SAMENVATTING
23/1168 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 maart 2023, 22/25 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal (college)
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 16 december 2025
In deze zaak gaat het om een intrekking, een terugvordering en de oplegging van een boete. Het college heeft aan deze besluiten ten grondslag gelegd dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van haar inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KvK), het geven van yogalessen en bijschrijvingen en kasstortingen op haar bankrekening en dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Volgens appellante kan het college het recht op bijstand wel vaststellen. Appellante krijgt hierin geen gelijk. Appellante heeft wel terecht aangevoerd dat de boete moet worden verlaagd vanwege haar beperkte draagkracht. De Raad matigt daarom de boete. Ook is in deze zaak de redelijke termijn overschreden. Daarom wordt de boete nog verder gematigd en krijgt appellante een immateriële schadevergoeding van € 500,-.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. L.A. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van het verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 19 augustus 2025. Voor appellante is verschenen mr. Fischer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door S. Wouterson.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Appellante ontving sinds 9 december 2019 bijstand naar de norm voor een alleenstaande.
In het kader van een heronderzoek heeft het college vastgesteld dat appellante inkomsten uit arbeid had ontvangen die zij niet had opgegeven. Daarop heeft het college een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In het kader daarvan heeft een consulent van de gemeente Bloemendaal onder meer Suwinet geraadpleegd en appellante verzocht om gegevens en inlichtingen te verstrekken. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat appellante werkzaamheden heeft verricht als yogadocente, dat kasstortingen en bijschrijvingen door derden op haar bankrekening hebben plaatsgevonden en dat appellante sinds 8 maart 2017 stond ingeschreven met een bedrijf bij de Kamer van Koophandel. De bevindingen van dit onderzoek zijn vastgelegd in een rapportage van 28 april 2021.
Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college met een besluit van 25 mei 2021 (besluit 1) de bijstand van appellante vanaf 9 december 2019 ingetrokken en de over de periode van 9 december 2019 tot 25 mei 2021 gemaakte kosten van bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 18.311,47. Aan deze besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante haar inlichtingenverplichting niet is nagekomen door geen melding te maken van haar inschrijving bij de KvK, het geven van yogalessen en bijschrijvingen en kasstortingen op haar bankrekening en dat daardoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
Met een besluit van 15 juni 2021 (besluit 2) heeft het college aan appellante een boete opgelegd van € 8.300,- wegens schending van de inlichtingenverplichting. Het college is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten 1 en 2. Met een besluit van 26 november 2021 (bestreden besluit) is het college bij de intrekking en terugvordering en de boete gebleven. Wel heeft het college met het bestreden besluit het terugvorderingsbedrag verlaagd tot € 15.105,63 en de boete verlaagd tot € 5.800,-.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover daarbij geen vergoeding was toegekend voor de door appellante in bezwaar gemaakte kosten. Voor het overige heeft de rechtbank het bestreden besluit in stand gelaten. Daarnaast heeft de rechtbank het college veroordeeld in de in bezwaar en beroep door appellante gemaakte kosten en bepaald dat het college het in beroep betaalde griffierecht aan appellante moet vergoeden.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover daarbij het bestreden besluit in stand is gelaten. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de intrekking van de bijstand, de terugvordering en de opgelegde boete in stand heeft gelaten. De Raad doet dit aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen de intrekking en terugvordering niet slaagt. Het hoger beroep tegen de boete slaagt gedeeltelijk, in die zin dat de boete lager moet worden vastgesteld. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De intrekking en terugvordering
Vaststaat dat appellante in de te beoordelen periode, die loopt van 9 december 2019 tot en met 25 mei 2021, ingeschreven stond bij de KvK met een bedrijf met de handelsnaam ‘ [naam bedrijf] ’. Niet in geschil is dat appellante geen melding heeft gemaakt van deze inschrijving. Ook niet in geschil is dat appellante, zonder daarvan melding te maken, in de te beoordelen periode yogalessen heeft gegeven en dat zij bijschrijvingen en kasstortingen op haar bankrekening heeft ontvangen die zij ook niet heeft doorgegeven aan het college. Hiermee is gegeven – en dat is tussen partijen in hoger beroep ook niet in geschil – dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. In geschil is of het college daardoor het recht op bijstand niet kon vaststellen.
Wat appellante heeft aangevoerd komt er in de kern op neer dat om de volgende redenen het recht op bijstand kan worden vastgesteld, desnoods schattenderwijs. Zij heeft niet gewerkt als zelfstandige. De door haar gegeven yogalessen waren alleen probeersels. Zij heeft geen andere inkomsten gehad dan die op haar bankafschriften zichtbaar waren. Ook heeft zij geld geleend van haar vader. Verder is geen sprake van kasstortingen met een onduidelijke herkomst. Het gaat om geldopnames met haar creditcard en contante leningen van haar oma. Deze bedragen heeft appellante op haar bankrekening gestort. Daarmee is de herkomst van de middelen voldoende verklaard. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de desbetreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
Hierin is appellante niet geslaagd. Zij stond sinds 8 maart 2017 ingeschreven bij de KvK met het in 4.1 genoemde bedrijf. De enkele stelling dat appellante niet als zelfstandige heeft gewerkt is onvoldoende om aannemelijk te achten dat zij niet actief is geweest in dit bedrijf. Daarnaast heeft appellante over haar bedrijfsactiviteiten en eventuele verdiensten daaruit en over haar yogalessen geen enkel verifieerbare gegeven overgelegd. Zij stelt wel dat de yogalessen ‘probeersels’ waren, maar dat is onvoldoende om de omvang van deze activiteiten en daarmee verkregen of redelijkerwijs te verkrijgen inkomsten te kunnen vaststellen. Door het schenden van de inlichtingenverplichting en het nalaten een administratie bij te houden van haar bedrijfsactiviteiten en yogalessen heeft appellante zelf het risico genomen dat zij achteraf niet meer zou beschikken over bewijsstukken om de omvang van deze (bedrijfs)activiteiten en/of de hoogte van eventuele inkomsten daaruit aannemelijk te maken. De gevolgen daarvan dienen voor rekening van appellante te blijven. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat het recht op bijstand vanaf 9 december 2019 niet kan worden vastgesteld, ook niet schattenderwijs. Nu om die reden het recht op bijstand al niet kan worden vastgesteld, is de vraag of appellante de herkomst van de bijschrijvingen en de kasstortingen wel voldoende heeft verklaard in dit geval niet meer van belang.
De boete
Het college heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellante heeft namelijk niet bij het college gemeld dat zij als zelfstandige was ingeschreven bij de KvK en dat zij yogalessen had geven. Ook heeft zij geen melding gemaakt van de kasstortingen en bijschrijvingen door derden op haar rekening. Dit is overwogen in 4.1. Appellante kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was daarom verplicht een boete op te leggen. Dit volgt uit artikel 18a, eerste lid, van de PW.
Appellante heeft aangevoerd dat de boete moet worden gematigd in verband met haar geringe draagkracht. Deze beroepsgrond slaagt.
De bijstandverlenende instantie moet bij het opleggen van een bestuurlijke boete rekening houden met de draagkracht van de overtreder op het moment dat het besluit tot het opleggen van de boete wordt genomen. Als de rechter moet oordelen over de hoogte van de boete, dan moet hij rekening houden met de omstandigheden van de betrokkene, waaronder zijn financiële omstandigheden, op het moment van dat oordeel. Het ligt hierbij in de eerste plaats op de weg van de betrokkene om inzicht te geven in zijn financiële situatie. Dit is vaste rechtspraak.
De draagkracht waarmee bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete rekening moet worden gehouden, is in beginsel minimaal 5% van de toepasselijke bijstandsnorm. Verder is het college bij de vaststelling van de boete uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Dat betekent dat de boete in beginsel in 12 maanden moet kunnen worden betaald.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante geen inkomen heeft. In het geval van appellante moet daarom de boete worden gematigd tot 12 maal 5% van de alleenstaandennorm. Dat is 12 x 0,05 x € 1.369,06 = € 821,44.
Appellante heeft er ook op gewezen dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. Dit leidt tot een verdere matiging van de boete. Hiervoor is het volgende van betekenis.
Een rechterlijke procedure moet binnen een redelijke termijn worden afgerond. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
De procedure heeft vanaf de datum van het kenbaar maken aan appellante van het voornemen tot boeteoplegging op 25 mei 2020 tot de datum van deze uitspraak meer dan vierenhalf jaar en minder dan vijf jaar geduurd. Bij een overschrijding van de redelijke termijn in een boeteprocedure wordt per half jaar overschrijding de boete met 5% verlaagd. In dit geval moet de boete dus met 10% worden verlaagd. De boete moet daarom worden vastgesteld op een bedrag van 0,90 × € 821,44 = € 739,30. Een boete van € 739,30 is passend en geboden.
Verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Appellante heeft verzocht om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Voor zover de redelijke termijn is overschreden in de procedure over de boete heeft dit geleid tot matiging van de boete. Dat betekent dat alleen nog moet worden beoordeeld of appellante recht heeft op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de procedure over de intrekking en terugvordering. Dat is het geval.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 6 juli 2021 tot aan deze uitspraak zijn vier jaar, vijf maanden en tien dagen verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met minder dan zes maanden overschreden. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Dat betekent dat de Staat zal worden veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding aan appellante van € 500,-.
Conclusie en gevolgen
Het hoger beroep slaagt gedeeltelijk. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover de rechtbank daarbij de hoogte van de boete in stand heeft gelaten. De Raad zal het bestreden besluit ook vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het bedrag van de boete zelf vaststellen op € 739,30. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd. Dit betekent dat de intrekking en terugvordering in stand blijven.
5. Appellante krijgt een schadevergoeding van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6. Omdat het hoger beroep gedeeltelijk slaagt, krijgt appellante een vergoeding voor haar in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.814,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, € 907,- per punt). Ook krijgt appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht terug tot een bedrag van € 136,-.
7. Appellante krijgt ook een vergoeding voor haar proceskosten voor zover deze betrekking hebben op het verzoek tot vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 453,50 voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met wegingsfactor 0,5). De Staat wordt veroordeeld tot betaling van dit bedrag.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en A.M. Overbeeke en W.H. Bel als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2025.
(getekend) W.F. Claessens
De griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet:
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
Artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet:
Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de betrokkene van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 17, eerste lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 17, eerste lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Artikel 54, derde lid, van de Participatiewet:
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet:
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.