ECLI:NL:CRVB:2022:2503, Centrale Raad van Beroep, 14-07-2022, 20/2457 WSFBSF

20. 2457 WSF, 22/276 WSF, 22/866 WSF

OVERWEGINGEN

De minister heeft aan betrokkene, voor zover hier van belang, over de jaren 2015 en 2016 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend.

Bij besluit van 31 augustus 2019, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 15 november 2019 (bestreden besluit 1), heeft de minister betrokkene over 2015 een vordering wegens meerinkomen opgelegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene, uitgaande van haar toetsingsinkomen in 2015 van € 19.643,- en de voor 2015 geldende bijverdiengrens van € 13.856,11, een bedrag van € 5.786,89 te veel heeft bijverdiend. Omdat betrokkene (tenminste) voor dat bedrag studiefinanciering heeft ontvangen in de vorm van een prestatiebeurs en een reisvoorziening, is de vordering vastgesteld op een bedrag van € 5.786,89.

Bij besluit van 5 maart 2020, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 25 juni 2020 (bestreden besluit 2), heeft de minister betrokkene over 2016 een vordering wegens meerinkomen opgelegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene, uitgaande van haar toetsingsinkomen in 2016 van € 19.190,- en de voor 2016 geldende bijverdiengrens van € 13.989,13, een bedrag van € 5.200,87 te veel heeft bijverdiend. Omdat betrokkene (tenminste) voor dat bedrag studiefinanciering heeft ontvangen in de vorm van een prestatiebeurs en een reisvoorziening, is de vordering vastgesteld op een bedrag van € 5.200,87.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister het door betrokkene, in verband met het overlijden van haar moeder, ontvangen wezenpensioen van twee bedrijfspensioenfondsen terecht volledig mee laten tellen voor de bijverdienregeling. De reden daarvoor is dat deze uitkeringen niet kunnen worden gelijkgesteld met een wezenuitkering op basis van de Algemene nabestaandenwet (Anw), waarvoor op grond van artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 een gedeeltelijke vrijstelling bestaat. De bedoeling van de wetgever met de invoering van deze beperkte vrijstelling, voor zover blijkende uit de parlementaire stukken met betrekking tot het amendement Hamer (Kamerstuk 26873, nr. 37) waarmee deze vrijstelling in artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 is opgenomen, biedt geen grond om aan die vrijstelling een ruimere strekking zoals door betrokkene is bepleit, toe te kennen. De rechtbank verwijst ter zake tevens naar de uitspraken van de Raad van 4 april 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AF8700 en 19 december 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AO1579. Verder is overwogen dat de stelling van betrokkene dat zij feitelijk als een volle wees moet worden beschouwd, wat daar verder ook van zij, de aard van de door haar genoten uitkering niet verandert. Dat de door betrokkene genoten prestatiebeurs is omgezet in een gift wegens het tijdig en met goed gevolg voltooien van haar studie is niet van betekenis voor de vordering wegens meerinkomen. De vordering bestaat namelijk niet uit (teveel) toegekende studiefinanciering, in welke vorm dan ook, maar wordt opgelegd vanwege genoten inkomen boven de bijverdiengrens. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de vordering door de minister niet te laat is opgelegd. De termijn van artikel 20, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) is van toepassing op herzieningen door de Belastingdienst/Toeslagen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 30 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2313, heeft de rechtbank overwogen dat de Wsf 2000 geen termijn kent voor het opleggen van een vordering wegens meerinkomen. Voor een analoge toepassing van de termijn van artikel 20 van de Awir bestaat geen aanleiding. Voor de minister bestond dan ook geen wettelijke verplichting om binnen acht weken na de vaststelling van de definitieve aanslag inkomstenbelasting 2015 op 3 juni 2016 de vordering wegens meerinkomen op te leggen.

Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 5 maart 2020 herroepen en bepaald dat de minister opnieuw moet beslissen op het bezwaar van betrokkene met inachtneming van haar uitspraak. Onder verwijzing naar aangevallen uitspraak 1 worden de daarin gegeven overwegingen als hier herhaald en ingelast beschouwd, met uitzondering van de overwegingen betreffende het begrip meerinkomen, gerelateerd aan de door betrokkene ontvangen uitkeringen uit twee bedrijfspensioenfondsen. Anders dan in aangevallen uitspraak 1 is de rechtbank van oordeel dat niet uitsluitend een wezenuitkering op grond van de Anw in aanmerking komt voor gedeeltelijke vrijlating bij de vaststelling van het meerinkomen, maar ook de door betrokkene ontvangen halve wezenuitkeringen van de twee bedrijfspensioenfondsen. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. In de (toenmalige) tekst van artikel 3.17 ligt besloten dat de wetgever een tekstueel onderscheid maakt tussen een uitkering “op grond van” (met name genoemde wetten, resulterend in een volledige vrijstelling) dan wel een uitkering “in de zin van” de Anw. Het verschil in bewoording kan niet worden weggedacht door “in de zin van” te lezen als “op grond van”, want dan wordt dat onderscheid zinledig. Verder komt uit de wetsgeschiedenis duidelijk naar voren dat de wetgever met de wettelijke tekst daadwerkelijk heeft beoogd ook wezenpensioen dat (half)wezen ontvangen gedeeltelijk vrij te laten, en dus niet uitsluitend een door de SVB verstrekte uitkering op grond van de Anw. Dit is met zoveel woorden te lezen in de toelichting op het Amendement van het lid Hamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 873, nr. 37). Bovendien kan de SVB op grond van de Anw uitsluitend aan volle wezen een uitkering toekennen, waardoor ook bij deze invalshoek duidelijk wordt dat een halfwezenuitkering in het kader van een bedrijfspensioenfonds valt onder de tekst en reikwijdte van het bepaalde in het vierde lid van artikel 3.17 van de Wsf 2000. Ook de verwijzing naar de uitspraken van 2003 van de Centrale Raad van Beroep waarnaar in aangevallen uitspraak 1 is verwezen kan niet steekhoudend zijn, alleen al omdat de Raad oordeelde over de toenmalige uitkeringspraktijk zoals daaraan door de minister inhoud was gegeven, terwijl nadien de andersluidende wettelijke tekst is ingevoerd.

Betrokkene heeft zich tegen aangevallen uitspraak 1 gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat de vordering wegens meerinkomen te hoog is vastgesteld, omdat de vrijstelling van artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 ook geldt voor het door haar ontvangen halfwezenpensioen. Artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 spreekt van een uitkering in de zin van de Anw en niet van een uitkering op grond van de Anw. In de toelichting bij het amendement Hamer wordt gesproken van (half)wezen zodat het duidelijk de bedoeling van de wetgever is om ook een halfwezenpensioen te laten vallen onder de regeling van artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000. Verder heeft betrokkene aangevoerd dat de vordering wegens meerinkomen veel te laat is opgelegd. De termijn van artikel 20, tweede lid, van de Awir geldt (analoog) ook voor een vordering wegens meerinkomen. Uitgaande van de oplegging van de definitieve aanslag over 2015 op 1 juni 2016 is in ieder geval de redelijke termijn waarbinnen de vordering over 2015 kon worden opgelegd verstreken op 31 december 2016.

De minister heeft zich tegen aangevallen uitspraak 2 gekeerd voor zover de rechtbank daarbij heeft geoordeeld dat ook halfwezen die een uitkering krijgen van een pensioenfonds onder de reikwijdte van artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 vallen. Daarover heeft hij – kort samengevat – aangevoerd dat dit oordeel in strijd is met de wettekst, de wetsgeschiedenis en de uitspraak van de Raad van 4 april 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AF8700.

In het incidenteel hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 heeft betrokkene aangevoerd dat de vordering wegens meerinkomen te laat is opgelegd. In dit verband is hetzelfde gesteld als hiervoor beschreven onder 3.1. Verder is aangevoerd dat de volgorde waarin de bepalingen in de wet zijn gerangschikt tot de conclusie leidt dat de minister niet langer een vordering wegens meerinkomen kan opleggen nadat de prestatiebeurs is omgezet in een gift.

4. De Raad oordeelt als volgt.

Wat betrokkene in het verweerschrift naar voren heeft gebracht leidt niet tot het oordeel dat het hoger beroep van de minister tegen aangevallen uitspraak 2 niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De overschrijding van de termijn om te beslissen op bezwaar in artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is niet van betekenis voor de ontvankelijkheid van het hoger beroep. Omdat de minister de gronden van het hoger beroep alsnog binnen de door de Raad in de brief van 16 februari 2022 gestelde termijn heeft ingediend, ontbreekt een bevoegdheid om het hoger beroep op grond van artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk te verklaren.

Ingevolge artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 – zoals deze bepaling op grond van artikel 12.19, eerste lid, van de Wsf 2000 in deze twee zaken voor betrokkene geldt – blijft voor iedere maand dat een studerende een uitkering ontvangt in de zin van de Anw daarvan een bedrag ter grootte van de maximale aanvullende beurs voor een thuiswonende deelnemer, bedoeld in artikel 3.18, buiten beschouwing.

De tekst van artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 wijst op een beperkt toepassingsbereik van de regeling. De zinsnede ‘een uitkering in de zin van de Anw’ heeft de betekenis van ‘een uitkering op grond van de Anw’. Dat de wetgever deze grammaticale uitleg voorstaat valt ook af te leiden uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet studievoorschot hoger onderwijs, waar vermeld wordt dat artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 gaat over een uitkering op grond van de Anw (Kamerstukken II, 2014/15, 34 035, nr. 3, p. 62).

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 volgt dat de regeling bedoeld is als een fictieve ouderlijke bijdrage voor de studerende wees (Kamerstukken II, 1999/00, 26 873, nr. 37 en Handelingen II 1999/00, nr. 58, p. 4093 en nr. 59, p. 4140). Omdat het wezenpensioen van de studerende als inkomen wordt gezien bereikt de studerende wees eerder de bijverdiengrens dan andere studerenden, die wel een bijdrage van hun ouders krijgen. Om dit ongerechtvaardigd geachte verschil te ondervangen is ervoor gekozen om een bepaald bedrag van de ontvangen Anw-uitkering buiten beschouwing te laten als zijnde een fictieve ouderlijke bijdrage.

Dat in de toelichting bij het amendement Hamer (Kamerstukken II, 1999/00, 26 873, nr. 37), dat ten grondslag ligt aan de met ingang van 1 september 2000 geldende vrijstelling in artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000, wordt gesproken van de (half)wees leidt niet tot een andere uitleg dan wat volgt uit de tekst van de bepaling (alleen al) omdat tot 1 juli 2013 op grond van de Anw ook een halfwezenuitkering kon worden verstrekt. Dat de halfwezenuitkering op grond van de Anw in het verleden onder de regeling viel lijkt op een misvatting te berusten omdat een verband tussen deze uitkering en de bedoeling van het amendement ontbreekt. De rechthebbende op deze uitkering was immers niet de halfwees zelf maar de overblijvende verzorgende ouder (of een ander persoon die als ware hij ouder zorgt voor de halfwees die tot zijn huishouden behoort). Voor de studerende met een halfwezenuitkering op grond van de Anw was de ouderlijke bijdrage afhankelijk van de situatie van zijn eigen ouders.

Uit 4.3 tot en met 4.4.2 volgt dat artikel 3.17, vierde lid, van de Wsf 2000 alleen gaat over een uitkering op grond van de Anw. Het door betrokkene in 2015 en 2016 ontvangen halfwezenpensioen telt dan ook volledig mee als inkomen voor de bijverdienregeling.

Wat betreft de stelling van betrokkene dat de vorderingen over 2015 en 2016 te laat zijn vastgesteld wordt het volgende overwogen. De Wsf 2000 kent geen termijn voor het opleggen van een vordering wegens meerinkomen. Ingevolge artikel 11 van de Awir geldt de termijn van artikel 20, tweede lid, van de Awir slechts voor inkomensafhankelijke regelingen waarvan de uitvoering bij die regeling is opgedragen aan de Belastingdienst/Toeslagen. Voor analoge toepassing van die termijn bestaat, alleen al uit een oogpunt van praktische uitvoerbaarheid van artikel 3.17 van de Wsf 2000, geen aanleiding. Volgens de website van de Dienst Uitvoering Onderwijs, en nader toegelicht door de minister ter zitting, hanteert de minister een uiterste termijn van vijf jaar voor de inkomenscontroles, maar vinden deze controles in de uitvoeringspraktijk meestal – ruim – eerder plaats. In het geval van betrokkene heeft de inkomenscontrole binnen die termijn plaatsgevonden. Dat de minister in zijn uitvoeringspraktijk enige jaren wacht met het opvragen van inkomensgegevens bij de Belastingdienst heeft acceptabele praktische redenen. De controles van het inkomen van (ex-)studerenden vinden niet op individuele basis plaats maar voor grote aantallen studerenden tegelijk. Indien de minister de inkomenscontroles veel eerder zou uitvoeren dan in zijn uitvoeringspraktijk gebruikelijk is, zouden de inkomensgegevens van een aanzienlijk aantal (ex-)studerenden met eigen inkomsten ten tijde van de controle nog niet definitief zijn vastgesteld door de Belastingdienst. Verder komt in dit verband betekenis toe aan het gegeven dat de bijverdienregeling tot de hoofdlijnen van de Wsf 2000 behoort waarvan de studerende wordt geacht op de hoogte te zijn. De regeling in artikel 3.17 van de Wsf 2000 vraagt een actieve houding van de studerende. Het ligt op de weg van de studerende om tijdig te bezien wat de gevolgen van zijn inkomen voor de bijverdienregeling zijn, ook met het oog op de in artikel 3.17, elfde lid, van de Wsf 2000 door de wetgever geboden mogelijkheid om de studiefinanciering met terugwerkende kracht stop te zetten bij een na afloop van het kalenderjaar gebleken overschrijding van de bijverdiengrens. Het maken van een berekening is in de regel ook niet ingewikkeld. Voor zover het de studerende niet duidelijk is of bepaalde inkomsten meetellen voor de bijverdienregeling moet hij tijdig op zijn situatie toegespitste informatie inwinnen. Het is niet de bedoeling van de wetgever dat de studerende die heeft nagelaten te anticiperen op de overschrijding van de bijverdiengrens dan wel gebruik te maken van de mogelijkheid van artikel 3.17, elfde lid, van de Wsf 2000 door een tijdsverloop als hier aan de orde kan ontkomen aan een vordering wegens meerinkomen.

De stelling van betrokkene dat de volgorde van de wettelijke bepalingen in de Wsf 2000 tot de conclusie leidt dat een vordering wegens meerinkomen op grond van artikel 3.17 van de Wsf 2000 niet meer kan worden opgelegd nadat de prestatiebeurs wegens het behalen van een afsluitend examen op grond van artikel 5.7 van de Wsf 2000 is omgezet in een gift, slaagt niet. De vaststelling dat sprake is van meerinkomen heeft geen invloed op het recht op studiefinanciering, maar leidt tot een zelfstandige vordering. Omdat de vordering wegens meerinkomen los staat van de prestatiebeurs staat een omzetting van de genoten prestatiebeurs in een gift wegens het behalen van een diploma niet in de weg aan het nadien opleggen van een vordering op grond van artikel 3.17 van de Wsf 2000. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Raad van 18 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU5544.

Uit 4.3 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep van betrokkene niet slaagt en aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd. Uit 4.3 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep van de minister slaagt, het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet slaagt en aangevallen uitspraak 2 moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond worden verklaard. Vastgesteld wordt dat met de vernietiging van aangevallen uitspraak 2 het besluit van 5 maart 2020 herleeft.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

BESLISSING