SAMENVATTING
23/3389 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 oktober 2023, 23/2001 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)
Datum uitspraak: 30 juni 2026
Deze zaak gaat over de intrekking en terugvordering van bijstand van appellante. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden doordat zij niet heeft gemeld dat zij een gezamenlijke huishouding voerde met de vader van haar kinderen. Appellante krijgt geen gelijk voor zover zij stelt dat de onderzoeksbevindingen niet toereikend zijn voor het standpunt van het college dat zij een gezamenlijke huishouding voerde. Zij krijgt wel gelijk voor zover zij stelt dat het college in dit geval te lang heeft gewacht met het starten van een onderzoek, waardoor het bedrag van de terugvordering onnodig hoog is geworden. De terugvordering is opgelopen als gevolg van het feit dat het college heeft nagelaten om naar aanleiding van de concrete meldingen onderzoek te doen naar de woonsituatie van appellante. Door hiermee geen rekening te houden heeft het college het bestreden besluit niet goed voorbereid en gemotiveerd. Het dagelijks bestuur krijgt de opdracht om daarmee in een nieuw besluit met betrekking tot de terugvordering alsnog rekening te houden.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S.N. Ali, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 19 mei 2026. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Ali. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. de Feijter.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Appellante ontving sinds 13 oktober 2019 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij stond in de periode van bijstand samen met haar kinderen ingeschreven op een adres in [woonplaats] (uitkeringsadres).
Op 29 april 2020 heeft het college een anonieme melding ontvangen waarin, samengevat, is meegedeeld dat appellante samenwoont met X, de vader van haar kinderen, dat X een inkomen heeft van ongeveer € 40.000,- per jaar en dat hij bewust niet staat ingeschreven op het uitkeringsadres, maar ingeschreven staat op het adres van de melder. Op 20 mei 2020 is een tweede anonieme melding ontvangen waarin, met vermelding van de naam van X, is meegedeeld dat X al sinds 5 maart 2020 bij appellante woont, maar niet ingeschreven staat op het uitkeringsadres. Naar aanleiding van deze meldingen is de sociale recherche op 24 januari 2022 een onderzoek gestart. In dat kader is dossieronderzoek gedaan, zijn registers geraadpleegd, zijn gegevens over het waterverbruik op het uitkeringsadres opgevraagd en is informatie opgevraagd bij de werkgever van X. Verder hebben in de periode van 24 januari 2022 tot en met 24 maart 2022 waarnemingen plaatsgevonden in de omgeving van het uitkeringsadres. Ook heeft op 7 maart 2022 een onaangekondigd huisbezoek plaatsgevonden. Op het uitkeringsadres zijn twee buurtbewoners als getuige gehoord en heeft appellante een verklaring afgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 11 maart 2022.
Met een besluit van 17 maart 2022 (besluit 1) heeft het college de bijstand van appellante ingetrokken met ingang van 13 oktober 2019. Met een besluit van 21 maart 2022 (besluit 2) heeft het college de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 13 oktober 2019 tot en met 28 februari 2022 tot een bedrag van € 34.539,96 van haar teruggevorderd. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij een gezamenlijke huishouding met X voert.
Met een besluit van 1 maart 2023 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen besluit 1 en besluit 2 gegrond verklaard in die zin dat de bijstand wordt ingetrokken met ingang van 5 maart 2020 en de over de periode van 5 maart 2020 tot en met 28 februari 2022 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 30.450,52 worden teruggevorderd. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellante met ingang van 5 maart 2020 een gezamenlijke huishouding voert met X en daarom geen recht had op bijstand naar de norm van een alleenstaande ouder.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking en de terugvordering van bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Intrekking
Het bestreden besluit wordt getoetst voor de periode van 5 maart 2020, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met 17 maart 2022, de datum van het intrekkingsbesluit (te beoordelen periode).
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Deze bewijslast brengt in dit geval met zich dat het college aannemelijk moet maken dat, en in welk opzicht, appellante in de gehele te beoordelen periode de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden en dat als gevolg daarvan appellante over die periode geen dan wel minder recht op bijstand heeft.
Vaststaat dat uit de relatie van appellante en X drie kinderen zijn geboren. Gelet op artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Participatiewet (PW) is voor de beantwoording van de vraag of appellante en X een gezamenlijke huishouding voerden, bepalend of zij beiden hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. Niet in geschil is dat appellante haar hoofdverblijf in de te beoordelen periode had op het uitkeringsadres. In geschil is of X in die periode daar ook zijn hoofdverblijf had.
Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aannemelijk is dat betrokkenen op hetzelfde adres hun hoofdverblijf hadden, maakt het niet uit of zij stonden ingeschreven op verschillende adressen.
Appellante heeft allereerst aangevoerd dat de door haar op 7 maart 2022 afgelegde verklaring en de bevindingen van het huisbezoek niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd. Zij heeft de verklaring niet ondertekend en de inhoud van de verklaring komt niet overeen met wat zij heeft verklaard. De bevindingen van het huisbezoek moeten buiten beschouwing worden gelaten omdat het huisbezoek in strijd was met haar recht op privéleven als bedoeld in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
Uit het gespreksverslag volgt dat appellante op 7 maart 2022 ten overstaan van de sociale recherche gedetailleerd heeft verklaard over haar woon- en leefsituatie. De Raad ziet geen aanknopingspunten voor de stelling van appellante dat het verslag een onjuiste weergave bevat van wat zij heeft verklaard. Het enkele feit dat appellante de verklaring om haar moverende redenen niet heeft willen ondertekenen maakt niet dat zij niet aan die verklaring kan worden gehouden.
Artikel 8, eerste lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Van een inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling is geen sprake als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet dan wel vrijwillig zijn verleend en op basis van de nodige informatie (‘informed consent’). Niet in geschil is dat de sociaal rechercheurs aan appellante voorafgaand aan het binnentreden van de woning de reden van het huisbezoek hebben uitgelegd en dat zij haar hebben gewezen op de gevolgen van het niet meewerken. Ook niet in geschil is dat appellante de gevraagde toestemming heeft gegeven. Dat appellante hierbij enige druk heeft ervaren is aannemelijk, maar niet aannemelijk is geworden dat appellante, naar zij stelt, gedwongen werd om toegang te verlenen. Van een ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op privacy is daarom geen sprake. Dat de minderjarige kinderen van appellante ten tijde van het huisbezoek in de woning aanwezig waren, maakt dit niet anders.
Appellante heeft verder, samengevat, aangevoerd dat de onderzoeksbevindingen niet toereikend zijn voor het standpunt van het college dat X in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Appellante ontkent niet dat X regelmatig aanwezig was in de woning op het uitkeringsadres, maar daarvoor was een verklaring, te weten de zorg voor hun kinderen. Verder wijst zij erop dat bij het huisbezoek geen complete garderobe, administratie of tandenborstel zijn aangetroffen. Over de getuigenverklaringen van de buurtbewoners heeft appellante gesteld dat deze tegenstrijdig zijn en niet betrouwbaar. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Daarvoor is het volgende van betekenis.
Appellante heeft op 7 maart 2022 in eerste instantie verklaard dat X vaak bij haar is, maar niet bij haar woont. Op de vraag hoe vaak per week X bij haar is antwoordt zij dat hij er iedere dag wel is, maar dat hij niet altijd bij haar slaapt. Hij heeft een huissleutel van de woning. Als appellante wordt verteld dat onderzoek is gedaan naar haar woonsituatie en zij wordt gevraagd wat zij denkt dat de sociaal rechercheurs hebben waargenomen, verklaart appellante dat zij hebben gezien dat X vaak bij haar is, dat X na zijn werk naar haar toe komt, dat zij gezamenlijk eten en dat hij ook bij haar doucht en slaapt. Op de vraag of appellante en X wel eens dingen samen doen antwoordt appellante dat ze alles samen doen. Ze gaan samen op vakantie en met de kinderen weg. Als appellante boodschappen doet past X op het jongste kind. Ook ontvangt X nog steeds post van zijn werkgever op het uitkeringsadres.
Getuige Z heeft op 7 maart 2022 verklaard dat op het uitkeringsadres een man, vrouw en drie kinderen wonen. Z ziet daar altijd een man, vrouw en drie kinderen. De man komt elke dag thuis. Hij woont er permanent weer. Het is weer goed. Hij is er al sinds 2019. Er woont een gezin. Ook getuige F heeft op 7 maart 2022 verklaard dat op het uitkeringsadres een gezin woont met een vader en een moeder. De man is een paar maanden weg geweest, maar hij is al weer heel lang in de woning. Het jongste kind is geboren in 2020. Sinds 2020 is hij altijd op het adres. De verklaringen zijn niet gelijkluidend als het gaat om het moment dat de man weer permanent op het uitkeringsadres woont, maar dat maakt niet dat – zoals appellante lijkt te betogen – de verklaringen niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. Beide getuigen verklaren dat er in de te beoordelen periode een gezin met een vader en moeder op het uitkeringsadres woonden.
De verklaring van appellante en de verklaringen van de getuigen worden ondersteund door de waarnemingen en de bevindingen van het huisbezoek. In de periode van 24 januari 2022 tot en met 2 maart 2022 zijn achttien waarnemingen verricht waarbij de auto van X zestien maal op verschillende tijdstippen is aangetroffen in de omgeving van het uitkeringsadres. Bij het huisbezoek op 7 maart 2022 in de vroege ochtend is X in de woning van appellante aanwezig. Er worden kledingstukken van X aangetroffen, zowel aan de kapstok als in de wasmand en op het droogrek. Ook worden enkele herenverzorgingsartikelen aangetroffen.
Met de verklaring die appellante op 7 maart 2022 heeft afgelegd en de verklaringen van de buurtbewoners, die worden ondersteund door de waarnemingen en de bevindingen tijdens het huisbezoek, heeft het college aannemelijk gemaakt dat X in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante op het uitkeringsadres. Daarmee heeft het college ook aannemelijk gemaakt dat appellante en X in die periode een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd. Dat X volgens appellante veel aanwezig was op het uitkeringsadres in verband met de zorg voor de kinderen maakt dit niet anders. De vraag of iemand een gezamenlijke huishouding voert, moet immers worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie zijn daarbij niet van belang.
Uit 4.4.4 volgt dat appellante geen recht had op bijstand naar de norm van een alleenstaande ouder en het college de bijstand van appellante dan ook terecht heeft ingetrokken over de periode van 5 maart 2020 tot en met 28 februari 2022.
Terugvordering; dringende redenen
Uit 4.4.5 volgt dat het college ook verplicht was tot terugvordering op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW, tenzij sprake is van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW.
Ten aanzien van de terugvordering heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat het college op grond van dringende redenen geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien. Omdat het college na de anonieme meldingen uit begin 2020 lang heeft gewacht met de start van het onderzoek, is het bedrag van de terugvordering volgens appellante onnodig opgelopen. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe is het volgende van betekenis.
Het college is verplicht om de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting. Dit uitgangspunt staat in artikel 58, eerste lid, van de PW. Maar indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Dat volgt uit artikel 58, achtste lid, van de PW. Zoals de Raad in vier uitspraken van 10 december 2024 tot uitdrukking heeft gebracht moet een besluit om al dan niet van deze mogelijkheid gebruik te maken zijn gebaseerd op een belangenafweging. Daarbij geldt het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald en verder dat met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval rekening wordt gehouden. Die feiten en omstandigheden kunnen zien op de gevolgen van de terugvordering, maar ook op de oorzaak daarvan. De afweging zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, moeten kunnen doorstaan.
Het college heeft geen dringende redenen aangenomen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Het college erkent dat, vanwege interne redenen, de start van het onderzoek enige tijd op zich heeft laten wachten. Ook de COVID 19-pandemie heeft hierbij een rol gespeeld. Dit neemt volgens het college echter niet weg dat de terugvordering is ontstaan als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting door appellante en dat, gelet op het maatschappelijk belang, wat onterecht is ontvangen moet worden teruggevorderd.
Het getuigt niet van een evenwichtige belangenafweging om hier in het geheel geen betekenis toe te kennen aan het aandeel van het college bij het ontstaan van de terugvordering. Hierbij is van belang dat sprake was van twee concrete meldingen die aanleiding gaven om onderzoek te verrichten. Het college moet weliswaar de tijd worden gegund om naar aanleiding van die meldingen een onderzoek te starten en grondig onderzoek te verrichten, maar de Raad is van oordeel dat in dit geval zodanig veel tijd is verstreken tussen de meldingen en de start van het onderzoek, dat dit gevolgen moet hebben voor de terugvordering. De meldingen zijn op 29 april 2020 en 20 mei 2020 gedaan en het onderzoek is pas op 24 januari 2022 gestart met het verrichten van waarnemingen. Dat de COVID-19 pandemie belemmeringen met zich bracht bij het verrichten van onderzoek kan worden aangenomen, maar het college heeft niet toegelicht welke belemmeringen in welke periode maakten dat geen onderzoek kon worden verricht, zoals dat later wel is verricht en waarvan de onderzoeksbevindingen uiteindelijk aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd. Ook zijn de belemmeringen tijdens de pandemie niet steeds even intensief geweest. Het college heeft zijn eigen aandeel in het oplopen van het terugvorderingsbedrag dan ook onvoldoende in de belangenafweging betrokken en de terugvordering ten onrechte ongewijzigd gehandhaafd. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. De Raad kan de zaak niet zelf afdoen. Zo heeft de Raad, gelet op 4.6.3, onvoldoende aanknopingspunten om vast te kunnen stellen wat nu precies het aandeel van het college was in het ontstaan van de terugvordering. De Raad zal het college opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen over de hoogte van de terugvordering. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Conclusie en gevolgen
Het voorgaande leidt tot de volgende conclusie. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover het de terugvordering betreft. Het college zal een nieuwe beslissing op het bezwaar moeten nemen over de terugvordering met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
5. Omdat het hoger beroep slaagt krijgt appellante een vergoeding voor haar kosten. Deze worden begroot op € 1.868,- in beroep (2 punten, waarde per punt € 934,-) en € 1.868,- (2 punten, waarde per punt € 934,-) voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.736,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en E.J.M. Heijs en D.H. Harbers als leden, in tegenwoordigheid van J. Bonnema als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2026.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) J. Bonnema
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke regels
Participatiewet
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a
Op grond van de PW wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert.
Artikel 3, derde lid
Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
Artikel 3, vierde lid, aanhef en onder a
Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander.
Artikel 17, eerste lid
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Artikel 54, derde lid
Het college trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Artikel 58, eerste lid
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW.
Artikel 58, achtste lid
Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Artikel 8, eerste lid
Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:113, tweede lid
Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.