ECLI:NL:CRVB:2013:1375, Centrale Raad van Beroep, 31-07-2013, 13-1330 AWBZ

OVERWEGINGEN

De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Bij besluit van 1 februari 2012 heeft de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) aan verzoekster voor de periode van 1 februari 2012 tot en met 31 januari 2027 een indicatie verleend voor de functies persoonlijke verzorging in klasse 2 en begeleiding individueel in klasse 2. Bij besluit van

6 juni 2012 heeft CIZ voor de periode van 6 juni 2012 tot en met 5 juni 2013 een indicatie verleend voor de functies persoonlijke verzorging in klasse 3 en begeleiding individueel in klasse 3 en voor de periode van 6 juni 2013 tot en met 5 juni 2027 voor dezelfde functies in klasse 2.

Bij besluit van 2 april 2012 heeft het Zorgkantoor de aanvraag van verzoekster voor een persoonsgebonden budget (pgb) afgewezen.

Bij besluit van 7 september 2012 (bestreden besluit) heeft het Zorgkantoor het bezwaar tegen het besluit van 2 april 2012 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het Zorgkantoor, onder verwijzing naar artikel 4:35, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ten grondslag gelegd dat verzoekster niet in staat is de regie over haar zorg te voeren aangezien zij verschillende psychische en lichamelijke klachten heeft en geen Nederlands spreekt, zodat een gegronde reden bestaat om het aangevraagde pgb te weigeren. De omstandigheid dat verzoekster van derden ondersteuning zal krijgen, maakt dit niet anders. Alleen indien verzoekster een wettelijk vertegenwoordiger heeft, kan het Zorgkantoor er mee instemmen dat de administratie door iemand anders, namelijk deze vertegenwoordiger, wordt verzorgd.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, bepaald dat het Zorgkantoor binnen drie maanden een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak en voorts bepaald dat verzoekster bij wijze van voorlopige voorziening een voor haar gebruikelijk pgb krijgt toegekend tot zes weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekster zelf niet in staat is aan de met de eventuele toekenning van een pgb samenhangende verplichtingen te voldoen. Mede gelet op de memorie van toelichting op artikel 4:35 van de Awb veronderstellen de verplichtingen die zijn verbonden aan een subsidie zekere capaciteiten of bekwaamheden van de aanvrager. Dit betekent echter niet dat op voorhand kan worden aangenomen dat de aanvrager van een pgb dit niet kan compenseren door gewaarborgde hulp van derden (niet zijnde de wettelijke vertegenwoordiger) in te roepen. De tekst van artikel 4:35, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Awb, noch de memorie van toelichting op dit artikellid, bieden basis voor dat standpunt. Volgens de memorie van toelichting kunnen de verplichtingen die aan een subsidie zijn verbonden (juist) ook voorzieningen bij de subsidieontvanger veronderstellen. Nu verzoekster gemotiveerd heeft betoogd dat zij met hulp van derden in staat is om de regie over haar zorg te voeren, kon het Zorgkantoor zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt stellen dat er een gegronde reden is om aan te nemen dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:35, eerste lid, aanhef en onder b en/of c, van de Awb. Het Zorgkantoor had in elk geval moeten bezien of de hulp die verzoekster wenst in te roepen bij het omgaan met

de pgb-gelden gewaarborgd is.

Het Zorgkantoor heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. In de eerste plaats vereisen aard en doel van het pgb dat de verzekerde zelf in staat is de regie over zijn zorg te voeren en te voldoen aan de verplichtingen die aan het pgb zijn verbonden. Voor wie de capaciteiten en bekwaamheden mist om die verantwoordelijkheid te dragen mist het pgb doel en kan zorg in natura worden ontvangen. Voor een onderzoeksverplichting naar de hulp door derden ziet het Zorgkantoor dan ook geen grond. In de tweede plaats moet van een verzekerde die hulp van derden inschakelt in ieder geval worden verlangd dat deze in staat is adequaat toezicht te houden op de besteding van het pgb en de daarover af te leggen verantwoording door die derden. Verzoekster is niet in staat tot het voeren van regie en het uitoefenen van adequaat toezicht, zodat het Zorgkantoor gebruik kon maken van de in artikel 4:35, eerste lid, van de Awb opgenomen bevoegdheid om de aanvraag van verzoekster voor het pgb af te wijzen.

De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.

Ingevolge de artikelen 8:104, eerste lid, en 8:108, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of de voorzieningenrechter van de rechtbank hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Ingevolge artikel 8:108, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, indien hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak, tevens onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de onder 4.2 bedoelde situatie zich voordoet en dat ook overigens geen sprake is van beletselen om tevens onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.

Artikel 4:35, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, luidt:

“De subsidieverlening kan in ieder geval worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:

b. de aanvrager niet zal voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

c. de aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.”

Aan de memorie van toelichting op artikel 4:35 van de Awb kan het volgende worden ontleend. In het algemeen bepaalt de concrete subsidieregeling in welke gevallen een subsidie kan worden geweigerd, omdat de weigeringsgronden nauw samenhangen met aard en doel van de desbetreffende subsidie. Aan een beperkt aantal weigeringsgronden bestaat echter bij vrijwel iedere subsidie behoefte. Uit oogpunt van harmonisatie van wetgeving is het gewenst deze gronden in de Awb neer te leggen. Artikel 4:35 van de Awb voorziet daarin. De in deze bepaling neergelegde weigeringsgronden zijn aanvullend: zij gelden naast de eventueel in de concrete subsidieregeling neergelegde weigeringsgronden. Dit is in de aanhef van zowel het eerste als het tweede lid tot uitdrukking gebracht door de woorden "in ieder geval" (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 58).

De concrete subsidieregeling die betrekking heeft op het pgb is de Regeling subsidies AWBZ (Regeling). De weigeringsgronden zijn opgenomen in artikel 2.6.4 van de Regeling. Gelet op de in 4.4.1 weergegeven toelichting zijn de in artikel 4:35 van de Awb neergelegde weigeringsgronden aanvullend op de weigeringsgronden van artikel 2.6.4 van de Regeling. Tussen partijen is niet in geschil dat geen van de in dat artikel van de Regeling genoemde weigeringsgronden voor subsidie zich voordoet. Het Zorgkantoor heeft dan ook terecht in zijn beoordeling betrokken of artikel 4:35 van de Awb kan worden toegepast.

Tussen partijen is voorts niet in geschil dat verzoekster zelf niet in staat is tot het voeren van de regie over haar zorg. Partijen zijn uitsluitend verdeeld over de vraag of verzoekster ter compensatie van het gebrek aan capaciteiten of bekwaamheden om zelf de regie te voeren de gewaarborgde hulp van derden kan inroepen. Om de verzekerde te beschermen tegen malafide zorg- en/of bemiddelingsbureaus, is het Zorgkantoor van oordeel dat een verzekerde niet de hulp van andere derden dan zijn wettelijk vertegenwoordiger, partner of inwonend kind kan inroepen.

De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat de regie over de zorg mede inhoudt het nakomen van de aan het pgb verbonden verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 2.6.9 van de Regeling. Dit betreft zowel de organisatie en het beheer van de zorg, waaronder het kiezen van de zorgverlener en het besteden van het pgb aan zorg die kwalitatief verantwoord is, als het afleggen van rekening en verantwoording over de verleende zorg bij het desbetreffende Zorgkantoor.

Het Zorgkantoor hanteert een beslissingsmodel voor de beoordeling of de verzekerde in staat zal zijn om aan de aan het pgb verbonden verplichtingen te voldoen. In dit beslissingsmodel zijn risicofactoren opgenomen zoals de niet-zelfredzaamheid van de aanvrager van het pgb, zijn onvermogen om overzicht te houden, het niet beheersen van de Nederlandse taal, de toepassing van door derden veroorzaakte schuldsanering en verslavingsproblematiek. Het Zorgkantoor stelt de feiten en omstandigheden van het individuele geval vast aan de hand van de door CIZ verleende indicatie en een screeninggesprek met de aanvrager van het pgb. Indien de aanvrager wordt ondersteund door een wettelijk vertegenwoordiger, een partner of een inwonend kind, dan wordt dit in de beoordeling betrokken. Dit geldt niet voor de ondersteuning door andere derden, omdat daarbij volgens het Zorgkantoor geen sprake is van gedeelde verantwoordelijkheid.

De memorie van toelichting op artikel 4:35 van de Awb vermeldt dat de aan de subsidie verbonden verplichtingen zekere capaciteiten of bekwaamheden van of voorzieningen bij de subsidieontvanger kunnen veronderstellen. Ook dan kan het voorkomen dat de aanvrager kennelijk onvoldoende waarborgen biedt voor de nakoming van deze verplichtingen (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 59). Uit deze toelichting en de toelichting op de Regeling leidt de Raad af dat noch met de Regeling noch met artikel 4:35 van de Awb is beoogd uit te sluiten dat de verzekerde die niet in voldoende mate over de capaciteiten of bekwaamheden beschikt om de aan het pgb verbonden verplichtingen na te komen bij derden de daartoe benodigde ondersteuning inroept. Doordat de derde de verzekerde ondersteunt en hem compensatie biedt voor het gemis aan vermogen om zelf de regie te voeren over zijn zorg kan immers ook worden bereikt dat de verzekerde kan instaan voor de nakoming van de aan het pgb verbonden en op hem rustende verplichtingen.

Zoals uiteengezet in 4.5 en 4.7 gaat het Zorgkantoor er vanuit dat uitsluitend hulp van een wettelijk vertegenwoordiger, een partner of een inwonend kind kan worden betrokken in de beoordeling of de verzekerde in staat is tot het voeren van de regie over zijn zorg. Het Zorgkantoor heeft toegelicht dat hiervoor redengevend is dat deze derden ofwel als wettelijk vertegenwoordiger aanspreekbaar zijn ofwel mede verantwoordelijk zijn voor de gezinsfinanciën. Voor een dergelijke beperking van de kring van derden die de verzekerde kunnen ondersteunen bij het voeren van de regie over zijn zorg, vindt de voorzieningenrechter geen aanknopingspunt in de tekst noch in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:35 van de Awb. Deze aanknopingspunten worden evenmin gevonden in de tekst en toelichting van de Regeling. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is wel van belang of sprake is van gewaarborgde hulp van derden. Daarvan is in ieder geval geen sprake indien de derde niet kan instaan voor de nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen, waaronder die welke betrekking hebben op de keuze van de zorgverlener, de kwaliteit van de zorg en de financiële verantwoording, waaraan inherent moet worden geacht dat eisen kunnen worden gesteld aan de integriteit van de derde. De voorzieningenrechter voegt hieraan toe dat deze waarborgen niet uitsluitend hoeven te zijn gelegen in de gedeelde verantwoordelijkheid voor de gezinsfinanciën, maar ook in de erkende of bewezen capaciteiten van professionele hulpverleners of aanbieders van administratieve en financiële diensten.

Uit wat is overwogen in 4.6 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak dient het Zorgkantoor nader te onderzoeken of verzoekster door de inschakeling van derden die haar (zullen) ondersteunen bij de regie over haar zorg, voldoende kan instaan voor de nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen. Dit betreft in elk geval de ondersteuning door de broer van verzoekster,

N. Al Zuhairy en door S. Nabhani, ouderenadviseur van de organisatie Diva te Delft.

Met het oog op de door het Zorgkantoor te nemen beslissing op bezwaar overweegt de voorzieningenrechter nog het volgende ten aanzien van de stelling van verzoekster dat zorg in natura in haar geval niet adequaat is, gezien haar traumata en specifieke culturele achtergrond, en dat haar zoon het beste de zorg kan verlenen. Deze omstandigheden zijn niet van belang bij de beantwoording van de vraag of verzoekster voor een pgb in aanmerking komt.

Onder voormelde omstandigheden is geen grond aanwezig voor het treffen van een voorlopige voorziening, zodat het verzoek daartoe zal worden afgewezen.

Er bestaat aanleiding om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van verzoekster in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,-- voor verleende rechtsbijstand.

BESLISSING

QH