SAMENVATTING
25/1104 ZW, 25/2203 ZW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 april 2025, 23/7517 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak:8 oktober 2026
Betrokkene werkte op vijf dagen per week gedurende in totaal gemiddeld 27,5 uur per week in particuliere huishoudens. Omdat zij voor geen enkele werkgever op vier of meer dagen per week werkte, was zij uitgesloten van de verplichte verzekering voor de Ziektewet. Dat is een gevolg van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW, dat deel uitmaakt van de Regeling dienstverlening aan huis. De Raad is het eens met het oordeel van de rechtbank dat deze uitsluiting ten opzichte van betrokkene een verboden indirecte discriminatie van vrouwen oplevert, omdat deze een veel groter percentage vrouwen dan mannen benadeelt. Voor deze discriminatie bestaat naar oordeel van de Raad geen rechtvaardiging. De commissie Kalsbeek heeft al in 2014 geconcludeerd dat de Regeling dienstverlening aan huis nauwelijks effectief is in het bereiken van de gestelde doelen om de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid te voorkomen. Ook thans zijn er geen onderzoeken of rapporten die een wezenlijk ander licht werpen op de geschiktheid van de Regeling om de gestelde doelen te bereiken dan de analyse in het rapport van de commissie Kalsbeek. Na een SER-advies van 2020, waarin op basis van internationale rechtsvergelijking diverse beleidsalternatieven werden onderzocht, en een kamerbrief uit 2021 waarin twee denkrichtingen werden uitgewerkt, is er geen begin van een onderzoek geweest naar de toepasbaarheid van in andere landen geïntroduceerde en beproefde systemen of andere alternatieven in de Nederlandse situatie. De Raad concludeert dat het Uwv niet heeft aangetoond dat de uitsluiting een geschikt en noodzakelijk middel is om de gestelde doelen te bereiken. Artikel 6, lid 1, aanhef en onder c van de ZW moet ten opzichte van betrokkene buiten toepassing worden gelaten.
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. J. Diekerhof, advocaat een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 augustus 2026. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Arabkhani en mr. drs. J. Hut. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Diekerhof.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Betrokkene werkte als huishoudelijke hulp bij zeven huishoudens van natuurlijke personen, verspreid over vijf dagen. Zij werkte voor geen enkel huishouden meer dan drie dagen per week. Naar eigen zeggen werkte zij in de periode 1 mei 2021 tot 1 mei 2022 gemiddeld 27,5 uur per week en verdiende zij maandelijks gemiddeld € 1.295,- bruto. Dit is tussen partijen niet in geschil. Op 17 maart 2023 heeft zij zich met terugwerkende kracht per 1 mei 2022 bij het Uwv ziek gemeld en een ZW-uitkering aangevraagd.
Met een besluit van 20 maart 2023 heeft het Uwv geweigerd aan betrokkene een ZW-uitkering toe te kennen. Met een besluit op bezwaar van 24 oktober 2023 heeft het Uwv de weigering gehandhaafd. Het Uwv heeft hieraan ten grondslag gelegd dat betrokkene niet op ten minste vier dagen per week had gewerkt voor één werkgever. Daarom was betrokkene volgens het Uwv op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c van de ZW geen werknemer in de zin van de ZW. Zij was dan ook niet verplicht verzekerd voor de ZW.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen, met bepalingen over proceskosten en griffierecht. Hiertoe heeft de rechtbank samengevat als volgt overwogen. De Regeling Dienstverlening aan huis (Regeling), waarvan artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW deel uitmaakt, maakt geen direct onderscheid naar geslacht, maar treft wel beduidend meer vrouwen dan mannen. Het Uwv, dat de bewijslast hiervoor draagt, is er niet in geslaagd aan te tonen dat dit verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is. Met de Regeling worden legitieme doelstellingen nagestreefd, maar uit een rapport van de commissie Kalsbeek in 2014 kan worden afgeleid dat de Regeling geen geschikt middel is om die doelstellingen te bereiken. Het illegale circuit wordt door de Regeling niet of nauwelijks tegengegaan en voor een positief werkgelegenheidseffect van de Regeling op de private markt is weinig bewijs te vinden. Van onderzoeken of rapporten nadien waaruit andere bevindingen naar voren komen blijkt niet. Evenmin is gebleken dat de Regeling een noodzakelijk middel is, in die zin dat de doelen niet met een ander, minder ingrijpend middel zouden kunnen worden bereikt. De commissie Kalsbeek heeft diverse alternatieven benoemd, maar in vervolg hierop zijn geen experimenten of pilots gestart. Evenmin is nader onderzoek gedaan waaruit de noodzaak van de Regeling is gebleken. De rechtbank concludeert dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW, geen geschikt en noodzakelijk middel is om de gestelde doelen te bereiken. De bepaling levert dan ook indirecte discriminatie op in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn 79/7/EEG en moet daarom in het geval van betrokkene buiten toepassing blijven.
Standpunten van partijen
3. Partijen hebben de volgende standpunten ingenomen.
Volgens het Uwv is uitsluiting van de verplichte verzekering voor de ZW voor werknemers als betrokkene, die niet uit een persoonsgebonden budget (pgb) worden betaald, een geschikt en noodzakelijk middel om de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid tegen te gaan. Uit de analyse van de commissie Kalsbeek blijkt weliswaar dat er beleidsvarianten zijn, maar aan elke variant zijn nadelen verbonden en met geen enkele variant is illegale arbeid volledig te voorkomen. Bovendien brengen de alternatieve beleidsvarianten extra administratieve verplichtingen voor de particuliere werkgever met zich mee. Het is volgens het Uwv dan ook niet aannemelijk dat deze varianten leiden tot een grotere toename van de formele markt dan de Regeling. Het bestaan van alternatieven betekent niet dat het gekozen middel niet noodzakelijk kan zijn, zeker niet wanneer onzeker is of die alternatieven het legitieme doel beter kunnen verwezenlijken.
Betrokkene kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank. Zij heeft in incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de uitzonderingsbepaling van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c van de ZW, in strijd is met artikel 11, eerste lid, onder e, van het VN Vrouwenverdrag.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd op de grond dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c van de ZW ten opzichte van betrokkene buiten toepassing moet worden gelaten. Dat doet de Raad aan de hand van de argumentatie van partijen. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van het Uwv niet slaagt en dat het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet hoeft te worden besproken. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Tussen partijen is in geschil of betrokkene in verband met haar werkzaamheden verzekerd was voor de ZW. Het antwoord op die vraag hangt ervan af of artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW in haar geval buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 4 van de Richtlijn 79/7/EEG. Daarbij is niet in geschil dat, zoals ook de Raad bij uitspraak van 30 maart 2023 heeft vastgesteld, deze uitzonderingsbepaling geen directe discriminatie op grond van geslacht inhoudt, maar wel een aanzienlijk groter percentage vrouwen dan mannen treft.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) is de toepassing van een nationale maatregel die, al is hij neutraal geformuleerd, in feite een veel groter percentage vrouwen dan mannen benadeelt, in strijd met artikel 4 van de Richtlijn 79/7/EEG. Dit is slechts anders als die maatregel wordt gerechtvaardigd door objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie op grond van geslacht. Dit is het geval wanneer de gekozen middelen beantwoorden aan een legitieme doelstelling van het sociaal beleid van de lidstaat waarvan de wettelijke regeling in geding is, en die middelen geschikt en noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken. Middelen zijn slechts geschikt om het doel te bereiken als zij daadwerkelijk ertoe strekken het doel coherent en stelselmatig te bereiken. Een middel is noodzakelijk als er geen alternatieven zijn die het doel kunnen bereiken op een wijze die vrouwen niet of minder discrimineert. De bewijslast hiervoor berust bij de lidstaat die de beweerdelijk discriminerende bepaling heeft opgesteld. In dit geval berust de bewijslast, en daarmee het bewijsrisico, bij het Uwv als bevoegd bestuursorgaan.
Tussen partijen is niet in geschil dat, zoals ook de Raad in zijn uitspraak van 30 maart 2023 heeft vastgesteld, met de Regeling is beoogd de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid te voorkomen, en dat dit legitieme doelstellingen van sociaal beleid zijn.
In zijn uitspraak van 30 maart 2023 heeft de Raad verder geoordeeld dat het vergelijkbare artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de WW voor zorgverleners die uit een pgb worden betaald, niet objectief gerechtvaardigd is en daarom buiten toepassing moet worden gelaten. Argumenten in de sfeer van kosten van persoonlijke dienstverlening, administratieve belasting van particuliere werkgevers en controleerbaarheid konden de Raad niet tot het oordeel leiden dat die uitzonderingsbepaling in gevallen waarin de dienstverlener wordt betaald uit een pgb, een geschikt en noodzakelijk middel is om de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid te voorkomen.
Het geding waarop in deze uitspraak wordt beslist, betreft een dienstverlener aan huis die, naar niet in geschil is, in totaal voor haar ziekmelding 27,5 uur per week werkte in verschillende huishoudens, maar voor geen enkele werkgever op meer dan drie dagen per week, en die niet werd betaald uit een of meer pgb’s. De vraag is of toepassing van de Regeling, in de vorm van de uitsluitingsbepaling voor verplichte verzekering voor de ZW opgenomen in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c van de ZW, in een geval als het hare wel gerechtvaardigd is.
Het Uwv stelt zich op het standpunt dat de Regeling, in verhouding tot het commune arbeidsrecht en de algemene bepalingen over verzekering krachtens de werknemersverzekeringen, wel geschikt en noodzakelijk is om de gestelde doelen te bereiken.
Het Uwv vindt de Regeling geschikt omdat bij afschaffing daarvan particuliere werkgevers nog meer dan nu de toevlucht zullen nemen tot het informele circuit, dan wel werk zelf zullen gaan doen dat nu nog wordt uitbesteed. Bovendien is de vraag of werknemers hun particuliere werkgever zullen durven aanspreken als die veel meer verplichtingen heeft dan nu reeds onder de Regeling, bijvoorbeeld op het punt van loondoorbetaling bij ziekte.
De Regeling is daarnaast volgens het Uwv noodzakelijk in die zin dat de door de commissie Kalsbeek genoemde beleidsalternatieven hetzij veel inspanningen en investeringen vergen terwijl de effecten daarvan ongewis zijn, hetzij afbreuk doen aan de verzekeringspositie van groepen van personen die nu nog wel verzekerd zijn.
Samenvattend betwijfelt het Uwv of dienstverleners aan huis uiteindelijk beter af zullen zijn wanneer de Regeling wegens strijd met artikel 4 van de Richtlijn 79/7/EEG buiten toepassing moet worden gelaten. Het Uwv vindt daarvoor steun in het rapport van de commissie Kalsbeek, die heeft vastgesteld dat zonder aanvullend beleid afschaffing van de Regeling nauwelijks betekenis heeft voor de feitelijke positie van de huishoudelijk werkers.
Aan het Uwv kan worden toegegeven dat volledige afschaffing van de Regeling zonder enig flankerend beleid tot afname van de werkgelegenheid in de particuliere sector kan leiden, en dat gebruik van het informele circuit in dat geval zeker niet minder aantrekkelijk wordt. De door het Uwv gesignaleerde risico’s komen de Raad reëel voor.
De Raad heeft echter niet te oordelen over afschaffing of handhaving van de volledige Regeling in al zijn facetten en over de wenselijkheid van flankerend beleid. Bij de Raad ligt nu de rechtsvraag voor, of de uitsluiting van de verzekeringsplicht ZW in het geval van betrokkene mag worden toegepast. Omdat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW een aanzienlijk hoger percentage vrouwen dan mannen treft, is dit slechts het geval als deze bepaling (als onderdeel van de Regeling) geschikt is om de gestelde doelen te bereiken én als de bepaling noodzakelijk is, wat wil zeggen dat er geen (redelijke) alternatieven zijn die vrouwen niet of minder benadelen. De bewijslast hiervoor ligt, zoals gezegd, bij het Uwv.
Het Uwv heeft ter zitting erkend dat er (nog steeds) geen onderzoeken of rapporten zijn die een wezenlijk ander licht werpen op de geschiktheid van de Regeling om de gestelde doelen te bereiken dan de analyse in het rapport van de commissie Kalsbeek. Uit dat rapport blijkt dat het illegale circuit door de Regeling niet of nauwelijks wordt tegengegaan, terwijl voor een positief werkgelegenheidseffect van de Regeling op de private markt weinig bewijs te vinden is. Ook lopen er op dit punt geen onderzoeken of pilots. De Raad constateert met de rechtbank dat het Uwv er aldus niet in is geslaagd te bewijzen dat de Regeling een geschikt middel is om de in 4.3 omschreven doelen daadwerkelijk en op een coherente en stelselmatige wijze te bereiken.
Het Uwv is er evenmin in geslaagd de Raad ervan te overtuigen dat de Regeling noodzakelijk is om de gestelde doelen te bereiken.
Na het rapport van de commissie Kalsbeek is in juni 2020 is een SER-advies over de problematiek rondom persoonlijke dienstverlening verschenen. Op basis van internationale vergelijking is een aantal denkrichtingen geformuleerd die volgens de SER nader moeten worden onderzocht en in samenhang moeten worden bezien met de noodzaak van een integrale aanpak, gericht op het bevorderen van arbeidsparticipatie van vrouwen en gendergelijkheid. De markt voor persoonlijke dienstverlening is volgens de SER zeker niet de oplossing voor alle knelpunten op de arbeidsmarkt, maar wel een van de instrumenten die kunnen bijdragen aan de arbeidsparticipatie van vrouwen en het bevorderen van gendergelijkheid. Volgens het rapport laat Nederland op dit vlak kansen liggen die in andere landen wel worden benut, terwijl technologische ontwikkelingen nieuwe mogelijkheden bieden.
Bij brief van 29 april 2021 van de toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer zijn twee denkrichtingen geschetst. Denkbaar werd geacht dat een pilot voor een kleine doelgroep zou worden ingericht binnen het huidige stelsel met een voorafgaande uitvoeringstoets op onder andere uitvoeringsaspecten en handhavingsaspecten. Het toenmalige kabinet nam nadrukkelijk geen standpunt in over de wenselijkheid van de opgenomen alternatieven voor het huidige systeem, noch over de wenselijkheid van de pilot. Daarna zijn er, naar het Uwv ter zitting verklaarde, vanuit de wet- en regelgever geen vervolgstappen gezet, behoudens een wetsvoorstel waarvan de noodzaak voortvloeide uit de uitspraak van de Raad van 30 maart 2023.
De Raad onderkent, in navolging van de analyse van de SER en met de minister in de brief van 29 april 2021, dat de kosten en baten van een alternatieve inrichting van de Regeling op voorhand moeilijk in te schatten zijn en dat er bovendien uitdagingen liggen op het gebied van de uitvoering en controleerbaarheid van een nieuwe inrichting. Dit neemt echter niet weg dat er in andere lidstaten van de EU alternatieve regelingen tot stand zijn gekomen en beproefd, die niet indirect discriminerend werken. In ieder geval de Franse regeling lijkt effectief op het punt van vergroting van de formele werkgelegenheid. Uit vaste rechtspraak van het Hof kan worden afgeleid dat het enkele feit dat alternatieven mogelijk hogere financiële lasten en eventuele administratieve problemen met zich mee brengen geen redenen zijn om deze alternatieven niet in ogenschouw te nemen bij de beoordeling van de noodzakelijkheid van een (indirect) discriminerend middel. Met onderzoek naar de mogelijke bruikbaarheid van elders tot stand gekomen regelingen voor de Nederlandse situatie of andere alternatieve mogelijkheden is echter zelfs geen begin gemaakt. Bij die stand van zaken kan de Raad slechts concluderen dat het Uwv de noodzaak van de Regeling – althans van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW – niet heeft aangetoond.
Gelet op 4.2 tot en met 4.10.3 kunnen de argumenten van het Uwv niet leiden tot het oordeel dat de uitzonderingsbepaling in een geval als dat van betrokkene, waarin de dienstverlener, verspreid over diverse huishoudens, een substantieel aantal uren per week werkzaam is maar voor geen enkele werkgever op meer dan drie dagen per week, en deze dienstverlener niet uit een pgb wordt betaald, een geschikt en noodzakelijk middel is om de arbeidsmarkt voor persoonlijke dienstverlening te stimuleren en illegale arbeid te voorkomen. Omdat de uitzonderingsbepaling een aanzienlijk hoger percentage vrouwen dan mannen treft, en niet wordt gerechtvaardigd door objectieve factoren, is de uitzonderingsbepaling in strijd met artikel 4 van de Richtlijn 79/7/EEG.
Wanneer is vastgesteld dat sprake is van met het Unierecht strijdige discriminatie en er nog geen maatregelen zijn genomen om de gelijke behandeling te herstellen, kan volgens vaste rechtspraak van het Hof de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel alleen worden verzekerd door de leden van de benadeelde groep de voordelen toe te kennen die de leden van de bevoordeelde groep genieten. In een dergelijk geval moet de nationale rechter elke discriminerende nationale bepaling buiten toepassing laten, zonder dat hij de opheffing ervan door de wetgever heeft te vragen of af te wachten, en moet hij op de leden van de benadeelde groep dezelfde regeling toepassen als op de leden van de andere groep.
De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW wegens strijd met artikel 4 van de Richtlijn 79/7/EEG ten opzichte van betrokkene buiten toepassing moet worden gelaten. De Raad zal de uitspraak van de rechtbank dan ook bevestigen, met aanpassing van de termijn waarbinnen het Uwv een nieuwe beslissing op bezwaar met nemen. De Raad beschikt niet over voldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. Naar zeggen van het Uwv staan mogelijk één of meer andere bepalingen in de ZW in de weg aan de toekenning van een ZW-uitkering aan betrokkene.
Gelet op het voorgaande heeft betrokkene geen belang meer bij de bespreking van het incidenteel hoger beroep. De Raad zal hierop dan ook niet ingaan.
Conclusie en gevolgen
De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Wel zal de Raad aan het Uwv een termijn van dertien weken, in plaats van zes weken, gunnen na verzending van deze uitspraak om een nieuw besluit te nemen. Het Uwv zal in het nieuwe besluit ook moeten beslissen op het verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen de door het Uwv te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. Met deze uitspraak staat namelijk nog niet vast dat betrokkene aanspraak kan maken op een ZW-uitkering.
Proceskosten
5. Omdat betrokkene gelijk krijgt, moet het Uwv haar proceskosten betalen. Deze worden begroot op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 934,-; factor 1).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en G.C. Boot en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van A.M. van Oorschot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 oktober.
(getekend) M.A.H. van Dalen-Van Bekkum
(getekend) A.M. van Oorschot
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip werknemer.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Richtlijn 79/7/EEG (betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid van 19 december 1978)
Artikel 4
1. Het beginsel van gelijke behandeling houdt in dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht, hetzij direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name echtelijke staat of gezinssituatie, is uitgesloten in het bijzonder met betrekking tot:
- de werkingssfeer van de regelingen alsmede de voorwaarden inzake toelating tot de regelingen,
- de verplichting tot premiebetaling en de premieberekening,
- de berekening van de prestaties, waaronder begrepen verhogingen verschuldigd uit hoofde van de echtgenoot en voor ten laste komende personen, alsmede de voorwaarden inzake duur en behoud van het recht op de prestaties.
Ziektewet
Artikel 3
1. Werknemer is de natuurlijke persoon die in privaatrechtelijke of in publiekrechtelijke dienstbetrekking staat.
(..)
Artikel 6
1. Als dienstbetrekking wordt niet beschouwd de arbeidsverhouding van:
(…)
c. degene die doorgaans op minder dan vier dagen per week uitsluitend of nagenoeg uitsluitend diensten verricht ten behoeve van het huishouden van de natuurlijke persoon tot wie hij in dienstbetrekking staat;
(..)