COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2026 op het hoger beroep van:
[naam] , te [vestigingsplaats] (België) (intermediair)
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
uitspraak
zaaknummer: 25/28
(gemachtigde: mr. A.C.M. Brom)
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 november 2024, kenmerk 23/8381, in het geding tussen
de intermediair
en
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. H.J. Kram)
Procesverloop in hoger beroep
De intermediair heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag (rechtbank) van 12 november 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:18494) (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De zitting was op 16 januari 2026. De zaak is samen met de zaken 24/591 en 24/624 op de zitting behandeld. In die zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
Grondslag van het geschil
De intermediair is een Belgische onderneming die mest vervoert van Nederland naar het buitenland.
Met het besluit van 13 december 2022 (boetebesluit) heeft de minister aan de intermediair een boete opgelegd voor het (meermaals) niet uiterlijk binnen tien werkdagen na bemonstering toezenden van mestmonsters aan een erkend laboratorium (artikel 80, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)). Deze overtredingen hebben plaatsgevonden in de periode juli en augustus 2022. Voor elke overtreding kan een boete van € 100,- worden opgelegd. Omdat de intermediair volgens de minister voor het eerst wordt beboet voor deze overtreding, is de boete verlaagd met 90%. De boete bedraagt dan 38 x (€ 100 - 90%) = € 380,-.
Met het bezwaarschrift van 26 augustus 2023 heeft de intermediair bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit. Met de beslissing op bezwaar van 5 oktober 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de intermediair niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend. De intermediair heeft hiertegen beroep ingesteld.
Tijdens het beroep heeft de minister met de herziene beslissing op bezwaar van 29 februari 2024 (bestreden besluit 2) het bezwaar alsnog ontvankelijk en ongegrond verklaard. De minister heeft geconstateerd dat de intermediair al eerder is beboet voor de overtreding, zodat de boete eigenlijk minder gematigd had moeten worden. Vanwege het verbod op reformatio in peius heeft de minister het boetebedrag van € 380,- gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep van de intermediair ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister aan de intermediair een boete mocht opleggen. De rechtbank heeft hiertoe als volgt overwogen.
Net als in eerdere zaken van de intermediair ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de minister in strijd met het legaliteits- of rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld. De rechtbank leest artikel 80 van de Urm zo dat het gaat om het daadwerkelijk versturen van de mestmonsters aan het laboratorium, en niet om het moment waarop de intermediair de vracht digitaal aanmeldt bij de ophaalservice. Het moment van het daadwerkelijk overhandigen van de mestmonsters aan, in dit geval, een ophaalservice, moet worden gezien als de uiteindelijke verzenddatum. Als ontvangstdatum moet worden gezien het moment waarop de mestmonsters worden aangenomen door het laboratorium. Dat de minister, uit coulance, hierbij een marge hanteert van drie werkdagen, laat onverlet dat binnen de gestelde tijdsspanne de monsters moeten worden ontvangen door het laboratorium. Ook het gegeven dat de intermediair er zelf voor heeft gekozen om gebruik te maken van een ophaalservice door het laboratorium, en dat deze werkwijze is goedgekeurd door de RVO, ontslaat haar niet van haar eigen verantwoordelijkheid om de monsters tijdig aan het laboratorium toe te sturen. Het komt voor rekening en risico van de intermediair als dit niet tijdig gebeurt. De minister heeft dan ook de overtredingen correct vastgesteld en feitcode M513 aan de boete ten grondslag mogen leggen.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister niet vooraf een waarschuwing had moeten geven. De rechtbank wijst daarbij opnieuw op eerdere uitspraken, waarin is overwogen dat een dergelijke verplichting niet uit het boetebeleid voortvloeit. In het boetebeleid staat dat alle overtredingen van de Meststoffenwet worden aangemerkt als ernstige overtredingen, dat bij deze overtredingen een sanctionerende en/of een corrigerende interventie wordt opgelegd en dat aan dit type overtredingen geen waarschuwing voorafgaat. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat bij sommige administratieve overtredingen, waaronder een overtreding met feitcode M513, de op te leggen boete met een andere staffel wordt gematigd, niet maakt dat toch eerst een waarschuwing moet worden gegeven. Dat de minister in zijn algemeenheid heeft verklaard soms waarschuwingen op te leggen, betekent niet dat de minister in dit geval geen boete mocht opleggen. De minister heeft verklaard bij het geven van waarschuwingen te kijken naar de aard en de ernst van de overtreding en naar de verwijtbaarheid van de overtreder. Ook heeft de minister als voorbeeld gegeven dat een waarschuwing wordt gegeven als het vanwege verjaring van de overtreding niet meer mogelijk is een bestuurlijke boete op te leggen. Waarschuwingen worden gegeven vanuit het oogpunt van service en om ondernemers te stimuleren om zich aan de wet- en regelgeving te houden. Gelet op de eerdere zaken tussen de intermediair en de minister is dit niet de eerste boete die aan de intermediair is opgelegd voor een overtreding met feitcode M513. De rechtbank ziet daarin dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister had moeten volstaan met het geven van een waarschuwing.
Daarnaast heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat het boetebesluit een kennelijke verschrijving bevat, daar waar is vermeld dat er 36 overtredingen zijn geconstateerd. In de bijlage bij het boetebesluit is een overzicht van de vastgestelde overtredingen opgenomen. Hieruit blijkt dat het gaat om 38 overtredingen. De minister heeft het aantal overtredingen in het bestreden besluit hersteld naar 38. Deze aanpassing heeft geen invloed gehad op de hoogte van de opgelegde boete, zodat de intermediair door de aanpassing niet is benadeeld.
De rechtbank heeft tot slot overwogen dat in verschillende uitspraken al is overwogen dat er geen reden is om te twijfelen aan de juistheid en de betrouwbaarheid van de door de minister beschreven wijze van elektronisch ondertekenen en dat de enkele stelling dat niet kan worden gecontroleerd of de opsteller van een besluit ook daadwerkelijk zijn (elektronische) handtekening onder het besluit heeft geplaatst daartoe onvoldoende is. Daarbij is ook overwogen dat de door de intermediair gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3355) niet opgaat.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
De intermediair heeft aangevoerd dat sprake is van schending van het legaliteitsbeginsel, dat de minister haar eerst een waarschuwing had moeten geven, dat het later aanleveren van een mestmonster geen invloed heeft op de mestketen, dat sprake is van schending van het (Unierechtelijke) verdedigingsbeginsel, dat sprake is van schending van het verbod op reformatio in peius omdat het aantal overtredingen is verhoogd van 36 naar 38 en dat het boetebesluit en het bestreden besluit onjuist zijn ondertekend. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geen proceskostenvergoeding toegekend.
Het College stelt vast dat wat de intermediair in hoger beroep heeft aangevoerd, in essentie een herhaling is van de gronden die de intermediair in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze beroepsgronden ingegaan. De intermediair heeft geen redenen aangevoerd waarom deze overwegingen van de rechtbank onjuist of onvolledig zouden zijn. Het College kan zich vinden in het oordeel en de overwegingen van de rechtbank, zoals weergegeven onder 2.1 tot en met 2.4, en neemt deze over. Het College voegt daaraan nog het volgende toe.
De gronden die de intermediair heeft aangevoerd over de schending van het legaliteitsbeginsel, het geven van een aan de boete voorafgaande waarschuwing en de ondertekening van het bestreden besluit, heeft de intermediair ook aangevoerd in zaak 24/591 (ECLI:NL:CBB:2026:63), waarin het College vandaag uitspraak doet. Ter aanvulling van wat de rechtbank heeft overwogen, verwijst het College naar zijn uitspraak in zaak 24/591 onder respectievelijk 7.1 en volgende, 5.1 en volgende en 8.1 en volgende.
De intermediair heeft voor het eerst in hoger beroep aangevoerd dat het later aanleveren van een mestmonster geen invloed heeft op de mestketen, en dat het (Unierechtelijke) verdedigingsbeginsel is geschonden omdat het boetebesluit niet is onderbouwd met stukken waaruit de overtredingen blijken en de intermediair niet voorafgaand aan het opleggen van de boete is gehoord.
Het College verwijst voor de grond over de invloed van het later aanleveren van een mestmonster op de mestketen naar zijn uitspraak in zaak 24/591 onder 7.5.
Over de grond over het verdedigingsbeginsel overweegt het College als volgt. Uit het boetebesluit blijkt voldoende duidelijk voor welke overtredingen de boetes zijn opgelegd. Het boetebesluit vermeldt om welke beschikkingsnummers het gaat, wat de periode is waarin de overtredingen zijn begaan en om welke overtreding het gaat. In bijlage 1 bij het boetebesluit zijn de beschikkingsnummers, VDM-nummers, data van het bemonsteren en de verzend- en ontvangstdata van de monsters terug te vinden.
Uit artikel 5:53, eerste en tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 5:48, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vloeit voort dat in dit geval geen rapport behoefde te worden opgemaakt nu per overtreding een boete van € 100,-, dus minder dan het in artikel 5:53, eerste lid, genoemde bedrag van € 340,-, kan worden opgelegd. Uit artikel 5:53, derde lid, van de Awb vloeit voort dat de intermediair om dezelfde reden, het opleggen van een boete lager dan € 340,-, niet in de gelegenheid behoefde te worden gesteld een zienswijze naar voren te brengen (zie de uitspraak van het College van 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:28, onder 6.2). De intermediair heeft daarbij ook niet toegelicht waarom zij in haar belangen is geschaad doordat geen rapport is opgemaakt en zij geen zienswijze naar voren heeft kunnen brengen. Van schending van het (Unierechtelijke) verdedigingsbeginsel is geen sprake.
Het College stelt vast dat de minister tijdens het beroep bij de rechtbank een herziene beslissing op bezwaar (het bestreden besluit 2) heeft genomen. De rechtbank heeft geen toepassing gegeven aan artikel 6:19 van de Awb in die zin dat zij geen oordeel heeft gegeven over het beroep tegen het bestreden besluit 1. Het College zal daarom de aangevallen uitspraak vernietigen. Niet is gebleken dat de intermediair nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1. Het beroep tegen dat besluit zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard. Gelet op wat hiervoor is overwogen, zal het College het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaren.
Slotsom
4 Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is niet-ontvankelijk en het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond. Dit betekent dat de boete zoals vastgesteld in het bestreden besluit 2 in stand blijft.
5 Het College zal de minister veroordelen in de door de intermediair gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.736,- (telkens 1 punt voor het beroepschrift, de zitting bij de rechtbank, het hogerberoepschrift en de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,-, steeds met wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de kosten gemaakt in bezwaar, zoals door de intermediair verzocht, bestaat geen aanleiding omdat de minister het boetebesluit niet heeft herroepen.
Het door de intermediair betaalde griffierecht bedraagt € 924,- (€ 365,- voor het beroep en € 559,- voor het hoger beroep).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de intermediair tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 924,- aan de intermediair te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van de intermediair tot een bedrag van € 3.736,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. M.L. Bosman