ECLI:NL:CBB:2026:85

Procesverloop

Overwegingen

Deze zaak gaat over een last onder dwangsom die is opgelegd aan een melkveehouderij (de maatschap), omdat runderen ongeschikt en ongezond voer en onvoldoende drinkwater toegediend zouden hebben gekregen. Daarnaast gaat de zaak over dwangsommen die zouden zijn verbeurd, omdat de last niet is nagekomen.

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Op 21 september 2021 bezochten toezichthouders en een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het bedrijf van de maatschap om een inspectie uit te voeren. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 6 oktober 2021. De toezichthoudend dierenarts heeft zijn bevindingen neergelegd in een veterinaire verklaring van 13 oktober 2021. In het rapport van bevindingen van 6 oktober 2021 staat, voor zover van belang, het volgende:

Wat betreft het voer:

“Pinken (hok 3)

[…]

Wij, toezichthouders […] zagen tenslotte dat deze pinken aan de linkerzijde van de ligboxenstal onder andere gevoerd werden met oude knollen. Wij zagen dat deze knollen - die er nog goed eetbaar uitzagen - vermengd waren met een zachte prut (een mengsel van grond en vergane knollen). Wij zagen dat deze pinken de goede knollen tussen de prut uitzochten.

Wij zagen bij aanvang van de inspectie dat er een aantal kippen tussen het voer op de voergang zat. Wij wisten dat deze kippen met hun mest het voer van de runderen kunnen bezoedelen. Wij wisten verder dat de heren [naam 5] hierop in het verleden meerdere malen zijn aangesproken.

Tenslotte zagen wij dat het loslopende kalf toegang had tot het voer van de overige runderen op de voergang. Wij wisten dat dit kalf hierdoor dit voer kon bezoedelen met zijn uitwerpselen.

[…]

Melkvee (hok 4)

[…]

Wij, toezichthouders […] zagen tenslotte dat de melkkoeien aan de rechterzijde van de ligboxenstal gevoerd werden met een mengsel van spruiten en knollen. Wij zagen dat ook hier een zachte prut (een mengsel van grond en vergane groenten) tussen de eetbare delen zat. Wij roken dat deze prut een geur van rotting verspreide.

Wij zagen bij aanvang van de inspectie dat er een aantal kippen tussen het voer op de voergang zat. Wij wisten dat deze kippen met hun mest het voer van de runderen kunnen bezoedelen. Wij wisten verder dat de heren [naam 5] hierop in het verleden meerdere malen zijn aangesproken.

Tenslotte zagen wij dat het loslopende kalf toegang had tot het voer van de

overige runderen op de voergang. Wij wisten dat dit kalf hierdoor dit voer kon

bezoedelen met zijn uitwerpselen.”

Wat betreft het drinkwater:

“Kalveren/pinken (hok 2)

[…]

Wij, toezichthouders […] zagen acht kalveren/pinken (leeftijd variërend rond een halfjaar) gehouden in een groepshok met ligboxen (hok 2). Wij zagen dat deze runderen nog steeds voor hun drinkwater alleen de beschikking hadden over een automatische drinkbak aan de buitenzijde van het hok, die slecht te bedienen was voor de runderen omdat er een knop ingedrukt moest worden tijdens het drinken.

Ik, toezichthouder […] wist dat dit dezelfde drinkbak was als tijdens de inspectie op 15 januari 2020. In het rapport van bevindingen met referentie 148091/113377/24103 is uitvoerig beschreven dat dit geen geschikte drinkwatervoorziening voor kalveren is.

Wij, toezichthouders […] zagen dat voor het naastgelegen (lege stro)hok een klepeldrinkbak was gemonteerd. Wij zagen tijdens de inspectie dat één van de runderen uit deze drinkbak probeerde te drinken. Wij zagen dat dit rund hiervoor zijn nek zover mogelijk uit moest strekken en in een bocht moest wringen om deze drinkbak te bereiken. Hieruit bleek ons dat dit ook geen geschikte drinkwatervoorziening was voor de runderen in dit hok.

[…]

Pinken (hok 3)

Wij, toezichthouders […] zagen in totaal 18 pinken gehouden in een groot hok met ligboxen. Wij zagen dat dit hok bestond uit een klein hok met (pinken)ligboxen en een groot stalgedeelte met ligboxen voor volwassen runderen. Wij zagen dat deze pinken tevens via een openstaande deur toegang hadden tot een weideperceel naast de stal.

Wij zagen dat er één drinkbak in dit hok beschikbaar was voor de runderen. Wij zagen dat deze drinkbak scheef hing, en daardoor slechts half gevuld was. Wij zagen dat het water in deze drinkbak vies was. Wij zagen dat het water donkerbruin/zwart gekleurd was.

Toezichthouder […] heeft met zijn hand in de drinkbak gevoeld, en wat bezinksel van de bodem van de drinkbak gehaald. Wij zagen dat hij een handvol met zwarte prut beet had, wat geheel leek te bestaan uit vergaan organisch materiaal. Hierdoor wisten wij dat deze drinkbak al geruime tijd niet meer was schoongemaakt, en dat het water in deze drinkbak niet meer geschikt was als drinkwater voor deze runderen.

De heer [naam 6] vertelde ons dat hij vond dat het nog wel geschikt was als drinkwater. Hij vroeg ons verder om vanuit de NVWA een monster van het water te nemen en te laten onderzoeken op kwaliteit. Wij hebben hem verteld dat het voor ons voldoende duidelijk was dat deze drinkbak geen geschikt drinkwater bevatte, maar dat het hem vrij stond om zelf een monster te laten onderzoeken. Tenslotte vertelde de heer [naam 6] ons dat er nog een drinkbakje in de stal was, en dat de pinken meestal uit de sloot drinken.

Wij, toezichthouders […] zagen verderop in het hok inderdaad nog een drinkbakje. Wij zagen echter dat dit van hetzelfde model was als bij de runderen in hok 2. Wij zagen dat dit bakje eveneens aan de buitenkant van het hok was gemonteerd, en daardoor lastig bereikbaar was voor de pinken. Hierdoor wisten wij dat dit geen geschikte drinkgelegenheid was voor deze runderen.

Wij, toezichthouders […] zagen even later in het perceel dat de pinken als uitloop konden gebruiken, een stuk afgekalfde slootkant waar de sloot bereikbaar was voor de runderen. Wij zagen dat om de waterkant te bereiken, de runderen circa twee meter af moesten dalen langs een tamelijke steile helling uitgesleten in de kleigrond. Wij zagen verder dat de slootkant afgezet was met een streng prikkeldraad. Wij wisten hierdoor dat dit drinkwater ook moeilijk te bereiken was voor de 18 runderen die hier moesten drinken.”

In de veterinaire verklaring van 13 oktober 2021 staat, voor zover van belang, het volgende:

Wat betreft het voer:

“Vraag 1 Beschrijf de omstandigheden waarin de dieren zich bevonden

Antwoord: […] In de voergang lagen spruiten die voor een deel erg rot waren en daardoor hing er ook een erg sterke rottingsgeur in en rond de stal. Verder lagen er ook nog voederbieten die ook al aan het rotten waren en ook zak (lees ‘zag’, College) ik hooi en gehakselde mais liggen. Tussen al dit voer gingen de runderen op zoek naar het niet bedorven voer om dit op te eten. […]”

Wat betreft het drinkwater:

“Vraag 1 Beschrijf de omstandigheden waarin de dieren zich bevonden

Antwoord: […] De watervoorziening zat aan de linkerzijde van de voergang (gezien vanaf de ingang aan de straatzijde) in een scheefgevallen drinkkuip die ook nog eens vol zal met oude en erg rotte voederresten, aan de rechterzijde van de voergang stond een oude drinkbak als watervoorziening, deze drinkbak was erg beschadigd waardoor de randen erg scherp waren.

De drinknippels bij de 8 kalveren gehouden in een groepshok met ligboxen waren zo geplaatst dat deze niet makkelijk te bereiken waren. Ze bevonden zich aan de buitenzijde van het hekwerk waardoor de kalveren eerst hun kop door de tralies moesten steken om daarna via een bocht aan het water te kunnen geraken.”

Naar aanleiding van de bevindingen op 21 september 2021 heeft de minister de maatschap op 28 december 2021 meegedeeld dat hij voornemens is een last onder dwangsom op te leggen wegens het overtreden van de Wet dieren en het Bhd. Naar aanleiding van de zienswijze van de maatschap op het voornemen heeft een hercontrole plaatsgevonden op 7 februari 2022. De bevindingen van de hercontrole zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 3 maart 2022. Hierin staat, voor zover van belang, het volgende:

Wat betreft het voer:

“Kalveren/pinken (hok 2)

[…]

Wij, toezichthouders […] zagen verder dat de voergang tussen de hokken 1/2 en 3 bedekt was met oud voer, dat deels nat was (met name aan de kant van hok 3). Wij zagen verder dat bij aanvang van de inspectie de twee eerdere genoemde kalveren in dit voer lagen. Wij zagen dat in de voergoot voor de hokken 1 en 2 bovenop een laag vers hooi lag, maar dat daaronder een laag oude voerresten lag. Wij zagen dat deze voerresten donker verkleurd waren en niet meer geschikt waren om aan dieren te vervoederen.

[…]

Voergang

Wij, toezichthouders […] zagen dat de voergoot voor de hokken 4 en 5 leeg was. Wij zagen dat deze kort voor de inspectie leeg geschoven was. Wij zagen wel dat er bij aanvang van de inspectie een aantal kippen los op de voergang rondliep. Wij wisten dat deze kippen met hun mest het voer van de runderen kunnen bezoedelen. Wij wisten verder dat de heren [naam 5] hierop in het verleden meerdere malen zijn aangesproken. Verder zagen wij dat het loslopende kalf toegang had tot het voer van de overige runderen op de voergang. Wij wisten dat dit kalf hierdoor dit voer kon bezoedelen met zijn uitwerpselen.”

Wat betreft het drinkwater:

“Kalveren/pinken (hok 2)

Wij, toezichthouders […] zagen zeven kalveren/pinken (leeftijd variërend rond een halfjaar) gehouden in een groepshok met ligboxen (hok 2).

Wij zagen dat deze runderen nog steeds voor hun drinkwater alleen de beschikking hadden over een automatische drinkbak aan de buitenzijde van het hok, die slecht te bedienen was voor de runderen omdat er een knop ingedrukt moest worden tijdens het drinken.

Ik, toezichthouder […] wist dat dit dezelfde drinkbak was als tijdens de inspectie op 15 januari 2020. In het rapport van bevindingen met referentie 148091/113377/24103 is uitvoerig beschreven dat dit geen geschikte drinkwatervoorziening voor kalveren is.

[…]

Pinken (hok 3)

Wij, toezichthouders […] zagen zeven pinken gehouden in een hok met (pinken)ligboxen. Wij zagen in dit hok één drinkbakje. Wij zagen echter dat dit van hetzelfde model was als bij de runderen in hok 2. Wij zagen dat dit bakje eveneens aan de buitenkant van het hok was gemonteerd, en daardoor lastig bereikbaar was voor de pinken. Hierdoor wisten wij dat dit geen geschikte drinkgelegenheid was voor deze runderen.”

Na de hercontrole heeft de minister met het dwangsombesluit van 5 april 2022 een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren en het Bhd. De last houdt in dat de maatschap maatregelen met betrekking tot de verzorging en de huisvesting van dieren moet nemen. De maatregelen luiden, voor zover in deze procedure van belang, als volgt:

“1. U moet ervoor zorgen dat de runderen, die gehouden worden in hok 1, 2, 3, 4 en 5 een toereikende hoeveelheid voer krijgen aangeboden dat gezond is, geschikt is om te vervoederen, niet bezoedeld is door uitwerpselen en niet vermengd is met oud, rot voer.

[…]

5. U moet ervoor zorgen dat:

- de automatische drinkbakken, die bedoeld zijn als drinkwatervoorziening voor de runderen die gehouden worden in hok 2 en 3 van de ligboxenstal, naar behoren werken en goed toegankelijk en bedienbaar zijn voor de runderen, zodat de runderen over voldoende vers water kunnen beschikken. U kunt er ook voor kiezen om andere drinkwatervoorzieningen te creëren voor de runderen in hok 2 en 3;”

Maatregel 1 is opgelegd vanwege overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, en maatregel 5 vanwege overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd. De begunstigingstermijn voor maatregel 1 is één dag en voor maatregel 5 één week. In het dwangsombesluit staat dat de last inhoudt dat de maatschap de vastgestelde overtredingen moet opheffen binnen de daarvoor gestelde begunstigingstermijnen door maatregelen te treffen en/of een herhaling van de overtreding te voorkomen. In het besluit staat verder dat als de maatschap de overtredingen niet (tijdig) opheft of de overtredingen opnieuw begaat, zij een dwangsom verbeurt van € 5.000,- per overtreding tot een maximum van € 15.000,- per overtreding. Aan de last onder dwangsom heeft de minister een termijn van een jaar verbonden. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard en het dwangsombesluit in stand gelaten.

Op 13 en 21 februari 2023 hebben toezichthouders hercontroles uitgevoerd bij het bedrijf. De bevindingen van de hercontroles zijn neergelegd in twee rapporten van bevindingen van 4 en 11 april 2023. Op basis van deze rapporten van bevindingen heeft de minister op 1 mei 2023 de maatschap laten weten dat zij negen overtredingen (opnieuw) heeft begaan en niet heeft voldaan aan de opgelegde last. Nadat de maatschap een zienswijze had uitgebracht, heeft de minister met de invorderingsbeschikking van 27 juni 2023 een dwangsom ingevorderd van in totaal € 45.000,- (€ 5.000,- per overtreding).

Standpunten van partijen

De maatschap kan zich niet verenigen met maatregel 1 en betoogt dat zij artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd niet heeft overtreden. De maatschap bestrijdt dat zij haar runderen onvoldoende en ongeschikt voer heeft verstrekt. De runderen krijgen al jaren knollen en spruiten van akkerbouwers in de buurt. Weliswaar kunnen er wat mindere knollen tussen zitten, maar de runderen zoeken zelf de beste uit en laten de mindere knollen links liggen. Niet is gebleken dat de knollen vermengd waren met totaal ongeschikt of vervuild voer. Dat er kippen en kalveren tussen de knollen door lopen, betekent niet dat het voer bezoedeld was. Er zijn door de toezichthouders geen uitwerpselen op de knollen aangetroffen. Het risico op bezoedeling levert volgens de maatschap geen overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd op. De maatschap wijst er verder op dat uit de veterinaire verklaring van 13 oktober 2021 blijkt dat de algemene gezondheidstoestand van de runderen goed was. De maatschap voert ook aan dat de minister in feite handhavend optreedt vanwege de wijze van toediening van het voer, maar dat artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd daar geen grondslag voor kan zijn, omdat het voer op het moment van toediening gezond en geschikt was. Dan had de minister artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd aan het dwangsombesluit ten grondslag moeten leggen.

De maatschap kan zich ook niet verenigen met maatregel 5, voor zover deze ziet op de runderen in hokken 2 en 3, en betoogt dat zij artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd in zoverre niet heeft overtreden. De maatschap bestrijdt dat de drinkwatervoorziening van de runderen niet op orde is en dat de runderen de automatische drinkbak niet zouden kunnen bedienen. De automatische drinkbakken worden al jaren gebruikt en bij eerdere controles zijn er nooit overtredingen geconstateerd. Een zelfgemaakte video-opname laat zien dat de runderen de drinkbakken kunnen bedienen. De Melkveehoudersbond heeft bovendien schriftelijk verklaard dat de drinkbakken voldoen. Nergens blijkt verder uit dat de runderen uitgedroogd waren. De omstandigheid dat de runderen direct gingen drinken toen hen water werd aangeboden, is onvoldoende om dat aan te nemen. Op zitting heeft de maatschap erop gewezen dat zij in een strafrechtelijke procedure over dezelfde feiten is vrijgesproken.

De maatschap betoogt verder dat de dwangsom onevenredig hoog is. De hoogte van de dwangsom is ook niet deugdelijk gemotiveerd. Dat eerdere lasten onder dwangsom zijn opgelegd, is volgens de maatschap geen deugdelijke onderbouwing voor de hoogte van de dwangsom.

De maatschap vindt dat zij geen dwangsommen heeft verbeurd wegens het niet naleven van maatregel 1 en 5. Omdat deze maatregelen ten onrechte zijn opgelegd, kan zij daarvoor ook geen dwangsom verbeuren.

Tot slot heeft de maatschap verzocht om een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

De minister stelt zich, onder verwijzing naar de rapporten van bevindingen, op het standpunt dat de maatschap artikel 1.7, aanhef en onder e en f, van het Bhd heeft overtreden. De maatregelen 1 en 5 zijn daarom terecht opgelegd. Volgens de minister is verder de hoogte van de dwangsom, gelet op de ernst en het structurele karakter van de overtredingen, evenredig. Omdat de last onder dwangsom meermalen is overtreden, heeft de maatschap dwangsommen verbeurd.

Beoordeling door het College

Mocht de minister maatregel 1 (voer) opleggen?

De minister heeft maatregel 1 opgelegd omdat de maatschap artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd zou hebben overtreden. Hierin staat dat degene die een dier houdt er zorg voor draagt dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.

Uit de rapporten van bevindingen en de veterinaire verklaring blijkt dat de pinken en het melkvee in de hokken 3/4 en 5 onder andere gevoerd werden met oude knollen en spruiten. Deze oude knollen, die er weliswaar nog goed eetbaar uitzagen, waren vermengd met een zachte prut, bestaand uit een mengsel van grond en vergane knollen. De prut verspreidde een geur van rotting. Ook is geconstateerd dat bij de runderen in de voergang tussen de hokken 1, 2 en 3 oude voerresten lagen. De runderen aan de zijde van de hokken 1 en 2 kregen wel vers hooi toegediend, maar dat lag op een laag oude, donker verkleurde voerresten, die niet meer geschikt was om te vervoederen. De bevindingen van de toezichthouders worden gestaafd met foto’s bij de rapporten van bevindingen.

Deze bevindingen zijn door de maatschap niet gemotiveerd bestreden, zodat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan. Het College oordeelt dat de minister gelet op de bevindingen van de toezichthouders en de dierenarts terecht heeft vastgesteld dat de maatschap artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd heeft overtreden. Het College volgt de maatschap niet in haar betoog dat artikel 2.4, zevende lid, van het Bhd als handhavingsgrondslag had moeten dienen. Anders dan de maatschap betoogt, ziet de overtreding niet slechts op de wijze van aanbieden van het voedsel, maar op de kwaliteit van het voedsel. De runderen kregen namelijk voer toegediend dat verrot was dan wel vermengd was met verrot voer. Daarmee was het voer niet (meer) gezond en geschikt om te vervoederen. Dat het voer nog vers was op het moment dat het werd aangeboden, daargelaten of dat het geval was, maakt dat niet anders. Het voer moet niet alleen op dat moment, maar ook daarna, zolang het aan de runderen wordt aangeboden, gezond en geschikt zijn. Voer dat verrot raakt of wordt vermengd met rot voer is dat niet, ook niet als er tussen het voer nog eetbare delen zitten. Hieraan doet niet af dat de algemene gezondheidstoestand van de runderen goed was, zoals de maatschap stelt.

De minister heeft de maatschap ook verweten dat er tussen het voer dieren liepen die het voer konden bezoedelen met uitwerpselen. Maar, zoals blijkt uit de rapporten van bevindingen zijn er niet daadwerkelijk uitwerpselen aangetroffen op het voer. Het College oordeelt dat de maatschap terecht stelt dat het risico op bezoedeling met uitwerpselen van het voer nog niet betekent dat het voer niet geschikt of gezond was. De vergelijking van de minister met de uitspraak van het College van 7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1055) gaat niet op, omdat in die zaak wel daadwerkelijk uitwerpselen op het voer waren aangetroffen. Dat de aanwezigheid van loslopende dieren tussen het voer een overtreding van (hygiënevoorschriften in) het Bhd kan opleveren, sluit het College op zichzelf niet uit. Maar de minister heeft de maatschap op dit punt overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd verweten. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat de maatschap die bepaling heeft overtreden voor zover het gaat om de bezoedeling van het voer met uitwerpselen.

Voor zover de minister erop heeft gewezen dat de last ook is opgelegd ter voorkoming van herhaling en dat in het verleden tijdens inspecties wel daadwerkelijk uitwerpselen zijn aangetroffen op het voer, overweegt het College dat volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 november 2018, onder 4.4.2, ECLI:NL:CBB:2018:602) een dergelijke last kan worden opgelegd als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Het College heeft ook overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst — bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan — met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Het College stelt vast dat het dwangsombesluit alleen de algemene opmerking bevat dat de last ook wordt opgelegd ter voorkoming van herhaling. Het dwangsombesluit noch het bestreden besluit bevat een onderbouwing van de omstandigheden die maken dat de last strekt tot voorkoming van herhaling in verband met de bezoedeling van voer met uitwerpselen van loslopende dieren. In deze besluiten wordt ook niet verwezen naar concrete eerdere overtredingen van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd waarbij het voer vanwege bezoedeling met uitwerpselen ongeschikt en ongezond is bevonden. Uit de besluiten blijkt ook niet duidelijk wanneer eerdere overtredingen wat dat betreft zijn geconstateerd.

Uit het voorgaande volgt dat de minister maatregel 1 mocht opleggen, maar niet voor zover daarin de maatschap wordt opgedragen ervoor zorg te dragen dat de runderen in hok 1, 2, 3, 4 en 5 voer aangeboden krijgen dat niet bezoedeld is door uitwerpselen. In zoverre is namelijk geen overtreding aannemelijk gemaakt zodat de minister niet bevoegd was op dat punt een maatregel op te leggen. Het betoog slaagt. Het College zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het zinsdeel “niet bezoedeld is door uitwerpselen” in maatregel 1 is gehandhaafd en zal ook het dwangsombesluit in zoverre herroepen.

Mocht de minister maatregel 5 (drinkwater) opleggen?

De minister heeft maatregel 5 opgelegd omdat de maatschap artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd zou hebben overtreden. Hierin staat dat een houder van dieren ervoor moet zorgen dat een dier toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen.

Zoals blijkt uit de rapporten van bevindingen en de veterinaire verklaring hadden sommige runderen in hok 2 alleen de beschikking over drinkwater in een drinkbak die zij moeilijk konden bedienen omdat er een knop moest worden ingedrukt. Andere runderen in hok 2 hadden alleen toegang tot drinkwater in een klepeldrinkbak, die moeilijk te bereiken was. Deze drinkbak was namelijk aan de buitenkant van het hok gemonteerd. De 18 runderen in hok 3 hadden de beschikking over een drinkbak, die slechts half gevuld was en bovendien met vies drinkwater. De tweede drinkbak in hok 3 was ook aan de buitenkant van het hok gemonteerd en was slecht te bereiken voor de runderen. Het water in de sloot was voor deze runderen eveneens moeilijk bereikbaar omdat ze daarvoor circa twee meter moesten afdalen via een steile helling van kleigrond. Bovendien was de sloot afgezet met prikkeldraad.

Het College ziet in wat de maatschap heeft aangevoerd, onvoldoende grond voor het oordeel dat de minister de bevindingen wat betreft de drinkbakjes in hok 2 en 3 niet aan de overtreding ten grondslag mocht leggen. Het filmpje waaruit zou blijken dat de runderen de drinkbakjes wel goed kunnen bedienen heeft de maatschap niet ingebracht. Dat geldt ook voor de schriftelijke verklaring van de Melkveehoudersbond dat de drinkbakjes wel zouden functioneren. De maatschap heeft op zitting gewezen op een vonnis van de rechtbank Rotterdam van 25 februari 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:2320) waarbij de maatschap zou zijn vrijgesproken van het ten laste gelegde over het gebruik van automatische (klepel)drinkbakken. In deze bestuursrechtelijke procedure moet worden onderzocht of de door de minister gestelde overtreding aannemelijk is geworden. Het bestuur en de bestuursrechter zijn daarbij niet gebonden aan de bewijsregels van het strafrecht en niet aan het oordeel van de strafrechter, te minder als het oordeel van de strafrechter ongemotiveerd is. Dat laatste is hier het geval. Uit het vonnis kan niet worden afgeleid waarom de maatschap is vrijgesproken van het ten laste gelegde wat betreft het gebruik van de klepelbakken. De vrijspraak staat daarom niet in de weg aan het oordeel dat de minister op grond van de rapporten van bevindingen en de veterinaire verklaring terecht heeft vastgesteld dat de maatschap artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Bhd heeft overtreden. De minister mocht maatregel 5 dan ook opleggen. Het betoog slaagt niet.

De hoogte van de dwangsom

In het bestreden besluit is de minister ingegaan op de hoogte van de dwangsom. Daarin staat dat over de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend en de maatregelen die naar aanleiding van geconstateerde overtredingen worden getroffen, de NVWA het Algemene interventiebeleid heeft ontwikkeld. De maatregelen zijn zwaarder naarmate de overtreding ernstiger is of als sprake is van een herhaalde overtreding. Het interventiebeleid is ervoor bedoeld dat interventies eenduidig worden toegepast en dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden. Omdat de overtredingen in dit geval een structureel karakter hebben zijn deze op grond van het Algemene Interventiebeleid en het Specifiek Interventiebeleid Dierenwelzijn aangemerkt als categorie B overtredingen. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom wordt betrokken of de dwangsom proportioneel is en voldoende afschrikwekkend werkt. In het bestreden besluit staat verder dat de minister al sinds 2014 lasten oplegt om overtredingen in het bedrijf van de maatschap op te heffen. Ook is het bedrijf onder verscherpt toezicht geplaatst. Omdat dit onvoldoende resultaat heeft opgeleverd, is de hoogte van de dwangsom vanaf 2018 verhoogd naar € 5.000,-. Daarbij speelt mee dat de overtredingen plaatsvinden ten aanzien van verschillende diergroepen en diersoorten. Dit maakt de situatie op het bedrijf ernstiger, aldus het bestreden besluit.

De maatschap heeft niet weersproken dat de hoogte van de dwangsom in overeenstemming is met het interventiebeleid. Ook is niet weersproken dat al sinds 2014 handhavend wordt opgetreden tegen overtredingen op het bedrijf en dat minder hoge dwangsommen onvoldoende effectief zijn gebleken om de overtredingen op heffen. Het College ziet in wat de maatschap heeft aangevoerd dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister de hoogte van de dwangsom niet deugdelijk zou hebben gemotiveerd. Ook ziet het College in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom niet evenredig zou zijn. Het betoog slaagt niet.

Het beroep tegen de invorderingsbeschikking

Gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit van rechtswege mede betrekking op de invorderingsbeschikking voor zover zij deze beschikking betwist.

Met de invorderingsbeschikking heeft de minister in totaal € 45.000,- aan verbeurde dwangsommen ingevorderd. De minister is tot dit bedrag gekomen omdat blijkens de rapporten van bevindingen van 4 en 11 april 2023 bij de inspecties van 13 en 21 februari 2023 negen keer zou zijn geconstateerd dat de opgelegde maatregelen niet zijn nageleefd. Het gaat daarbij om vijf overtredingen op 13 februari 2023 en vier overtredingen op 21 februari 2023.

Zoals blijkt uit de invorderingsbeschikking is tijdens de inspectie op 21 februari 2023 geconstateerd dat er kalveren losliepen of lagen op de voergang waar voer werd aangeboden en dat deze kalveren het aangeboden voer bezoedelden met hun uitwerpselen. Maatregel 1 zou daarom niet zijn nageleefd, zodat voor deze overtreding een dwangsom van € 5.000,- wordt ingevorderd. Zoals hiervoor in 3.7 is overwogen, mocht maatregel 1, wat betreft het zinsdeel ‘niet bezoedeld is door uitwerpselen’ niet worden opgelegd, zodat dat gedeelte van de maatregel wegvalt. Niet is gebleken dat de maatschap maatregel 1, die voor het overige in stand blijft, op 21 februari 2023 niet heeft nageleefd. Er is daarom in zoverre geen dwangsom verbeurd. De minister heeft hiervoor dus ten onrechte € 5.000,- ingevorderd.

Het College zal de invorderingsbeschikking vernietigen voor zover daarbij is bepaald dat de maatschap € 45.000,- moet betalen. De maatschap heeft verder geen gronden aangevoerd tegen de invorderingsbeschikking zodat deze voor het overige in stand kan blijven. Het College zal het in te vorderen bedrag daarom zelf vaststellen op € 40.000,-.

Overschrijding van de redelijke termijn

Over het verzoek van de maatschap om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende. In deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door de minister is ontvangen en loopt tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan.

Het bezwaarschrift van de maatschap is op 16 mei 2022 door de minister ontvangen. De minister heeft op 23 december 2022 op het bezwaar beslist. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met bijna twee jaar. Dit betekent dat de maatschap recht heeft op € 2.000,- schadevergoeding. De behandeling van het bezwaarschrift heeft niet meer dan een half jaar in beslag genomen, maar de behandeling van het beroep tegen het bestreden besluit en de invorderingsbeschikking heeft wel meer dan anderhalf jaar geduurd. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot het betalen van de schadevergoeding aan de maatschap.

Slotsom

Het beroep is gegrond. Gelet op overweging 3.7 zal het College het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij het zinsdeel ‘niet bezoedeld is door uitwerpselen’ in maatregel 1 van het dwangsombesluit is gehandhaafd. Het College zal ook het dwangsombesluit in zoverre herroepen en zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde besluit. Het College zal verder gelet op overweging 6.4 de invorderingsbeschikking vernietigen, voor zover daarbij is bepaald dat de maatschap € 45.000, moet betalen, het te betalen bedrag zelf vaststellen op 40.000,- en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van de invorderingsbeschikking.

Het College zal aan de maatschap een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toewijzen van € 2.000,-. Het College zal de Staat veroordelen tot betaling daarvan.

Proceskosten

Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 666,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).

Het College zal de Staat veroordelen in de door de maatschap gemaakte kosten voor het doen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De maatschap heeft recht op vergoeding van € 467,- (1 punt voor doen van het verzoek met een waarde van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).

Beslissing

- veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 3.200,-;

- veroordeelt de Staat in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 467,-.