voor uitbetaling voor de eco-regeling op het niveau van het tarief zilver. Daarmee is het procesbelang gegeven. Het door de minister aangevoerde geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.

Inhoudelijke beroepsgronden

Het geschil ziet op de situatie waarin de landbouwer op (een deel van) hetzelfde perceel zowel een eco-activiteit als een ANLb-activiteit uitvoert. Als daarvan sprake is en als die activiteiten dezelfde handeling betreffen, dan wordt die handeling via de subsidieregelingen ANLb uitbetaald en wordt voor de eco-activiteit (in het kader van de betaling voor de eco-regeling) geen waarde toegekend. Dat staat in het derde lid van artikel 26 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023, zoals dat luidde tot 1 januari 2025.

De maatschap betoogt dat in de situatie dat sprake is van samenloop van een eco-activiteit met de ANLb-activiteit, alleen voor dat deel van het perceel waarop sprake is van samenloop geen waarde moet worden toegekend. Dat dit overeenkomstig de bedoeling van de regelgever is, volgt volgens haar uit de per 1 januari 2025 gewijzigde tekst van het derde lid van artikel 26 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023, waarmee volgens de toelichting slechts is beoogd de strekking van deze bepaling te verduidelijken. De minister daarentegen stelt zich op het standpunt dat uit artikel 26, derde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023, zoals dat tot 1 januari 2025 werd toegepast, volgt dat in het geval van samenloop op een gedeelte van het perceel, voor het gehele perceel geen waarde voor de daarop uitgevoerde eco-activiteit moet worden toegekend.

Tot 1 januari 2025 luidde artikel 26, derde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 als volgt:

“3 Indien naast een aanvraag om uitbetaling voor het uitvoeren van een eco-activiteit voor dezelfde handeling op hetzelfde perceel tevens een aanvraag wordt gedaan om uitbetaling in het kader van de subsidieregelingen ANLb, wordt voor de eco-activiteit geen waarde toegekend.”

In de toelichting bij de Uitvoeringsregeling GLB 2023 (Staatscourant 2022, 29 696) is onder meer het volgende opgenomen over de eco-regeling:

“5. Eco-regeling

[…]

Cumulatie

[…] Ter voorkoming van dubbele financiering is het volgende van toepassing: […]

2. Bij samenloop van een eco-activiteit met een ANLb-activiteit op hetzelfde perceel,

waarbij er geheel of gedeeltelijk overlap is in de berekende vergoeding, kan de

activiteit bij de eco- regeling wel meetellen voor het aantal punten, maar kan deze niet

worden ingezet voor het verantwoorden van uitbetaling van het maximale

subsidiebedrag (brons, zilver of goud). De activiteit wordt uitbetaald via het ANLb.

Er is sprake van overlap in de berekende vergoeding wanneer de waarde van de eco-

activiteit is gebaseerd op dezelfde kosten of opbrengstderving als de vergoeding van

de ANLb-activiteit.

[…]

15. Artikelgewijs

[…]

Artikel 26 Combinatie van activiteiten

[…] Indien tevens een aanvraag wordt gedaan om uitbetaling in het kader van de

subsidieregelingen ANLb of een andere subsidieregeling, wordt voor de eco-activiteit

geen waarde toegekend.”

Met ingang van 1 januari 2025 is artikel 26, derde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 komen te luiden:

“3 Indien naast een aanvraag om uitbetaling voor het uitvoeren van een eco-activiteit voor dezelfde handeling op hetzelfde perceel of deel van het perceel tevens een aanvraag wordt gedaan om uitbetaling in het kader van de subsidieregelingen ANLb, wordt voor het overlappende deel van het perceel voor de eco-activiteit geen waarde toegekend.”

Bij die wijziging is in de toelichting opgenomen:

“2. Artikelsgewijs […]

Onderdeel I (artikel 26)

[…] wordt in het derde lid de situatie verduidelijkt waarin een subsidieaanvrager voor dezelfde handeling op (een deel van) hetzelfde perceel zowel een subsidie aanvraagt binnen de eco-regeling als binnen het ANLb. Voor het overlappende deel wordt in dat geval binnen de eco-regeling geen waarde toegekend.”

Eerder heeft het College geoordeeld dat uit artikel 26, derde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 (zoals dit tot 1 januari 2025 luidde) volgt dat de minister op het niveau van een perceel moet beoordelen of aan de vereisten van de eco-regeling wordt voldaan en dat als op een perceel sprake is van samenloop van een eco-activiteit en een ANLb-activiteit, de minister terecht de werkwijze hanteert om voor de eco-activiteit op dat perceel wel punten, maar geen waarde toe te kennen (zie onder meer de uitspraken van

20 mei 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:309) en 28 april 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:183)). Het College ziet in wat de maatschap heeft aangevoerd geen aanleiding om (voor het hier aan de orde zijnde aanvraagjaar 2023) terug te komen van die rechtspraak en licht dat als volgt toe.

Op de zitting heeft de minister in antwoord op vooraf schriftelijk gestelde vragen toegelicht dat en waarom hij zijns inziens niet ertoe is gehouden om voor de aanvraagjaren gelegen voor 2025 af te wijken van de beoordeling op het niveau van een perceel.

Volgens de minister is er wel degelijk sprake van een inhoudelijke wijziging en niet slechts van een verduidelijking van de oorspronkelijke bedoeling van de regelgever. In de toelichting is ten onrechte de term “verduidelijking” gebruikt. Met de wijziging van het derde lid van artikel 26 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 is een nieuwe materiële aanspraak op subsidie gecreëerd. De minister heeft niet beoogd om deze nieuwe materiële aanspraak ook voor de voorgaande aanvraagjaren (2023 en 2024) te laten gelden. De omstandigheid dat in de aanvraagjaren 2023 en 2024 bij samenloop van een eco-activiteit en een ANLb-activiteit voor het gehele perceel geen waarde werd toegekend, is oorspronkelijk een bewuste keuze geweest. Deze riep echter bij landbouwers veel vragen op, waarna deze keuze is heroverwogen.

De wijziging is mogelijk geworden na aanpassing van de berekeningsmodule voor toekenning van subsidie. Met de voor de aanvraagjaren 2023 en 2024 gebruikte berekeningsmodule was het technisch niet mogelijk om de percelen waarop sprake is van overlap van een eco-activiteit en een ANLb-activiteit geautomatiseerd te laten splitsen. Vanaf het aanvraagjaar 2025 is dit wel mogelijk, maar niet met terugwerkende kracht. Ten behoeve van de wijziging van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 zijn namelijk, naast aanpassingen in de berekeningsmodule, ook technische aanpassingen gedaan in de overlapbepalingen tussen het ANLb-subsidiestelsel en de eco-regeling in het geografische domein (GEO-domein) en in de procedures die deze gegevens vanuit het GEO-domein leveren aan de module waarin de eco-regeling wordt berekend. Op diverse plekken in de keten zijn dus aanpassingen gedaan om de wijziging technisch werkend te krijgen. Kort gezegd betreft het een technisch ingewikkelde, ingrijpende en omvangrijke wijziging waar veel werk op de achtergrond aan vooraf is gegaan. Eerst nadat de technische puzzel gelegd was kon, met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2025, de Uitvoeringsregeling GLB 2023 op dit punt worden gewijzigd.

Doordat het een wijziging betreft levert het verschil tussen de voor de aanvraagjaren 2023 en 2024 door de minister gehanteerde werkwijze en de vanaf aanvraagjaar 2025 gehanteerde werkwijze, geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel. De minister vindt het verschil in werkwijze verder evenredig en objectief gerechtvaardigd. Vanaf aanvraagjaar 2025 kunnen percelen namelijk in de gevallen dat er op een perceel overlap is van een eco-activiteit en een ANLb-activiteit, geautomatiseerd worden gesplitst. In de aanvraagjaren 2023 en 2024 was het – zoals gezegd – technisch nog niet mogelijk om percelen geautomatiseerd te splitsen en moest dit handmatig gebeuren. Gelet op het grote aantal aanvragen in die jaren waarin sprake was van percelen met overlap van een eco-activiteit en een ANLb-activiteit was het onmogelijk om dat nauwkeurig en tijdig uit te voeren. Het voor de aanvraagjaren 2023 en 2024 achteraf alsnog geautomatiseerd splitsen van percelen met overlap is technisch niet mogelijk. Dit zou dan handmatig moeten gebeuren, wat ondoenlijk is gelet op de hoeveelheid mankracht die daarmee gemoeid is en waarbij bovendien een groot risico bestaat op het maken van fouten. Bovendien kon de aanvrager zelf bij de aanvraag de percelen naar eigen inzicht splitsen en daarmee bewerkstellingen dat een overlappend deel als een perceel wordt beschouwd, en een niet overlappend deel als een ander perceel.

De toelichting van de minister vormt naar het oordeel van het College een toereikende onderbouwing voor het standpunt dat met de Regeling van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur van 7 oktober 2025, nr. WJZ/ 97203757, houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling GLB 2023, is beoogd om met ingang van 1 januari 2025 voor het derde lid van artikel 26 van die Uitvoeringsregeling een materiële wijziging door te voeren. Dat in de toelichting op de wijziging van artikel 26 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 staat vermeld dat “[…] in het derde lid de situatie [wordt] verduidelijkt […]”, maakt dit niet anders. Hierbij betrekt het College mede de opmerking van de minister op zitting dat in de stukken ter voorbereiding van deze wijziging, steeds wordt gesproken over een aanpassing van het derde lid van artikel 26 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 en – behalve in de toelichting op de wijziging van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 – niet over een verduidelijking. Dat de minister voor het hier aan de orde zijnde aanvraagjaar 2023 niet gehouden was om bij de constatering van samenloop op perceel 11 van een eco-activiteit en een ANLb-activiteit dat perceel uit eigen beweging te splitsen om vervolgens voor het deel zonder overlap alsnog waarde voor de eco-activiteit toe te kennen, volgt ook uit de hiervoor in 5.2 genoemde rechtspraak van het College. Dat de maatschap hiervan onevenredige gevolgen heeft ondervonden is gesteld maar niet onderbouwd.

Conclusie

6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister op grond van het derde lid van artikel 26 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023, zoals dit gold ten tijde van belang, terecht voor perceel 11 – wegens samenloop van een eco-activiteit en een ANLb-activiteit – geen waarde heeft toegekend voor de op dat perceel uitgevoerde eco-activiteit. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

De maatschap heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 10 juni 2024. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met ruim vier maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de maatschap recht heeft op een schadevergoeding van € 500,-.

De overschrijding is volledig toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan twee jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan de maatschap.

De Staat zal ook worden veroordeeld in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van

€ 934,-).

Beslissing