ECLI:NL:CBB:2026:89

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

Het geschil gaat over bestuurlijke boetes die de staatssecretaris op grond van de Tabaks- en rookwarenwet (Wet) aan de ondernemingen heeft opgelegd, omdat zij navulverpakkingen in de handel hebben gebracht waarvan de verpakkingseenheden onjuiste nicotinegehaltes van die navulverpakkingen vermelden. Een navulverpakking is een recipiënt (flesje) die een nicotinehoudende vloeistof bevat die gebruikt kan worden voor het navullen van een elektronische sigaret.

Het gaat om de volgende boetebesluiten:

- een boetebesluit van 18 oktober 2019 met een boete € 450,- aan [naam 1] , met boetezaaknummer 201900862;- een boetebesluit van 18 oktober 2019 met een boete € 450,- aan [naam 1] , met boetezaaknummer 201900804;

- een boetebesluit van 18 oktober 2019 met een boete € 450,- aan [naam 2] , met boetezaaknummer 201900864;

- een boetebesluit van 18 oktober 2019 met een boete € 450,- aan [naam 2] , met boetezaaknummer 201900821;

- een boetebesluit van 25 oktober 2019 met een boete € 450,- aan [naam 2] , met boetezaaknummer 201900828;

Met vijf beslissingen op bezwaar van 21 februari 2020 (bestreden besluiten), waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de staatssecretaris de bezwaren ongegrond verklaard en de boetebesluiten gehandhaafd.

Voor de relevante regelgeving en feiten, de uitspraak van de rechtbank, de standpunten van partijen en de gestelde prejudiciële vragen wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Aan de boetebesluiten heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de verpakkingseenheden van de vijf bemonsterde navulverpakkingen een onjuiste vermelding bevatten van het nicotinegehalte. Volgens de staatssecretaris zijn [naam 1] en [naam 2] als importeur (in de zin van de Wet) van deze navulverpakkingen daarvoor verantwoordelijk en hebben zij gehandeld in strijd met artikel 3, eerste lid, van de Wet, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet, artikel 3.3 van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Besluit) en artikel 3.10, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (Regeling).

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet is het – kort gezegd en voor zover hier van belang – verboden om aanverwante producten in de handel te brengen, indien die producten niet aan de krachtens artikel 2, tweede lid, gestelde eisen voldoen. Een van die eisen is dat op een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van elektronische dampwaar een vermelding van het nicotinegehalte van het product in mg per ml is aangebracht, zo bepaalt artikel 3.10, eerste lid, van de Regeling.

Vast staat dat het nicotinegehalte van de navulverpakkingen lager is dan staat vermeld op de verpakkingseenheden daarvan. Verder staat vast dat de ondernemingen de navulverpakkingen hebben afgenomen van een in Frankrijk gevestigde producent, een in Ierland gevestigde importeur en een in Hongarije gevestigde importeur, deze in Nederland hebben ingevoerd en vervolgens hebben geleverd aan detaillisten. De overweging van de rechtbank onder 4.2 van de aangevallen uitspraak, dat de staatssecretaris hen terecht heeft aangemerkt als importeur van tabaksproducten en aanverwante producten zoals bedoeld in artikel 1 van de Wet, is niet van belang voor de vraag of de ondernemingen artikel 3, eerste lid, van de Wet hebben overtreden. Het betoog van de ondernemingen dat ten grondslag ligt aan het incidenteel hoger beroep dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen, behoeft om die reden geen bespreking. Het incidenteel hoger beroep slaagt dus niet.

Het College heeft aan het Hof van Justitie een vraag voorgelegd over het in de handel brengen als bedoeld in artikel 2, onder 40, van Richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (richtlijn 2014/40).

Het Hof van Justitie heeft daarop geantwoord dat artikel 23, tweede lid, van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 40, en artikel 20, vierde lid, onder b), i), van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting voor de lidstaten om erop toe te zien dat navulverpakkingen voor elektronische sigaretten waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, niet in de handel worden gebracht, niet beperkt is tot de fase waarin een detaillist deze navulverpakkingen aan de consument levert. Het heeft hiertoe het volgende overwogen:

“29 In antwoord op een recente vraag van het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk) over de uitlegging van het begrip „in de handel brengen” in artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 heeft het Hof voor recht verklaard dat die bepaling gelezen in samenhang met artikel 2, punt 40, van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting van de lidstaten om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht, niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument (arrest van 15 mei 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punt 52).

30 Artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 heeft een horizontale strekking aangezien het beoogt dat tabaks- en aanverwante producten die niet voldoen aan enige bepaling van deze richtlijn, niet in de handel worden gebracht (zie in die zin arrest van 15 mei 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punt 39).

31 Artikel 23, lid 3, van deze richtlijn verplicht de lidstaten immers om, teneinde de doeltreffendheid van deze bepaling te waarborgen, een regeling vast te stellen voor sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en alle nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De invoering van deze sanctieregeling heeft betrekking op alle bepalingen van richtlijn 2014/40 ongeacht de fase van de toeleveringsketen waarop deze bepalingen van toepassing zijn, en is dus niet beperkt tot de fase van de levering van niet-conforme tabaksproducten door een detaillist aan consumenten (arrest van 15 mei 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punt 40).

32 Deze uitlegging, namelijk dat de aan de lidstaten opgelegde verplichting betrekking heeft op alle fasen van de toeleveringsketen en niet beperkt is tot enkel de fase van de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten, wordt ook bevestigd door de ruimere regelgevende context van richtlijn 2014/40, in het bijzonder verordening 2019/1020, die overeenkomstig artikel 2 daarvan en punt 55 van bijlage I bij deze verordening van toepassing is op producten die onder richtlijn 2014/40 vallen (zie in die zin arrest van 15 mei 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punten 42‑46).

33 Ter verwezenlijking van de in artikel 1 van deze richtlijn genoemde doelstelling om een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming te garanderen, gelezen in het licht van de overwegingen 8 en 59 van die richtlijn, veronderstelt deze controleverplichting voorts dat in de verschillende fasen van de toeleveringsketen toezicht wordt uitgeoefend, door ervoor te zorgen dat de lidstaten voor elke handeling die ertoe leidt dat het product uiteindelijk aan de consument wordt aangeboden, erop toezien dat de voorschriften van die richtlijn worden nageleefd (arrest van 15 mei 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punt 51).

34 Het feit dat het hoofdgeding betrekking heeft op de verkoop van navulverpakkingen voor elektronische sigaretten, heeft geen invloed op de in punt 29 hierboven uiteengezette uitlegging van artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40. Integendeel, artikel 20 van deze richtlijn, dat uitsluitend betrekking heeft op elektronische sigaretten, legt in lid 1 uitdrukkelijk de nadruk op de verplichting van de lidstaten om ervoor te zorgen „dat elektronische sigaretten en navulverpakkingen uitsluitend in de handel worden gebracht indien zij aan [die] richtlijn en aan alle andere desbetreffende wetsbepalingen van de Unie voldoen”.”

In reactie hierop hebben de ondernemingen opgemerkt dat artikel 3, eerste lid, van de Wet, gelezen in samenhang met de begripsbepaling van ‘in de handel brengen’ (artikel 1, eerste lid van de Wet) en de boetebepaling van artikel 11b, eerste lid, van de Wet, geen grondslag biedt om een boete op te leggen aan een marktdeelnemer die een product niet (rechtstreeks) aan een consument ter beschikking stelt. Met name ook omdat beboeting aan een andere marktdeelnemer, gelet op het bepaalde in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de begripsbepaling van ‘in de handel brengen’, voor hen niet voorzienbaar is geweest. Het Hof van Justitie oordeelt niet dat onder het begrip ‘in de handel brengen’ alle fasen van de toeleveringsketen moeten worden verstaan, maar oordeelt dat de lidstaten moeten voorzien in toezicht op alle fasen van die toeleveringsketen om zo te voorkomen dat niet-conforme producten door detaillisten aan consumenten te koop worden aangeboden. De Nederlandse wetgever heeft die op haar rustende toezichtverplichting ten aanzien van fabrikanten, importeurs en distributeurs vormgegeven in artikel 17a van de Wet, daar waar het gaat om de fasen voorafgaand aan het ter beschikking stellen van het product aan de consument. De fase van ter beschikking stellen van niet-conforme producten aan de consument werd door de Nederlandse wetgever op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet gesanctioneerd met een bestuurlijke boete. Als gevolg daarvan was het handhavingsinstrumentarium op basis waarvan toezicht kan worden gehouden door de Nederlandse toezichthouder volledig en tweeledig: (-) de fase van terbeschikkingstelling aan de consument; een boete en (-) de eerdere fasen van de toeleveringsketen; terugroepen en uit de handel nemen; desnoods onder bestuursdwang, aldus de ondernemingen.

De staatssecretaris heeft in reactie op het arrest van 11 december 2025 het volgende opgemerkt. Hij ziet in het antwoord bevestigd dat het begrip ‘in de handel brengen’ zo moet worden uitgelegd, dat het zich niet beperkt tot de fase waarin een detaillist een navulverpakking aan een consument levert. Hoewel het Hof van Justitie in het midden laat wat op zichzelf genomen de betekenis is van het begrip ‘in de handel brengen’, kan dit volgens de staatssecretaris wel worden ontleend aan de strekking van het arrest en een richtlijnconforme interpretatie in het licht van artikel 23, tweede lid, van richtlijn 2014/40. Dit betekent dat ook bij de levering van een navulverpakking door (bijvoorbeeld) een distribiteur aan een detaillist sprake is van ‘in de handel brengen’. Alle partijen in de toeleveringsketen zijn dus gehouden om, zoals hier het geval, geen navulverpakkingen in de handel te brengen waarvan de verpakkingseenheid een onjuist nicotinegehalte vermeldt. Doen zij dit wel, dan overtreden zij artikel 3.10,eerste lid, van de Regeling en daarmee artikel 3, eerste lid, van de Wet, aldus de staatssecretaris.

Zoals volgt uit het arrest van 11 december 2025 heeft Nederland op grond van artikel 23, tweede lid, van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 40, en artikel 20, vierde lid, onder b), i), van deze richtlijn dus de verplichting erop toe te zien dat navulverpakkingen voor elektronische sigaretten waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, niet in de handel worden gebracht. Die verplichting heeft volgens het Hof van Justitie betrekking op alle fasen van de toeleveringsketen en is niet beperkt tot de fase waarin een detaillist deze navulverpakkingen aan de consument levert. De wetgever heeft, zoals het College onder 2.4 van de verwijzingsuitspraak ook heeft overwogen, met het begrip “in de handel brengen" in artikel 3, eerste lid van de Wet aansluiting gezocht bij de definitie van dit begrip in artikel 2, punt 40 van de richtlijn. De uitleg door het Hof van Justitie van de richtlijn brengt mee dat het in artikel 3, eerste lid, van de Wet neergelegde verbod, om aanverwante producten in de handel te brengen die niet aan gestelde eisen voldoen, niet beperkt is tot de fase waarin een detaillist deze producten (navulverpakkingen) aan de consument levert. Het verbod dergelijke producten in de handel te brengen, ziet op alle fasen van de toeleveringsketen en heeft dus betrekking op marktdeelnemers in die toeleveringsketen. Voor een andere uitleg heeft het College geen aanwijzingen. Ook ziet het College geen grond voor het door de ondernemingen gemaakte onderscheid dat op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet alleen een boete kan worden opgelegd in de fase waarin een detaillist navulverpakkingen aan de consument levert en dat in andere fasen van de toeleveringsketen slechts kan worden volstaan met de in artikel 17a van de Wet genoemde maatregelen.

Omdat het nicotinegehalte van de navulverpakkingen lager is dan staat vermeld op de verpakkingseenheden daarvan en de ondernemingen die navulverpakkingen hebben geleverd aan detaillisten, hebben zij navulverpakkingen in de handel gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden. Dit betekent dat de ondernemingen artikel 3.10, eerste lid, van de Regeling en daarmee artikel 3, eerste lid, van de Wet hebben overtreden. Dat het nicotinegehalte zoals vermeld op die navulverpakkingen hoger is dan het gehalte dat de in de handel gebrachte navulverpakkingen daadwerkelijk bevatten, doet daaraan niet af. Zoals het College eerder onder verwijzing naar richtlijn 2014/40 heeft overwogen (onder 6.1 van de uitspraak van 9 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510)) laat die richtlijn geen andere uitleg toe dan dat het juiste gehalte vermeld moet zijn in het belang van de volksgezondheid. Daarmee is gegeven dat ook een lager gehalte dan vermeld zich niet met dat belang verdraagt. Of er minder of meer nicotine in het product zit dan wordt vermeld op de verpakking is dus niet van belang voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, terwijl dat evenzeer geldt als de gehaltes lager zijn dan 20 mg/ml.

Tot slot ziet het College in wat de ondernemingen hebben aangevoerd geen grond voor de conclusie dat het voor hen – als professionele marktdeelnemers – niet voorzienbaar was dat het leveren van navulverpakkingen aan detaillisten waarvan het nicotinegehalte lager was dan staat vermeld op de verpakkingseenheden daarvan, strafwaardig is. De ondernemingen opereren op een gereguleerde markt van tabaks- en aanverwante producten. In het kader van die regulering is de doelstelling om een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming te waarborgen, met name voor jongeren (artikel 1 van richtlijn 2014/40). Voor elke handeling die ertoe leidt dat het product uiteindelijk aan de consument wordt aangeboden, moeten de lidstaten erop toezien dat de voorschriften van die richtlijn worden nageleefd (zie punt 33 van het arrest van 11 december 2025). Artikel 3, eerste lid, van de Wet bevat het verbod om tabaksproducten en aanverwante producten (waaronder navulverpakkingen) in de handel te brengen indien die producten niet voldoen aan gestelde eisen. Dat in de handel brengen in deze bepaling ook betrekking heeft op de levering door de ondernemingen aan een detaillist en niet beperkt is tot de fase waarin een detaillist navulverpakkingen aan de consument levert, is, gelet op de tekst van artikel 3, eerste lid van de Wet en in het licht van de doelstelling van richtlijn 2014/40, niet onvoorzienbaar.

Uit het voorgaande volgt dat de ondernemingen artikel 3.10, eerste lid, van de Regeling en daarmee artikel 3, eerste lid, van de Wet hebben overtreden. De staatssecretaris was aldus bevoegd de ondernemingen daarvoor op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Wet een bestuurlijke boete op te leggen.

Tussenconclusie

3 De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Dit betekent dat het College, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, een oordeel moet geven over wat de ondernemingen in de procedure bij de rechtbank hebben aangevoerd tegen de bestreden besluiten, voor zover dit hiervoor nog niet aan de orde is gekomen.

Heeft de staatssecretaris aan de ondernemingen terecht een boete opgelegd en is die boete passend en geboden?

De ondernemingen hebben in beroep aangevoerd dat het opleggen van de boetes in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheids-, legaliteits-, vertrouwens-, rechtszekerheids-, evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel, het verbod van willekeur, het verbod van détournement de pouvoir en het discriminatieverbod) en dat zij niet verwijtbaar hebben gehandeld. Meer in het bijzonder hebben zij het volgende aangevoerd. De staatssecretaris heeft onvoldoende onderzocht wat de feitelijke gang van zaken is geweest, heeft onvoldoende de betrokken belangen gewogen en heeft een willekeurige actor in de toeleveringsketen als overtreder aangemerkt. Dit terwijl er alle reden en aanleiding was om of de producent van de navulverpakkingen of degene die de navulverpakkingen in de handel hebben gebracht als overtreder aan te merken. De ondernemingen hebben de navulverpakkingen niet ter beschikking gesteld aan consumenten en waren ten tijde van het constateren van de vermeende overtredingen geen eigenaar van die navulverpakkingen en hadden daarover evenmin de beschikking. In 2018 – toen de vermeende overtredingen werden geconstateerd – was het handhavingsbeleid gericht op degene die het product in de handel bracht en werd in voorkomende gevallen diegene aangemerkt als overtreder; een actor in de toeleveringsketen werd niet aangemerkt als overtreder. Niet is aangekondigd of gemotiveerd op welke gronden en met welke overwegingen dit beleid is veranderd en op welke grond de importeur als actor een verwijt wordt gemaakt. Daarnaast heeft de staatssecretaris haar bevoegdheid gebruikt om de import en distributie in Nederland te belemmeren. De staatssecretaris wil zo de vrije handel van goederen aan banden leggen, wat in strijd is met het Unierecht. Bovendien is het onevenredig om een importeur of distributeur een overtreding te verwijten in het geval een derde die overtreding – het in de handel brengen van een product zonder gezondheidswaarschuwing – begaat, omdat noch de importeur noch de distributeur de gewraakte handeling verricht of invloed heeft op die gewraakte handeling of de kenmerken op de verpakking van die producten. De staatssecretaris heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom de importeur of de distributeur van een product het in de handel brengen daarvan verweten kan worden. Hen kan geen verwijt worden gemaakt, omdat zij geen van beide de navulverpakkingen ter beschikking hebben gesteld aan consumenten. Verder heeft de staatssecretaris langdurig stilgezeten, terwijl hij vervolgens de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid bij de importeur of distributeur heeft gelegd zonder voorafgaande kennisgeving van dat beleid. Tot slot handelt de staatssecretaris discriminatoir door beleidsmatig steeds in Nederland gevestigde ondernemingen in de toeleveringsketen overtredingen te verwijten, terwijl in andere lidstaten van de Europese Unie gevestigde producenten, importeurs en verstrekkers (detaillisten) van de producten waarmee overtredingen worden gedaan, worden ontzien.

In reactie op het arrest van 11 december 2025 hebben de ondernemingen opgemerkt dat aan hen in de gegeven omstandigheden, mede gelet op het evenredigheidsbeginsel en andere beginselen van behoorlijk bestuur, ten onrechte boetes zijn opgelegd. Bij het toepassen van het criterium ‘verwijtbaarheid’ is onder meer van belang dat het hier gaat om een onmerkbare (‘innerlijk verborgen’) discrepantie tussen het op de verpakking vermelde nicotinegehalte en het – langere tijd na productie, achteraf na uitgebreid, destructief en intensief laboratoriumonderzoek gebleken – nicotinegehalte aanwezig in de vloeistof van de betrokken navulverpakkingen. Het gaat dus niet om een ‘uiterlijk kenbare’ discrepantie in de vermeldingen op de verpakking, zoals aan de orde in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2025 (Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351).

De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

In reactie op het arrest van 11 december 2025 heeft de staatssecretaris het volgende opgemerkt. Het Hof van Justitie bevestigt dat een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld op zich niet onverenigbaar is met het Unierecht, mits het stelsel voor de betrokkenen naleving kan stimuleren en de nagestreefde doelstellingen een algemeen belang vertegenwoordigen dat de invoering van een dergelijk stelsel kan rechtvaardigen. Uit het arrest volgt dat in dit geval aan deze voorwaarden is voldaan, zodat de ondernemingen ervoor verantwoordelijk kunnen worden gehouden dat zij navulverpakkingen in de handel hebben gebracht waarvan verpakkingseenheden een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte bevatten. Het boetestelsel is niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Weliswaar schrijft de Bijlage bij de Wet voor iedere daarin opgenomen overtreding de hoogte van de bestuurlijke boete voor, maar op grond van artikel 5:41, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet rekening worden gehouden met de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het geval. In deze gevallen geven de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het geval geen aanleiding om lagere boetes op te leggen. Dat de verpakkingseenheden een nicotinegehalte vermelden dat overeenkomt met de kennisgeving in de zin van artikel 20, tweede lid, van richtlijn 2014/40, is geen bijzondere omstandigheid die hiertoe aanleiding zou moeten geven. Ook de omstandigheid dat het nicotinegehalte van de navulverpakkingen lager was dan het op de verpakkingseenheid vermelde gehalte is geen bijzondere omstandigheid die tot een lagere boete had moeten leiden, nu niet kan worden gesteld dat een lager nicotinegehalte dan waarvan de gebruiker op basis van het op de verpakkingseenheid vermelde nicotinegehalte uitgaat minder schadelijk is voor de volksgezondheid. Nicotine is slechts één van de schadelijke stoffen in een navulverpakking. Aangezien nicotine de verslavende stof is, zal een gebruiker een lager nicotinegehalte compenseren door het product intensiever te gebruiken om zo alsnog in de nicotinebehoefte te voorzien. Bij dit intensievere gebruik wordt de gebruiker blootgesteld aan grotere hoeveelheden andere schadelijke stoffen, zodat het gebruik van een product met een lager nicotinegehalte niet noodzakelijkerwijs minder schadelijk is.

Het College heeft in de verwijzingsuitspraak aan het Hof van Justitie de prejudiciële vraag gesteld of – kort gezegd – de ondernemingen een verwijt kan worden gemaakt van de overtredingen als het op de navulverpakking weergegeven nicotinegehalte overeenkomt met het in de kennisgeving over de navulverpakking vermelde nicotinegehalte.

Het Hof van Justitie heeft daarover het volgende overwogen:

“[…] 43 Zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, gaat achter de tweede prejudiciële vraag de onderliggende vraag schuil of een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld verenigbaar is met het vereiste van artikel 23, lid 3, van richtlijn 2014/40 en in het bijzonder met de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel.

44 Wat dit beginsel betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een dergelijk stelsel op zich niet onverenigbaar is met het Unierecht […].

45 Een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld is namelijk niet onevenredig wanneer dit stelsel voor de betrokkenen een stimulans kan vormen om een Uniehandeling na te leven en de nagestreefde doelstellingen een algemeen belang vertegenwoordigen dat de invoering van een dergelijk stelsel kan rechtvaardigen […].

46 Wat de onderhavige zaak betreft, heeft richtlijn 2014/40 volgens artikel 1 ervan als doelstelling een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen, zoals in punt 33 hierboven in herinnering is gebracht, met name van jongeren.

47 Die doelstelling valt onder het algemeen belang in de zin van de in punt 45 hierboven aangehaalde rechtspraak […], dat de invoering door de lidstaten van een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld kan rechtvaardigen. Een dergelijk stelsel kan voor de betrokkenen voorts een stimulans vormen om de uit richtlijn 2014/40 voortvloeiende verplichtingen na te leven.

48 Wat de bijzondere omstandigheid betreft dat de nicotinegehalten die ten grondslag liggen aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sancties, overeenkomen met de nicotinegehalten van de litigieuze producten waarvan de fabrikant en de importeurs op grond van artikel 20, lid 2, van deze richtlijn kennis hebben gegeven, moet bovendien worden vastgesteld dat deze kennisgeving overeenkomstig overweging 13 van die richtlijn tot doel heeft de regelgevende taken van de lidstaten en van de Commissie te vergemakkelijken, en niet om de marktdeelnemers verderop in de keten de mogelijkheid te bieden zich aan hun aansprakelijkheid te onttrekken.

49 Die sancties lijken niet van dien aard te zijn dat zij het door de overtreding verkregen financiële voordeel neutraliseren, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. In een dergelijk geval hoeft voor die sancties niet op grond van artikel 23, lid 3, van richtlijn 2014/40 het bewijs te worden geleverd dat er sprake is van opzet.

50 In dergelijke omstandigheden kunnen de lidstaten dus een nationale regeling vaststellen waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, hoewel dit nicotinegehalte overeenkomt met het gehalte in de kennisgeving uit hoofde van artikel 20, lid 2, van richtlijn 2014/40 door de „fabrikant” of de „importeur” van wie deze marktdeelnemer de navulverpakkingen heeft afgenomen.

51 De lidstaten zijn echter niet alleen gebonden aan het evenredigheidsbeginsel bij de vaststelling van de bestanddelen van een overtreding, maar ook bij de beoordeling van de relevante factoren voor de vaststelling van de hoogte van de geldboete […].

52 Dat betekent dat de omstandigheden van het concrete geval in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van de hoogte van de geldboete […]. Daarom kan het onevenredig zijn aan de door de Unieregeling nagestreefde doelstellingen wanneer een forfaitaire geldboete wordt opgelegd voor elke overtreding van bepaalde in de nationale regeling vastgestelde verplichtingen zonder dat rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding […].

53 In het onderhavige geval lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet toe te staan dat deze sancties individueel worden aangepast, hetgeen aan de verwijzende rechter is om te beoordelen. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt namelijk dat de hoogte van de aan de twee betrokken distributeurs opgelegde geldboeten losstaat van de omstandigheden van het concrete geval, en met name van het feit dat het nicotinegehalte in de hun verweten vermelding hoger is dan het gehalte dat de in de handel gebrachte navulverpakkingen daadwerkelijk bevatten.

54 Hieruit volgt dat het opleggen van een forfaitaire geldboete voor elke inbreuk op bepaalde verplichtingen die in de nationale regeling zijn vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 2014/40 zonder dat rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding, zoals het geval lijkt te zijn bij de sanctieregeling in het hoofdgeding, onevenredig is aan de door richtlijn 2014/40 nagestreefde doelstelling, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid, met name van jongeren […].

55 Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 23, lid 3, van richtlijn 2014/40 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, hoewel dit nicotinegehalte overeenkomt met het gehalte in de kennisgeving uit hoofde van artikel 20, lid 2, van die richtlijn door de „fabrikant” of de „importeur” van wie deze marktdeelnemer de navulverpakkingen heeft afgenomen, wanneer bij het opleggen van de geldboete geen rekening kan worden gehouden met de ernst van de overtreding en de omstandigheden van het concrete geval.”

Uit wat het Hof van Justitie heeft overwogen, volgt dat een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld op zich niet onverenigbaar is met het Unierecht. Omdat richtlijn 2014/40 als doelstelling heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen (met name voor jongeren) en die doelstelling onder het algemeen belang valt, kan dat de invoering van een dergelijk stelsel rechtvaardigen. De boete vormt een stimulans om een verplichting van Unierecht na te leven voor alle betrokken marktdeelnemers in alle fasen van het in de handel brengen van de navulverpakkingen. De aan de ondernemingen opgelegde bestuurlijke boetes van € 450,- per overtreding, strekken niet ertoe het door de overtreding verkregen financiële voordeel te neutraliseren. De staatssecretaris hoeft dus niet het bewijs te leveren dat de ondernemingen de overtredingen opzettelijk hebben begaan. Daarnaast volgt uit het arrest van 11 december 2025 dat een nationale regeling, waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden op zichzelf genomen niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Dit geldt ook als dit nicotinegehalte overeenkomt met het gehalte in de kennisgeving uit hoofde van artikel 20, tweede lid, van richtlijn 2014/40 door de fabrikant of de importeur van wie deze marktdeelnemer de navulverpakkingen heeft afgenomen. Dit betekent dat de ondernemingen ervoor verantwoordelijk kunnen worden gehouden dat zij navulverpakkingen in de handel hebben gebracht waarvan verpakkingseenheden een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte bevatten. Dat de ondernemingen geen schuld hebben aan het in de handel brengen van navulverpakkingen in strijd met het verbod van artikel 3, eerste lid, van de Wet, omdat het te lage nicotinegehalte in de navulverpakkingen voor hen niet merkbaar en niet controleerbaar is, maakt dit niet anders. In zoverre bestaat geen grond voor de conclusie dat de aan de ondernemingen opgelegde boetes in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel.

Verder volgt uit het arrest van 11 december 2025 dat de lidstaten ook gebonden zijn aan het evenredigheidsbeginsel bij de beoordeling van de relevante factoren voor de vaststelling van de hoogte van de geldboete. Dat betekent dat de omstandigheden van het concrete geval in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van de hoogte van de geldboete. De Wet schrijft in artikel 11b, tweede lid, en de Bijlage voor hoe hoog de boete voor de verschillende overtredingen moet zijn. Overtreding van artikel 3, eerste lid, van de Wet valt onder categorie A en overtredingen van die categorie worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 450,-. Dat neemt niet weg dat het bestuursorgaan, in het geval de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb een lagere bestuurlijke boete moet opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het is vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juni 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:290)) dat voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen deze bepaling het kader vormt waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Anders dan waarvan het Hof van Justitie onder punt 53 van het arrest van 11 december 2025 lijkt uit te gaan, voorziet de nationale wetgeving erin dat – ook – rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding.

Het College is van oordeel dat de door de ondernemingen naar voren gebrachte omstandigheden geen omstandigheden zijn waarin de staatssecretaris aanleiding had moeten zien om de boetes wegens de ernst van de overtreding of anderszins te matigen of te schrappen. Dat de verpakkingseenheden een nicotinegehalte vermelden dat overeenkomt met de kennisgeving in de zin van artikel 20, tweede lid, van richtlijn 2014/40 is geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, omdat deze kennisgeving er niet toe strekt om overtreders de mogelijkheid te bieden zich aan hun aansprakelijkheid te onttrekken (zie onderdeel 48 van het arrest van 11 december 2025). Dat het nicotinegehalte van de navulverpakkingen lager was dan het op de verpakkingseenheid vermelde gehalte is evenmin een bijzondere omstandigheid die tot een lagere boete had moeten leiden. Zoals hiervoor onder 2.4.6 is overwogen, verdraagt ook de vermelding van een lager gehalte zich namelijk niet met het belang van de volksgezondheid. Ook in zoverre bestaat geen grond voor de conclusie dat de aan de ondernemingen opgelegde boetes in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel.

In wat de ondernemingen verder naar voren hebben gebracht, bestaat ook anderszins geen grond voor de conclusie dat de bestuurlijke boetes zijn opgelegd in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het door hen onder 4.1.1 ontwikkelde betoog berust hoofdzakelijk op het uitgangspunt dat zij artikel 3.10, eerste lid, van de Regeling en daarmee artikel 3, eerste lid, van de Wet niet hebben overtreden, omdat zij de navulverpakkingen waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden niet in de handel hebben gebracht. Zoals uit het voorgaande en meer in het bijzonder uit wat hiervoor 2.4.6 is overwogen volgt, is dat uitgangspunt onjuist. De staatssecretaris heeft de boetes opgelegd, omdat de ondernemingen artikel 3.10, eerste lid, van de Regeling en daarmee artikel 3, eerste lid, van de Wet hebben overtreden. Dat de staatssecretaris de ondernemingen heeft beboet en niet (ook) de producenten of andere marktdeelnemers in de toeleveringsketen betekent op zichzelf genomen niet dat de staatssecretaris daardoor heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. De ondernemingen hebben immers de navulverpakkingen in Nederland ingevoerd en zij hebben deze aldus in Nederland in de handel gebracht. Voor de stelling dat de staatssecretaris de ondernemingen heeft beboet om de import en distributie in Nederland te belemmeren, bestaat geen grond.

Op grond van al het voorgaande acht het College de aan de ondernemingen opgelegde bestuurlijke boetes van € 450,- passend en geboden. Daarbij heeft het College uitdrukkelijk in aanmerking genomen dat, ook al was het nicotinegehalte in het flesje voor hen niet merkbaar en controleerbaar en konden zij niet weten dat de vermelding op de verpakking onjuist was, de ondernemingen wel verantwoordelijk zijn voor het in de handel brengen van een verboden product. Verder gaat het hier om een relatief lichte geldboete. Het betoog van de ondernemingen dat die boetes in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn opgelegd, slaagt niet.

Ambtshalve beoordeling overschrijding redelijke termijn

Het College beoordeelt in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM en in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is overschreden.

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

In deze zaken is de redelijke termijn aangevangen met de voornemens tot boeteoplegging op 11, 18 en 19 september 2019. Dit brengt met zich dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met bijna 30 maanden. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden blijft echter buiten beschouwing de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële procedure. Het College heeft op 8 oktober 2024 prejudiciële vragen gesteld en het arrest van het Hof van Justitie is vervolgens op 11 december 2025 openbaargemaakt. Een termijn van veertien maanden blijft daarom buiten beschouwing. Dit leidt tot de conclusie dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met bijna zestien maanden.

In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College acht het passend en geboden om in dit geval de boetes te matigen met € 50,-.

Slotsom

Het hoger beroep van de staatssecretaris slaagt en het incidenteel hoger beroep van de ondernemingen slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren, deze besluiten vernietigen voor zover het de hoogte van de opgelegde boetes betreft en de boetebesluiten herroepen voor zover het de hoogte van de opgelegde boetes betreft. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 400,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten.

De ondernemingen hebben zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Omdat de ondernemingen bedoeld verzoek niet hebben gedaan, krijgen zij geen vergoedingen voor de door hen gemaakte proceskosten.

Beslissing

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten voor zover het de hoogte van de opgelegde boetes betreft;

- herroept de boetebesluiten voor zover het de hoogte van de opgelegde boetes betreft;

- stelt in de zaak met boetezaaknummer 201900862 de hoogte van de boete voor [naam 1] vast op € 400,-;

- stelt in de zaak met boetezaaknummer 201900804 de hoogte van de boete voor [naam 1] vast op € 400,-;

- stelt in de zaak met boetezaaknummer 201900864 de hoogte van de boete voor [naam 2] vast op € 400,-;

- stelt in de zaak met boetezaaknummer 201900821 de hoogte van de boete voor [naam 2] vast op € 400,-;

- stelt in de zaak met boetezaaknummer 201900828 de hoogte van de boete voor [naam 2] vast op € 400,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten;

- draagt de staatssecretaris op de in beroep betaalde griffierechten tot een totaal van € 708,- aan [naam 1] te vergoeden;

- draagt de staatssecretaris op de in beroep betaalde griffierechten tot een totaal van

€ 1.062,- aan [naam 2] te vergoeden.