Artikel 1 Doel
Deze richtlijn heeft ten doel:
a) de voorwaarden vast te stellen waaronder een lidstaat aan onderdanen van derde landen die legaal op zijn grondgebied verblijven, de status van langdurig ingezetene kan toekennen, of deze status kan intrekken, en te bepalen welke rechten aan deze status verbonden zijn, (…)
Artikel 5 Voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig
ingezetene
De lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het nationaal recht.
Artikel 11 Gelijke behandeling
Langdurig ingezetenen genieten op de volgende gebieden dezelfde behandeling als de eigen onderdanen:
a. a) werk als werknemer of zelfstandige, mits dit werk niet impliceert dat, al is het maar incidenteel, wordt deelgenomen aan de uitoefening van het openbaar gezag; hierbij is inbegrepen de toegang tot de arbeidsvoorwaarden, ook wat betreft salariëring en ontslag;
b) onderwijs en beroepsopleiding, met inbegrip van studietoelagen en -beurzen, overeenkomstig het nationale recht;
c) erkenning van beroepsdiploma's, -certificaten en andere titels, overeenkomstig de van toepassing zijnde nationale procedures;
d) sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving;
e) fiscale voordelen;
f) toegang tot goederen en diensten en de levering van voor het publiek beschikbare goederen en diensten, alsmede tot procedures voor het verkrijgen van huisvesting;
g) vrijheid van vereniging en aansluiting bij of participatie in een werkgevers- of werknemersorganisatie of een andere organisatie waarvan de leden een bepaald beroep uitoefenen, met inbegrip van de door dergelijke organisaties verschafte voordelen, zonder dat wordt geraakt aan de nationale bepalingen inzake openbare orde en binnenlandse veiligheid;
h) vrije toegang tot het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat, binnen de beperkingen die om redenen van veiligheid door de nationale wetgeving worden opgelegd.
De betrokken lidstaat mag de gelijke behandeling ten aanzien van de punten b), d), e), f) en g), van lid 1 beperken tot gevallen waarin de geregistreerde of gebruikelijke verblijfplaats van de langdurig ingezetene of van de gezinsleden voor wie hij voordelen opeist, op het grondgebied van de lidstaat in kwestie is gelegen.
De lidstaten mogen de gelijke behandeling volgens onderstaande bepalingen beperken:
a. a) de lidstaten mogen beperkingen inzake de toegang tot werk als werknemer of als zelfstandige handhaven indien deze activiteiten, overeenkomstig bestaande nationale of communautaire wetgeving, voorbehouden zijn aan eigen onderdanen, aan burgers van de EU of van de EER;
b) de lidstaten mogen voor toegang tot onderwijs en opleiding een bewijs van een passende taalvaardigheid eisen. Voor toegang tot de universiteit kan worden verlangd dat aan specifieke onderwijsvoorwaarden wordt voldaan.
De lidstaten kunnen, als het om sociale bijstand en sociale bescherming gaat, de gelijke behandeling beperken tot de belangrijkste prestaties.
De lidstaten mogen besluiten toegang te verlenen tot bijkomende voordelen op de in lid 1 bedoelde gebieden. De lidstaten mogen ook besluiten tot gelijke behandeling op niet door lid 1 bestreken gebieden.
Artikel 15 Voorwaarden voor verblijf in een tweede lidstaat
De lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het nationaal recht.
Deze voorwaarde is niet van toepassing indien de betrokken onderdanen van derde landen aan integratievoorwaarden hebben moeten voldoen om de status van langdurig ingezetene te verwerven overeenkomstig artikel 5, lid 2.
Onverminderd de tweede alinea, mag van de betrokkenen worden verlangd dat zij deelnemen aan taalcursussen.
De Wi is op 1 januari 2007 in werking getreden. De Wi regelt de inburgering in de Nederlandse samenleving van alle migranten in Nederland. Het inburgeren houdt in het verwerven van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving. De taalvaardigheid en de kennis van de Nederlandse samenleving worden getoetst in het inburgeringsexamen. Zowel migranten die al lange(re) tijd, legaal, in Nederland verbleven als migranten die nieuw in Nederland kwamen, werden per 1 januari 2007, dan wel de datum waarop zij rechtmatig in Nederland verbleven na
1 januari 2007, in beginsel inburgeringsplichtig. Nieuwe migranten hadden vanaf de datum van rechtmatig verblijf 3,5 jaar de tijd het inburgeringsexamen te behalen. Voor de personen die op 1 januari 2007 al, legaal, in Nederland verbleven ontstond per genoemde datum op zich wel de plicht tot inburgeren, maar de datum waarop het inburgeringsexamen behaald moest zijn, werd in een apart besluit door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin deze persoon verbleef vastgesteld.
Met de inwerkingtreding van de Wi is ook artikel 21, lid 1, onder (thans) k, van de Vreemdelingenwet 2000 aan deze wet toegevoegd. Dit artikeldeel is echter pas per
1 januari 2010 feitelijk toegepast. In de periode 1 januari 2007 tot 1 januari 2010 konden langdurig ingezeten derdelanders in Nederland de status langdurig ingezetene verwerven zonder het inburgeringsexamen behaald te hebben.
Bij het niet (tijdig) halen van het inburgeringsexamen kan een boete worden opgelegd van maximaal € 500,-. Indien ook nadien het examen niet (tijdig) gehaald wordt, wordt dit bedrag steeds verhoogd.
Standpunt van partijen
[P.] en [S.] zijn van mening dat, nu zij beschikken over een verblijfsvergunning als langdurig ingezetene, gebaseerd op Richtlijn 2003/109/EG, zij gelijk behandeld dienen te worden aan Nederlandse onderdanen en dus niet inburgeringsplichtig zijn.
Onder verwijzing naar de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wet inburgering zijn de Commissie en het college van mening dat een eenmaal afgegeven verblijfsvergunning langdurig ingezetene weliswaar niet ingetrokken zal worden wegens het niet halen van het inburgeringsexamen, maar dat dit niet wegneemt dat betrokkenen wel inburgeringsplichtig zijn en het examen dienen te halen.
De Raad is van oordeel dat niet uitgesloten kan worden dat het opleggen van de inburgeringsplicht aan langdurig ingezetenen in strijd is met Richtlijn 2003/109/EG. Het betreft dan met name de mogelijke strijdigheid met de aard en het doel van de richtlijn, met artikel 5, tweede lid en/of met artikel 11, eerste lid.
Artikel 5 van Richtlijn 2003/109/EG heeft als aanduiding “Voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene”. In lid 2 van dit artikel is bepaald dat lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het nationaal recht.
De Raad is van oordeel dat de aan [P.] en [S.] opgelegde verplichting het inburgeringsexamen te behalen aangemerkt moet worden als een eis om te voldoen aan integratievoorwaarden overeenkomstig het Nederlandse recht.
Uit de considerans bij de Richtlijn blijkt dat, onder voorwaarden, onderdanen van derde landen een juridische positie in een lidstaat zouden moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers ligt. Zoals uit punt 6 van de considerans blijkt is het belangrijkste, maar niet het enige, criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene de duur van het verblijf op het grondgebied van een lidstaat. Deze termijn bedraagt, gezien artikel 4 van Richtlijn 2003/109/EG, vijf jaar.
In beginsel vormen de eerste vijf jaren van het verblijf van een onderdaan van een derde land de integratieperiode in een lidstaat. Deze lidstaat heeft de bevoegdheid een onderdaan van een derde land geen status van langdurig ingezetene te verstrekken bijvoorbeeld indien, naar zijn oordeel, de integratie nog niet voltooid is doordat nog niet aan de integratievoorwaarden is voldaan. Maar zodra de status is verstrekt volgt daaruit dat naar het oordeel van de lidstaat de integratie voltooid is, of zoals verwoord is in punt 6 van de considerans dat er sterke banden zijn ontstaan met de lidstaat. Dan is het de vraag of deze lidstaat naderhand alsnog integratievoorwaarden mag stellen in de vorm van een inburgeringsexamen, gesanctioneerd door een boetestelsel.
Daarnaast merkt de Raad op dat de doelstelling dat onderdanen van derde landen onder voorwaarden een juridische positie moeten krijgen die zo dicht mogelijk ligt bij de rechten van EU-onderdanen, eveneens een aanwijzing is dat de inburgeringsplicht in casu niet opgelegd mag worden. Aan EU-burgers wordt immers op grond van de Wi niet de inburgeringsplicht opgelegd, evenmin overigens als aan eigen onderdanen.
In aanvulling hierop kan onder andere nog gewezen worden op het arrest Commissie tegen Nederland, C-508/10, van 26 april 2012. In die zaak handelde Nederland volgens de Commissie in strijd met het algemene stelsel, de geest, de doelstelling en, bijgevolg, het nuttig effect van Richtlijn 2003/109/EG, zonder dat sprake was van een schending van een specifieke bepaling. Het Hof heeft geoordeeld dat de Commissie niet om deze reden
niet-ontvankelijk was. Hieruit kan afgeleid worden dat, zelfs als niet een concrete bepaling in de richtlijn aangewezen kan worden die mogelijk geschonden is, alsnog beoordeeld dient te worden of de genomen maatregel het nuttig effect van de richtlijn aantast. Ook in deze beoordeling speelt een rol of gesteld kan worden dat het doel van de plicht tot inburgeren reeds geacht wordt behaald te zijn bij het verstrekken van de status van langdurig ingezetene en dat de doelstelling van de richtlijn daarmee al is bereikt.
In het arrest Kamberaj, C-571/10, van 24 april 2012 heeft het Hof overwogen dat, ook als in een richtlijn naar het nationale recht wordt verwezen, lidstaten bij de toepassing van de betreffende bepaling het nuttig effect van de richtlijn niet mogen aantasten en met de doelstelling van de richtlijn en met het EU Grondrechtenhandvest rekening moeten houden. Hieruit leidt de Raad af dat weliswaar integratievoorwaarden naar nationaal recht gesteld mogen worden, maar dat deze voorwaarden niet zover mogen gaan dat ze het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene, dan wel het nuttig effect van het bezit van deze status onnodig bemoeilijken. Ook artikel 15, derde lid, van Richtlijn 2003/109/EG wijst niet in een andere richting.
Hier staat tegenover dat ook gesteld kan worden dat in de richtlijn is neergelegd dat integratievoorwaarden gesteld mogen worden bij het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene, maar dat niet is bepaald dat het niet alsnog op een later tijdstip ook mag. Een doelstelling van de Wi is het bevorderen van de mogelijkheden voor onder andere onderdanen van derde landen om te integreren in de Nederlandse samenleving. Het verstevigen van het verblijf van onderdanen van derde landen in een lidstaat is eveneens een doelstelling van de richtlijn. De Raad kan zich voorstellen dat daarom een lidstaat, na het verstrekken van de status van langdurig ingezetene, nog - mogelijk beperkte - integratievoorwaarden mag opleggen aan onderdanen van derde landen. Daarbij overweegt de Raad mede dat het niet (tijdig) behalen van het inburgeringsexamen voor betrokkenen geen gevolgen heeft voor de status van langdurig ingezetene.
Voor zover het Hof van oordeel is dat doel en strekking van de richtlijn er niet aan in de weg staan dat integratievoorwaarden opgelegd worden aan onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene hebben verkregen, is vervolgens de vraag of het opleggen van integratievoorwaarden niet in strijd is met Richtlijn 2003/109/EG en wel met artikel 11, eerste lid.
De aanhef van dit artikel luidt “Gelijke behandeling”. In het eerste lid van dit artikel wordt een achttal gebieden genoemd waarop langdurig ingezetenen gelijk behandeld dienen te worden met eigen onderdanen. In het vijfde lid is gesteld dat lidstaten ook mogen besluiten tot gelijke behandeling op niet door het eerste lid bestreken gebieden. Nederland heeft, wat betreft de inburgeringsplicht, geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheid.
De Raad stelt voorop dat aan eigen onderdanen niet de plicht tot het behalen van het inburgeringsexamen wordt opgelegd. Indien derhalve gezegd kan worden dat deze plicht betrekking heeft op één van de in artikel 11, eerste lid, genoemde gebieden, lijkt de conclusie te moeten luiden dat dan ook personen met de status van langdurig ingezetene niet inburgeringsplichtig mogen zijn.
Onderdeel a van lid 1, arbeid en arbeidsvoorwaarden, van artikel 11 van
Richtlijn 2003/109/EG lijkt niet direct van toepassing, nu aan de status van langdurig ingezetene het recht tot toegang op de arbeidsmarkt, zonder beperkingen, is verbonden. Het niet voldoen aan de eis van het behalen van het examen heeft geen gevolgen voor de status zelf, zodat de arbeidsmarktmogelijkheden niet wijzigen. Wel kan mogelijk gesteld worden dat de plicht tot het behalen van het examen tijd, inspanning en geld kost, waardoor er wellicht enige invloed kan zijn op de mogelijkheden voor een werknemer of zelfstandige om, voor een korte tijd, volledig op de arbeidsmarkt te functioneren. Deze verstoring zal, naar het de Raad voorkomt, echter zeer minimaal zijn en niet anders dan voor iedere werknemer of zelfstandige die, via een vorm van onderwijs of studie, zijn mogelijkheden en kansen wil vergroten.
Het lijkt mogelijk de plicht tot het behalen van het inburgeringsexamen te laten vallen onder onderdeel b van lid 1 van artikel 11 van Richtlijn 2003/109/EG, het onderwijs en de beroepsopleiding. Enerzijds suggereert het gebruik van het woord examen dat enig onderwijs noodzakelijk is. Anderzijds is in de Wi niet de verplichting opgenomen enige vorm van onderwijs te volgen. Een inburgeringsplichtige mag zich op een zelf gekozen wijze voorbereiden op het examen. Het was, ten tijde in geding, mogelijk gebruik te maken van een inburgeringsvoorziening, aangeboden door de gemeente waar men verbleef. In casu betreft het niet de gelijke behandeling bij de toegang tot onderwijs, nu betrokkenen juist niet een vorm van (zelf)onderwijs willen volgen, uitmondend in een examen.
De hiervoor weergegeven overwegingen geven de Raad dan ook aanleiding vragen voor te leggen aan het Hof met betrekking tot de uitleg van Richtlijn 2003/109/EG, in het licht van het doel en de strekking hiervan, alsmede gezien artikel 5, tweede lid en artikel 11, eerste lid.
In dit verband speelt mogelijk het volgende nog een rol. Zoals uit de feiten blijkt, had [P.] reeds een besluit ontvangen waarin haar was gemeld dat ze inburgeringsplichtig was vóórdat zij de status van langdurig ingezetene verkreeg. Aan [S.] was de langdurig ingezetene-status verstrekt voordat zij een inburgeringsplicht opgelegd heeft gekregen. Met de inburgeringsbesluiten was, impliciet dan wel expliciet, tevens vastgesteld dat betrokkenen inburgeringsplichtig zijn. Niet uitgesloten is dat deze volgorde van belang kan zijn bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde plicht. [P.] wist, voordat zij de status van langdurig ingezetene verkreeg, dat zij inburgeringsplichtig was. De Raad sluit niet uit dat hieruit geconcludeerd kan worden dat het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene hier geen verandering in brengt, nu, zoals al gesteld, destijds de status verkregen kon worden zonder dat het inburgeringsexamen succesvol was afgerond.
Indien deze volgorde van belang is, dan lijkt de conclusie in de situatie van [S.] te moeten zijn dat zij, na het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene, niet meer als inburgeringsplichtig aangemerkt kan worden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verzoekt het Hof bij wijze van prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van het VWEU uitspraak te doen over de volgende vragen:
Moet het doel en de strekking van Richtlijn 2003/109/EG, dan wel artikel 5, tweede lid en/of artikel 11, eerste lid, daarvan, aldus worden uitgelegd dat het op grond van nationale regelgeving opleggen van de inburgeringsplicht, gesanctioneerd door een boetestelsel, aan onderdanen van derde landen, die in het bezit zijn van de status van langdurig ingezetene, hiermee niet verenigbaar is?
Is het bij de beantwoording van de eerste vraag van belang of de inburgeringsplicht is opgelegd voordat de langdurig ingezetene-status werd verkregen?
- houdt de verdere behandeling van de gedingen aan totdat het Hof uitspraak zal hebben gedaan.
Dit verzoek is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van K.E. Haan als griffier.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) K.E. Haan
TM