ECLI:NL:CBB:2026:81

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

De intermediair is een Belgische onderneming die mest vervoert van Nederland naar het buitenland.

De minister heeft op 28 juni 2019 aan de intermediair een boete van € 300,- opgelegd omdat zij op 4 april 2019 een vracht dierlijke meststoffen niet voorafgaand aan de export had gewogen (boetebesluit). De intermediair heeft geen bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit.

Met de brief van 4 februari 2023 heeft de intermediair de minister verzocht het boetebesluit te herzien. Met het besluit van 23 juni 2023, gehandhaafd met de beslissing op bezwaar van 17 augustus 2023, heeft de minister dit verzoek afgewezen omdat volgens de minister geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Verder is het niet evident onredelijk om het herzieningsverzoek af te wijzen, aldus de minister.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep van de intermediair tegen het besluit van 17 augustus 2023 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. De intermediair heeft in beroep als nieuw feit aangevoerd dat de minister een verkeerde bepaling aan de boete ten grondslag heeft gelegd en dat de minister dat op een zitting bij de rechtbank op 1 februari 2023 in een andere zaak van de intermediair heeft erkend. Aan de boete had niet het eerste maar het vierde lid van artikel 76 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm) ten grondslag moeten worden gelegd.

De rechtbank heeft geoordeeld dat de opmerking van de minister op de zitting van 1 februari 2023, dat een verkeerd wetsartikel is opgenomen in het boetebesluit, geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is. Voor zover het boetebesluit een foute verwijzing naar regelgeving bevat, had de intermediair dit in 2019 al kunnen constateren toen zij het boetebesluit ontving. Ook de gebruikte feitcode had de intermediair bekend kunnen zijn, omdat deze code staat vermeld in het rapport van bevindingen dat haar met het boetebesluit is toegestuurd. Zij had dan ook de mogelijkheid om tijdig bezwaar in te stellen tegen het boetebesluit.

De rechtbank heeft ook geoordeeld dat de weigering van de minister om terug te komen van het boetebesluit niet evident onredelijk is. De intermediair heeft niet onderbouwd op welke wijze zij wordt geschaad door het in stand laten van het besluit. Niet is gebleken dat de intermediair (financieel) onevenredig hard wordt geraakt door de opgelegde boete. De minister mocht in dit geval daarom een zwaarder belang toekennen aan de rechtszekerheid. Daarbij komt dat, anders dan de intermediair stelt, de minister niet heeft erkend dat het boetebesluit onjuist is. Op de zitting is gebleken dat de minister eerder het standpunt innam dat hij mogelijk een verkeerd wetsartikel of een verkeerde feitcode heeft genoemd in het boetebesluit of het rapport van bevindingen. De minister heeft op de zitting uitgelegd dat hij inmiddels tot de conclusie is gekomen dat zowel het wetsartikel als de feitcode juist zijn.

Standpunten van partijen in hoger beroep

De intermediair heeft aangevoerd dat de minister op de zitting van de rechtbank van 1 februari 2023 in een andere zaak van de intermediair heeft erkend dat hij aan de op 28 juni 2019 aan de intermediair opgelegde boete een onjuiste wettelijke bepaling (artikel 76, eerste lid, van de Urm) ten grondslag heeft gelegd. Die erkenning is volgens de intermediair een nieuw feit, op grond waarvan de boete had moeten worden herzien. De boete is immers onrechtmatig en in strijd met het legaliteitsbeginsel opgelegd. De intermediair heeft verder aangevoerd dat de weigering van de minister om terug te komen van het boetebesluit evident onredelijk is.

De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Voor zover nodig zullen zijn standpunten hierna bij de beoordeling worden betrokken.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Na het verstrijken van (redelijke) beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een besluit definitief (ook wel onherroepelijk). Artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, als na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.

Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, is bij de beoordeling van een verzoek om herziening een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Als het bestuursorgaan het verzoek om terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over dat verzoek (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131), onder 3.4, en de uitspraak van het College van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190), onder 2.2 en 2.3). Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen.

Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de hierboven aangehaalde uitspraak van het College van 24 mei 2017). Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 augustus 2025, ECLI:NL:CBB:2025:430), betekent de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van de Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten dat dit “evident-onredelijk”-criterium ook geldt voor boetebesluiten (zie ook de uitspraak van de grote kamer van de Centrale Raad van Beroep van 19 juli 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:1363), onder 4.4.2). Uit de aard van het voor de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb geldende criterium vloeit voort dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit te concluderen en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken (zie de uitspraak van de grote kamer, onder 4.4.3). In zijn conclusie van 6 december 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2623, onder 1.14) heeft raadsheer advocaat-generaal mr. P.J. Wattel overwogen dat van onmiskenbare onjuistheid sprake is als na oppervlakkig onderzoek al evident is dat:

- beboeting onverenigbaar is met hoger recht;

- zich een klassieke grond voor doorbreking van formele rechtskracht voordoet;

- geen overtreding is begaan, of een andere, lichtere, overtreding;

- de beboete geen overtreder was;

- de draagkracht verkeerd is beoordeeld;

- de verwijtbaarheid verkeerd is beoordeeld; of

- anderszins excessief is gestraft, bijvoorbeeld boven het strafrechtelijke maximum.

Bij de toepassing van het in 4.1 tot en met 4.3 beschreven toetsingskader gaat het College uit van artikel 76, vierde lid, van de Urm als wettelijke grondslag van het boetebesluit. Het College overweegt hiertoe als volgt.

Artikel 76 van de Urm luidde op het moment van de overtreding als volgt:

“1. Het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, wordt door de vervoerder van de desbetreffende meststoffen onverwijld na aanvang van het vervoer bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig.

(…)

4. De bepaling van het gewicht van dierlijke meststoffen die van een bedrijf of intermediaire onderneming worden afgevoerd en worden geëxporteerd, geschiedt voorafgaand aan de export.

(…)”

Volgens artikel 130 van de Urm wordt de hoogte van de bestuurlijke boete vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld. In die bijlage staan de overtredingen van artikel 76, eerste en vierde lid, afzonderlijk vermeld:

“Art. 76 lid 1

Niet of niet op de juiste wijze of niet onverwijld na aanvang van het vervoer wegen van een vracht dierlijke meststoffen door de vervoerder

M500

€ 300

[…]

Art. 76, lid 4

Niet voorafgaand aan de export wegen van de vracht dierlijke meststoffen door de vervoerder bij export

M503

€ 300”

In het boetebesluit heeft de minister de overtreding begaan op 4 april 2019 als volgt omschreven:

“Wat betreft het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen moet u aan een aantal voorwaarden voldoen. Eén van de voorwaarden is dat het gewicht van de vracht dierlijke mest met een weegwerktuig moet worden bepaald. U heeft dit bij het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen met VDM-nummer [nummer] niet op de juiste wijze gedaan. U heeft de betreffende vracht namelijk niet voorafgaand aan de export niet gewogen.

Details van de overtreding vindt u in het bijgevoegde NVWA-rapport.

In de bijlage staan de relevante wetsartikelen.”

In de bijlage bij het boetebesluit wordt als relevante wet- en regelgeving (onder meer) artikel 76, eerste lid, van de Urm genoemd.

In het rapport van bevindingen van de NVWA van 15 mei 2019 met nummer 116042 (rapport) is op het voorblad onder “2) Overtreder” vermeld dat de feitcode van de overtreding M503 is en dat de omschrijving van de feiten luidt:

“Niet voorafgaand aan de export wegen van de vracht dierlijke meststoffen door de vervoerder bij export.”

Uit de bevindingen in het rapport blijkt ook duidelijk dat de geconstateerde overtreding ziet op het niet voorafgaand aan de export wegen van de vracht dierlijke meststoffen door de vervoerder.

Het College stelt vast dat zowel uit de tekst van het boetebesluit als uit het onderliggende rapport duidelijk blijkt dat op 4 april 2019 is gecontroleerd op de overtreding bedoeld in artikel 76, vierde lid, van de Urm, dat daarbij de bijbehorende feitcode M503 wordt vermeld, dat toezichthouders van de NVWA deze overtreding hebben vastgesteld en dat de minister de boete heeft opgelegd wegens deze overtreding. Dat de bijlage bij het boetebesluit een verwijzing bevat naar artikel 76, eerste lid, van de Urm, doet aan de overtreding zoals omschreven in het boetebesluit niet af. Het College is dan ook van oordeel dat de wettelijke grondslag van het boetebesluit artikel 76, vierde lid, van de Urm is.

De intermediair heeft aangevoerd dat in een andere zaak van haar met zaaknummer 22/2022, die werd behandeld op de zitting van de rechtbank van 1 februari 2023, de minister heeft verklaard dat hij ten onrechte in de bijlage bij het boetebesluit artikel 76, eerste lid, van de Urm als grondslag van de boete heeft vermeld. Volgens de intermediair betreft deze verklaring van de minister een nieuw gebleken feit, omdat de minister hiermee heeft erkend dat hij ten onrechte een boete op grond van artikel 76, eerste lid, van de Urm heeft opgelegd. Het College volgt de intermediair hierin niet. Zoals het College hiervoor al heeft geoordeeld, was de wettelijke grondslag van het boetebesluit artikel 76, vierde lid, van de Urm. De door de intermediair aangehaalde verklaring van de minister op de zitting van de rechtbank van 1 februari 2023 bevestigt deze grondslag, zodat geen sprake is van een nieuw gebleken feit. Als de intermediair destijds meende dat deze grondslag onjuist was, had zij dat in een bezwaarschrift tegen het boetebesluit kunnen inbrengen. Het College is dan ook met de rechtbank van oordeel dat de intermediair geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd.

Het College volgt de rechtbank echter niet in het oordeel dat de weigering van de minister om terug te komen van het boetebesluit niet evident onredelijk is. Uit een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling blijkt al dat het boetebesluit onmiskenbaar onjuist is, omdat de intermediair de aan de boete ten grondslag gelegde overtreding van artikel 76, vierde lid, van de Urm niet heeft begaan. De intermediair was op het moment van de constatering door de toezichthouders van de NVWA namelijk nog niet de grens gepasseerd. Tot het passeren van de grens had de intermediair de vracht nog kunnen wegen (zie hierover de (ook door de intermediair genoemde) uitspraak van het College van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:303)). Om deze reden is het boetebesluit van 28 juni 2019 onmiskenbaar onjuist en is de weigering van de minister om het boetebesluit te herzien evident onredelijk.

Uit 6.2 volgt dat het hoger beroep slaagt. Het College zal het beroep gegrond verklaren en de aangevallen uitspraak en het in beroep bestreden besluit vernietigen. Het College zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 23 juni 2023 en het boetebesluit van 28 juni 2019 te herroepen. Verder zal het College bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

7 Het College zal de minister veroordelen in de door de intermediair gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 5.068,- (telkens 1 punt voor het bezwaarschrift en de hoorzitting met een waarde per punt van € 666,-, alsmede telkens 1 punt voor het beroepschrift, de zitting bij de rechtbank, het hogerberoepschrift en de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 934,-, steeds met wegingsfactor 1). Het door de intermediair betaalde griffierecht bedraagt € 924,- (€ 365,- voor het beroep en € 559,- voor het hoger beroep).

Beslissing

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de intermediair tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit;