ECLI:NL:CRVB:2026:336

PROCESVERLOOP

OVERWEGINGEN

Inleiding

Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de Ambtenarenwet 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.

Appellante was sinds 2008 in dienst van de gemeente Westland in de functie van [naam functie] . Zij heeft zich op 26 maart 2013 gedeeltelijk ziekgemeld en vanaf 12 december 2013 is zij volledig arbeidsongeschikt.

Met een besluit van 6 februari 2015 heeft het college besloten de doorbetaling van de bezoldiging aan appellante te staken, omdat appellante weigerde de bedrijfsarts toestemming te verlenen om contact op te nemen met haar behandelaar. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 24 augustus 2015 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard. Met zijn uitspraak van 26 oktober 2017 heeft de Raad de uitspraak van de rechtbank bevestigd.

Met een besluit van 11 november 2015 heeft het college aan appellante meegedeeld dat er op grond van artikel 7:21 van de CAR-UWO geen aanleiding bestaat om de eerder stopgezette bezoldiging te hervatten, omdat appellante nog steeds geen WIA-aanvraag heeft ingediend en zij daarvoor geen goede reden heeft gegeven. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 1 augustus 2016 (bestreden besluit 1) bij de weigering gebleven.

Met een besluit van 5 april 2017 heeft het college appellante opgedragen om op het spreekuur van een externe bedrijfsarts te verschijnen, zodat vastgesteld kan worden of zij een deugdelijke grond heeft om geen WIA-aanvraag in te dienen. Het college heeft het daartegen gerichte bezwaar met een besluit van 8 mei 2018 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard.

Met een besluit van 19 december 2017 heeft het college appellante met ingang van 20 december 2017 ontslag verleend. Primair op grond van artikel 8:5a, eerste lid, van de CAR-UWO, omdat appellante heeft verzuimd een WIA-uitkering aan te vragen. Subsidiair op grond van artikel 7:14, eerste lid, van de CAR-UWO in samenhang met artikel 16:1:2, eerste lid, van de CAR-UWO en artikel 8:13 van de CAR-UWO, omdat sprake is van plichtsverzuim. Het plichtsverzuim bestaat volgens het college uit het weigeren te voldoen aan de dienstopdracht en het zich op fundamentele wijze onttrekken aan haar verplichtingen. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 18 juli 2018 (bestreden besluit 3) bij het ontslag gebleven.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.

Het standpunt van appellante

3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.

Nader besluit

4. Met een nader besluit van 28 mei 2025 heeft het college besloten het onder 1.6 genoemde ontslagbesluit aan te vullen, in die zin dat meer subsidiair aan appellante met ingang van 20 december 2017 ontslag wordt verleend op andere gronden, zoals bedoeld in artikel 8:8 van de CAR-UWO. Het college heeft aan het ontslag ten grondslag gelegd dat sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk dan wel een onherstelbare impasse, zodanig dat een voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet gevergd kon worden. Voor het treffen van een passende regeling ziet het college geen aanleiding omdat voor een van de passende regeling onderdeel uitmakende aanvullende uitkering vereist is dat recht bestaat op een werkloosheidsuitkering en dat die ook daadwerkelijk wordt ontvangen. Daarvan is geen sprake. Appellante is het ook niet eens met het nader besluit.

Het oordeel van de Raad

De Raad ziet zich in de eerste plaats voor de vraag gesteld of appellante een deugdelijke grond had om geen WIA-aanvraag in te dienen en of haar dit redelijkerwijs kon worden verweten.

Appellante heeft diverse verklaringen en medische stukken overgelegd, waaronder een rapport van 12 maart 2024 van een verzekeringsarts, mede ondertekend door een psychiater. De verzekeringsarts vermeldt dat uit de (medische) stukken blijkt dat zowel in 2014 als in 2015 werd betwijfeld of appellante door haar mentale toestand in staat/voldoende toerekeningsvatbaar was om beslissingen te nemen c.q. gevolgen daarvan te overzien. Dit was volgens de verzekeringsarts in 2017 niet anders. In 2017 was appellante ook verminderd toerekeningsvatbaar te achten c.q. niet in staat haar eigen wil te bepalen als gevolg van bij haar aanwezige ernstige psychische problematiek. Vanuit die problematiek is het volgens de verzekeringsarts te begrijpen en te verklaren dat appellante alles wat verband hield met de (ex-)werkgever wilde vermijden. In dit kader heeft zij wellicht ook (bewust) afgezien van de WIA-aanvraag. In het bevestigende geval is dit echter geen keuze geweest uit vrije wil, maar vanuit het ziektebeeld van appellante waardoor het haar niet/verminderd te verwijten zou zijn dat zij de WIA-uitkering niet heeft aangevraagd.

Gelet op dit rapport en de reactie daarop van het college heeft de Raad aanleiding gezien een deskundige te benoemen om de Raad voor te lichten over de vraag of appellante op basis van psychiatrische bevindingen verweten kan worden dat zij geen WIA-uitkering heeft aangevraagd. Daartoe heeft de Raad, na partijen over de conceptvraagstelling te hebben geconsulteerd, vragen voorgelegd aan psychiater dr. J.A. Bouwens.

Op 11 september 2025 heeft de deskundige een uitvoerige rapportage uitgebracht. De deskundige komt tot de volgende conclusie: “Ten aanzien van de situatie in 2017 kom ik tot de constatering dat betrokkene destijds waarschijnlijk wilsonbekwaam ter zake het tijdig aanvragen van een WIA-uitkering was op grond van een onvermogen om tot een weloverwogen beslissing te komen. Dat vermogen was aangetast (…) door haar (…) preoccupaties.”

Met betrekking tot de vraag of appellante tijdens de in dit geding van belang zijnde periode de (on)toelaatbaarheid van haar gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen, antwoordt de deskundige: “Ik heb binnen mijn vakgebied de waarschijnlijke wilsonbekwaamheid ter zake kunnen constateren. Zoals ik heb betoogd was betrokkene vermoedelijk wel in staat om argumenten voor en tegen op een rij te zetten. De dreiging van negatieve consequenties en daarmee vermoedelijk de ontoelaatbaarheid heeft zij vermoedelijk wel kunnen inzien. Uit de externe stukken blijkt telkens namelijk dat betrokkene zich wel degelijk bewust is van negatieve consequenties. Maar, mijn inschatting is dat betrokkene een onjuiste weging aan deze informatie heeft gegeven en het belang van het nemen van een andere beslissing schromelijk heeft overschat. Op het gebied van inzien zou ik dus zeggen ja, vermoedelijk wel maar dat heeft zich door haar stoornis niet kunnen vertalen in overeenkomstig gedrag.”

Het college heeft in reactie op het rapport van de deskundige het standpunt ingenomen dat moet worden vastgesteld dat de deskundige geen enkele uitspraak doet over de wilsbekwaamheid van vóór 2017 en dat met de uitspraak dat appellante in 2017 ter zake van de WIA-aanvraag waarschijnlijk wilsonbekwaam was, die wilsonbekwaamheid niet is bewezen. Appellante heeft zich ter zitting achter het rapport van de deskundige geschaard.

Als uitgangspunt geldt dat de bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke door hem ingeschakelde deskundige kan volgen indien de door deze deskundige gebezigde motivering hem overtuigend voorkomt. Deze situatie doet zich hier voor. Het rapport van de deskundige geeft blijk van een zorgvuldig onderzoek en is inzichtelijk en consistent. De deskundige heeft kennisgenomen van het dossier en de beschikbare medische informatie, een vriend – tevens voormalig collega – van appellante gesproken en appellante driemaal onderzocht. De conclusies van de deskundige zijn begrijpelijk en overtuigend. De zienswijze van het college geeft geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Gelet op de door de Raad bij zijn vraagstelling meegegeven van belang zijnde periode (november 2015 tot en met december 2017) en het gegeven dat de deskundige in zijn rapport refereert aan ‘de relevante periode’, oordeelt de Raad dat het antwoord van de deskundige over de wilsonbekwaamheid niet alleen ziet op 2017, zoals het college stelt, maar op de periode hier in geschil. Dat de deskundige heeft benadrukt dat zijn antwoorden met voorzichtigheid geïnterpreteerd moeten worden omdat het gaat over de wilsbekwaamheid over een periode erg lang geleden en hij in dat kader de waarschijnlijke wilsonbekwaamheid heeft geconstateerd, maakt niet dat de wilsonbekwaamheid van appellante in de hiervoor genoemde periode niet in voldoende mate is komen vast te staan. Het moet immers tot de specifieke deskundigheid van een psychiater worden gerekend om – mede op basis van de in het dossier aanwezige gegevens die dateren over de periode 1 september 2013 tot 12 maart 2024 – retrospectief een oordeel te geven over de psychische gezondheidstoestand van appellante. Daarbij acht de Raad niet zonder belang dat in het onder 5.2 genoemde rapport van de verzekeringsarts tot een vergelijkbare conclusie is gekomen.

De Raad leidt uit het rapport van de deskundige af dat de bij appellante geconstateerde stoornis haar functioneren zodanig heeft beïnvloed, dat appellante in hoge mate belemmerd was om haar situatie op een adequate en realistische manier in te schatten, haar gedrag om te buigen en (alsnog) te voldoen aan haar verplichtingen. In deze situatie kan appellante naar het oordeel van de Raad van haar gedrag ten opzichte van het college geen verwijt worden gemaakt. Dit betekent dat niet kan worden gezegd dat appellante zich ten opzichte van de werkgever zodanig verwijtbaar heeft gedragen dat zij redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat het niet aanvragen van een WIA-uitkering zou leiden tot deze vergaande consequenties.

Hieruit volgt dat geen grondslag bestond voor het treffen van rechtspositionele maatregelen. De bestreden besluiten 1, 2 en 3 kunnen dan ook niet in stand blijven.

Dit betekent dat het hoger beroep van appellante slaagt.

Beroep tegen het nader besluit

6. Vervolgens staat de Raad voor de vraag of de in dit besluit gehanteerde ontslaggrond houdbaar is.

Appellante heeft gesteld dat het nader besluit geen stand kan houden omdat er geen sprake is van een impasse. Zij heeft er altijd naar gestreefd in dienst te blijven. In het geval het college nu alsnog een vertrouwensbreuk ervaart, dan kan het college een verzoek tot ontbinding bij de kantonrechter indienen. Een ontslag met terugwerkende kracht van acht jaar is niet rechtsgeldig en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als van artikel 8:8 van de CAR-UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Anders dan appellante heeft gesteld, ligt het peilmoment voor de beoordeling van de verstoorde verhoudingen bij de datum van beëindiging van het dienstverband. De vraag die dus beantwoord moet worden is of, zoals het college heeft aangenomen, op 19 december 2017 (de datum van het oorspronkelijke ontslagbesluit) sprake was van een impasse. Dat betekent dat acht moet worden geslagen op de relevante feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan vóór de ontslagdatum en dat de situatie op die datum, 19 december 2017, bepalend is. Dit impliceert ook dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing binnen de organisatie niet mogelijk is.

Aan het ontslag heeft het college ten grondslag gelegd dat de periode 2013 tot en met 2017 wordt gekenmerkt door een diep geworteld wantrouwen van de zijde van appellante ten aanzien van de gemeente en nagenoeg alles en iedereen die bij haar kwestie betrokken was. Vanaf de ziekmelding in 2013 is er volgens het college een aaneenschakeling van verwijten geweest die onder andere appellantes leidinggevenden, een collega, de HRM-jurist, de gemeentesecretaris, de wethouder, bedrijfsartsen en de burgemeester betreffen. Ter illustratie heeft het college enkele voorbeelden genoemd. Volgens het college zijn in de loop van de tijd verschillende pogingen gedaan om verdere escalatie te voorkomen. Er zijn met appellante en/of haar gemachtigden gesprekken gevoerd, er is tegemoet gekomen aan diverse verzoeken en er heeft mediation plaatsgevonden. Dit alles zonder resultaat. De vertrouwensbreuk was dan ook niet meer te herstellen. Het college concludeert dan ook dat ten tijde van het ontslagbesluit van 19 december 2017 sprake was van een onherstelbare vertrouwensbreuk dan wel een onherstelbare impasse en wel zodanig dat een voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet meer gevergd kon worden.

De Raad oordeelt op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting dat in voldoende mate is komen vast te staan dat op 19 december 2017 sprake was van een impasse. De bedrijfsarts merkte naar aanleiding van een spreekuur op 8 december 2014 – samengevat – al op dat appellante hem bezocht in verband met een door appellante ervaren vastgelopen situatie rond haar gezondheid, haar werk en dergelijke. Hij stelde vast dat het wat werk betreft gewenst was dat appellante zelf keuzes zou maken met betrekking tot de toekomst. Daarbij zag hij als optie een beëindiging van het huidige dienstverband omdat voortzetting tot schade van de gezondheid van appellante zou leiden. Vervolgens bood hij aan een bijdrage te leveren aan het oplossen van de patstelling. Een poging in februari 2015, om in overeenstemming tot beëindiging van het dienstverband te komen, kwam echter niet van de grond. Vervolgens rapporteert een GZ-psycholoog eind 2015 dat appellante overdag niet tot nauwelijks buiten komt uit angst om collega's tegen te komen en dat zij haar werkomgeving vermijdt omdat deze omgeving haar grote angst inboezemt. Iedere confrontatie met de werkgever geeft appellante extreme stress en leidt tot paniekaanvallen. In de periode daarna geeft appellante bij verschillende gelegenheden blijk van weerzin tegen en gebrek aan vertrouwen in haar leidinggevende(n), collega’s en in bredere zin haar werkgever. In december 2017 concludeert de bedrijfsarts na een spreekuurbezoek van 4 december 2017 dat het stadium van mediation al lang voorbij is. Uit deze omstandigheden blijkt volgens de Raad van een in de loop der jaren steeds verdergaande en uiteindelijk onomkeerbare verwijdering tussen appellante en haar werkgever waardoor een werkbare terugkeer na appellantes langdurige arbeidsongeschiktheid onmogelijk is geworden.

Hieruit volgt dat het college bevoegd was appellante een impasseontslag te verlenen. De Raad oordeelt dat niet gezegd kan worden dat het college onder afweging van de betrokken belangen van die bevoegdheid niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken.

Conclusie en gevolgen

Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Raad zal het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. De besluiten van 11 november 2015, 5 april 2017 en 19 december 2017 worden herroepen. Het beroep tegen het nader besluit slaagt niet. Het beroep hiertegen wordt ongegrond verklaard. Dit betekent dat het ontslag op de meer subsidiaire grond in stand blijft.

7. Er bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep. De proceskosten worden ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 3.330,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift gericht tegen het niet hervatten van de loondoorbetaling en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het bezwaarschrift gericht tegen de dienstopdracht, 1 punt voor het bezwaarschrift gericht tegen het ontslagbesluit en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666,-); € 3.736,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift gericht tegen bestreden besluit 1, 1 punt voor het beroepschrift gericht tegen bestreden besluit 2, 1 punt voor het beroepschrift gericht tegen bestreden besluit 3 en 1 punt voor de zitting bij de rechtbank); € 2.802,- in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor de zitting, 0,5 punt voor de reactie op het nader besluit en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 934,-) voor verleende rechtsbijstand. Dit is in totaal € 9.868,-. Appellante krijgt ook het betaalde griffierecht in beroep terug.

BESLISSING