ECLI:NL:CBB:2026:71

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

De intermediair is een Belgische onderneming die mest vervoert van Nederland naar het buitenland.

Met het besluit van 23 juni 2023 (boetebesluit) heeft de minister aan de intermediair een boete opgelegd voor het niet uiterlijk binnen tien werkdagen na bemonstering toezenden van 96 mestmonsters aan een erkend laboratorium (artikel 80, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)). Deze overtredingen hebben plaatsgevonden in de periode januari en februari 2023. Voor elke overtreding kan een boete van € 100,- worden opgelegd. Omdat de intermediair volgens de minister voor de tweede keer wordt beboet voor deze overtreding, is de boete verlaagd met 50%. De boete bedraagt dan 96 x (€ 100 - 50%) = € 4.800,-.

De intermediair heeft bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit. Met de beslissing op bezwaar van 20 september 2023 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de intermediair gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 2.000,-. De minister heeft een marge van vijf reguliere dagen toegepast bovenop de wettelijke verzendtermijn van tien werkdagen. Dat betekent dat 56 mestmonsters alsnog worden aangemerkt als tijdig verzonden. De boete heeft daarom nog betrekking op veertig transporten en bedraagt dan 40 x € 100,- = € 4.000,-. Na matiging met 50% resteert een boete van € 2.000,-.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de minister in strijd met het legaliteitsbeginsel heeft gehandeld. De rechtbank leest artikel 80 van de Urm zo dat het gaat om het daadwerkelijk versturen van de mestmonsters en niet om het maken van een melding hiervan in een digitaal systeem. In het geval de intermediair kiest voor het laten ophalen van de mestmonsters door een ophaalservice, moet het moment van overhandigen van de mestmonsters aan deze ophaalservice worden gezien als de uiteindelijke verzenddatum. Als ontvangstdatum moet worden gezien het moment dat de mestmonsters worden aangenomen door het laboratorium. Gelet hierop zijn de data die betrekking hebben op alle veertig overtredingen correct vastgesteld en heeft de minister daaruit terecht geconcludeerd dat er sprake is van overtreding van feitcode M513.

De minister heeft er volgens de rechtbank terecht op gewezen dat het de intermediair vrij staat om zelf een keuze te maken in de wijze waarop de mestmonsters aan het laboratorium worden verzonden. De intermediair had er ook voor kunnen kiezen om gebruik te maken van een postdienst of om de mestmonsters zelf langs te brengen bij het laboratorium. De intermediair kiest er echter voor om gebruik te maken van een ophaalservice en neemt daarmee bewust het risico dat de mestmonsters niet binnen tien werkdagen naar het laboratorium worden verzonden. De minister heeft ook terecht opgemerkt dat de intermediair een professionele ondernemer is, waarvan mag worden verwacht dat zij de desbetreffende wet- en regelgeving kent. Als de werkwijze van de intermediair niet aansluit op deze wet- en regelgeving, ligt het op haar weg om de nodige aanpassingen te verrichten. Het tijdig toezenden van de meststoffen aan een laboratorium betreft namelijk haar eigen verantwoordelijkheid, die zij niet kan afschuiven op het laboratorium of op de minister. Het betoog van de intermediair dat de overtreding haar niet kan worden verweten, wordt dan ook niet gevolgd. Haar betoog dat de minister met inachtneming van artikel 6:9, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de termijn voor het verzenden van de mestmonsters met het bestreden besluit met vijf werkdagen had moeten verlengen in plaats van met vijf reguliere dagen, kan ook niet slagen. De minister heeft in dat kader terecht opgemerkt dat bij het inschakelen van een ophaalservice geen sprake is van verzending per post en dat de verzenddatum en de ontvangstdatum gelijk zijn aan elkaar. Daarbij heeft de intermediair niet aannemelijk kunnen maken dat het met de door de minister toegepaste marge in haar geval desondanks niet mogelijk is om de mestmonsters tijdig af te leveren aan de ophaalservice.

De rechtbank volgt de intermediair niet in haar stelling dat het drie tot vijf dagen te laat inleveren van een mestmonster bij een erkend laboratorium geen invloed heeft op de mestketen. De minister heeft in dat verband terecht opgemerkt dat hoe later het mestmonster wordt aangeleverd bij een erkend laboratorium, hoe groter het negatieve effect daarvan is op de kwaliteit en betrouwbaarheid van de monstername. Dat de intermediair heeft voldaan aan het vereiste van het binnen dertig dagen indienen van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM's) laat onverlet dat zij mestmonsters tijdig moet indienen. Beide verplichtingen dienen namelijk andere doelen.

De rechtbank is ook niet van oordeel dat de minister het Unierechtelijk verdedigingsbeginsel heeft geschonden. De minister heeft bij het boetebesluit een overzicht met beschikkingsnummers, VDM-nummers, data van bemonstering, uiterlijke ontvangstdata van bemonstering en daadwerkelijke ontvangstdata van bemonstering verstrekt. In het boetebesluit zelf staan de naam van de intermediair en de hoogte van de bestuurlijke boete vermeld. Verder wordt in een bijlage de wettelijke onderbouwing van de geconstateerde overtredingen genoemd. Deze gegevens zijn op grond van de artikelen 5:9 en 5:52 van de Awb toereikend. Het beroep van de intermediair in dit verband op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 februari 2019 (niet gepubliceerd, College) slaagt niet. In die procedure was bij het boetebesluit geen enkele onderbouwing van de overtredingen gegeven. Daarvan is in deze zaak geen sprake. De intermediair heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zij nadeel heeft ondervonden van het feit dat zij voorafgaand aan het nemen van het boetebesluit niet is gehoord. De intermediair heeft ook geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen tegen het voornemen tot het opleggen van de bestuurlijke boete.

De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de minister een matigingspercentage had moeten toepassen van 90%. In het boetebeleid van 2022 staat beschreven dat de mate waarin matiging plaatsvindt afhankelijk is van het aantal overtredingen dat wordt vastgesteld en de frequentie waarin dezelfde overtreding in de afgelopen vijf jaar is geconstateerd. De boete die bij herhaalde automatisch geconstateerde administratieve overtredingen wordt opgelegd, wordt in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% gematigd. Met het besluit van 13 december 2022 heeft de minister aan de intermediair al een bestuurlijke boete opgelegd voor eenzelfde overtreding en daar een matigingspercentage van 90% toegepast. Dit betrof de eerste overtreding van de intermediair. De rechtbank ziet in wat de intermediair heeft aangevoerd geen reden om aan te nemen dat zij dit besluit niet zou hebben ontvangen. De minister mocht dan ook vaststellen dat in deze zaak sprake is van een tweede overtreding en mocht in overeenstemming met het boetebeleid een matigingspercentage van 50% toepassen.

Het betoog van de intermediair dat de minister haar eerst een waarschuwing had moeten geven voordat kon worden overgegaan tot de oplegging van een bestuurlijke boete, slaagt volgens de rechtbank niet. Nog daargelaten dat een dergelijke verplichting niet voortvloeit uit het boetebeleid, heeft de minister voldoende aannemelijk gemaakt dat de intermediair wel degelijk in een eerder stadium, namelijk op 9 juli 2021, al een waarschuwing heeft gekregen ten aanzien van overtreding van feitcode M513. Om die reden kan ook het beroep van de intermediair op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.

Wat de stelling van de intermediair betreft dat zowel het boetebesluit als het bestreden besluit onjuist zijn ondertekend, overweegt de rechtbank dat de gemachtigde van de intermediair deze grond al in een eerdere beroepsprocedure bij de rechtbank Overijssel heeft aangevoerd. De rechtbank Overijssel heeft in de uitspraak van 23 februari 2021 (ECLI:NL:RBOVE:2021:808, onder 18-21) overwogen dat er geen reden is om te twijfelen aan de juistheid en de betrouwbaarheid van de door de minister beschreven wijze van elektronisch ondertekenen en dat de enkele stelling dat niet kan worden gecontroleerd of de opsteller van een besluit ook daadwerkelijk zijn (elektronische) handtekening onder het besluit heeft geplaatst daartoe onvoldoende is. Deze rechtbank sluit zich bij deze overwegingen aan. Dat betekent dat de minister met de elektronische handtekening onderaan beide besluiten aan het vereiste van ondertekening heeft voldaan. Dat in een beslissing op bezwaar in een andere procedure per abuis een aanvullende handtekening is geplaatst, maakt dit niet anders. De rechtbank is het met de minister eens dat dit een slordigheid betreft, maar niet afdoet aan het feit dat dit besluit controleerbaar is ondertekend door een daartoe bevoegd persoon. Nog daargelaten dat de intermediair niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister in een beslissing op bezwaar in weer een andere procedure evidente juridische fouten heeft gemaakt, kan worden opgemerkt dat deze omstandigheid niet relevant is voor de vraag of de besluiten in deze procedure op correcte wijze zijn ondertekend. Ook dit betoog kan daarom niet slagen.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

De intermediair heeft aangevoerd dat sprake is van schending van het legaliteitsbeginsel, dat het later aanleveren van een mestmonster geen invloed heeft op de mestketen, dat sprake is van schending van het (Unierechtelijke) verdedigingsbeginsel, dat de minister haar eerst een waarschuwing had moeten geven, dat het boetebesluit en het bestreden besluit onjuist zijn ondertekend en dat de minister een matigingspercentage van 90% had moeten toepassen.

Het College stelt vast dat wat de intermediair in hoger beroep heeft aangevoerd, in essentie een herhaling is van de gronden die de intermediair in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze beroepsgronden ingegaan. De intermediair heeft geen redenen aangevoerd waarom deze overwegingen van de rechtbank onjuist of onvolledig zouden zijn. Het College kan zich vinden in het oordeel en de overwegingen van de rechtbank, zoals weergegeven onder 2.1 tot en met 2.7, en neemt deze over. Het College voegt daaraan nog het volgende toe.

De gronden die de intermediair heeft aangevoerd over de schending van het legaliteitsbeginsel, de invloed van het later aanleveren van een mestmonster op de mestketen, de schending van het (Unierechtelijke) verdedigingsbeginsel, het geven van een waarschuwing voorafgaand aan het opleggen van de boete en de ondertekening van het bestreden besluit, heeft de intermediair ook aangevoerd in zaak 24/591 (ECLI:NL:CBB:2026:63), waarin het College vandaag uitspraak doet. Ter aanvulling van wat de rechtbank heeft overwogen, verwijst het College naar de desbetreffende overwegingen in zaak 24/591.

De intermediair heeft verder aangevoerd dat de minister de door hem toegepaste marge had moeten uitbreiden naar vijf werkdagen oftewel één werkweek. In dat geval waren nog tien overtredingen vervallen. Het College ziet geen aanleiding om de intermediair hierin te volgen. De minister heeft de marge van vijf dagen toegepast uit coulance, in verband met de tijd die kan verstrijken tussen het met de post versturen van een mestmonster op de tiende dag en de ontvangst door het laboratorium. Dat laat onverlet dat de mestmonsters uiterlijk tien werkdagen na de bemonstering moeten zijn verstuurd. De marge die de minister bovenop de wettelijke termijn toepast, is aan te merken als tegenwettelijk (begunstigend) beleid. Voor toetsing van het beleid aan het evenredigheidsbeginsel bestaat dan geen ruimte (zie de uitspraak van het CRvB van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, onder 4.9.3.1). In dit geval heeft de minister het tegenwettelijk beleid ook juist toegepast. De intermediair heeft verder ook geen omstandigheden aangevoerd waarom de toepassing van dit beleid in zijn geval onevenredig zou zijn. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

4 De minister heeft in de reactie op het hogerberoepschrift te kennen gegeven dat het boetebedrag met 90% had moeten worden gematigd. Dat betekent dat een boete resteert van € 400,-. Dat brengt mee dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het College zal daarom het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover daarbij de boete is bepaald op een bedrag van in totaal € 2.000,-. Het College zal het totale boetebedrag met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72a, gelezen in samenhang met artikel 8:108 van de Awb, vaststellen op € 400,-. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.

5 Het College zal de minister veroordelen in de door de intermediair gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.736,- (telkens 1 punt voor het beroepschrift, de zitting bij de rechtbank, het hogerberoepschrift en de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,-, steeds met wegingsfactor 1). Het door de intermediair betaalde griffierecht bedraagt € 924,- (€ 365,- voor het beroep en € 559,- voor het hoger beroep).

Beslissing