SAMENVATTING
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
24/2320 PW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 15 juli 2024 (aangevallen tussenuitspraak) en 9 september 2024, 23/1676 (aangevallen einduitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
[betrokkene] (betrokkene)
Datum uitspraak: 14 april 2026
Deze zaak gaat over een besluit tot afwijzing van een aanvraag om bijzondere bijstand voor huurkosten. Betrokkene had deze bijzondere bijstand aangevraagd voor een deel van de huur van zijn onzelfstandige woonruimte omdat hij niet in aanmerking komt voor huurtoeslag. De vraag in deze zaak is of de wetgever in de Wet op de huurtoeslag (Wht) een bewuste beslissing heeft genomen over de noodzaak van vergoeding van huurkosten van een onzelfstandige woonruimte.
Als kosten op grond van een andere voorziening dan de Participatiewet (PW) kunnen worden vergoed, is sprake van een op de PW voorliggende voorziening. In dat geval is geen bijstandsverlening voor die kosten mogelijk. Soms worden bepaalde kosten in die voorliggende voorziening toch niet vergoed. Als de wetgever dat bewust heeft beslist omdat vergoeding van die kosten niet noodzakelijk is, en niet alleen vanwege budgettaire redenen, is ook geen bijstandsverlening voor die kosten mogelijk. Anders zou door bijstandsverlening de in die andere voorziening gemaakte bewuste keuzes worden doorkruist en dat is niet wenselijk.
Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag gelegd dat de Wht een voorliggende voorziening is voor de huurkosten van betrokkene en dat in die wet een bewuste keuze is gemaakt voor het niet vergoeden van de huurkosten van een onzelfstandige woonruimte. De rechtbank heeft geoordeeld dat de wetgever geen bewuste beslissing heeft genomen over de noodzaak van vergoeding van die kosten en dat de Wht daarom geen voorliggende voorziening is en wel bijstandsverlening mogelijk is.
Anders dan de rechtbank, volgt de Raad het standpunt van het college dat de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt om de gevraagde kosten niet te vergoeden. Dit volgt uit de wetsgeschiedenis van de Wht en de voorlopers van die wet. Het college krijgt gelijk en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand blijft dan ook in stand.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 3 maart 2026. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Duinhouwer en mr. D.J. Straver. Namens betrokkene is mr. M. el Idrissi, advocaat, verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Betrokkene ontving tot 1 januari 2022 huurtoeslag. De Belastingdienst heeft de huurtoeslag met ingang van die datum ingetrokken op de grond dat betrokkene geen recht op huurtoeslag heeft omdat hij geen zelfstandige woonruimte heeft. Betrokkene heeft vervolgens op 16 november 2022 op grond van de PW een aanvraag om bijzondere bijstand ingediend, in de vorm van een woonkostentoeslag voor de huurkosten van zijn woning tot een hoogte van de eerder toegekende huurtoeslag.
Met een besluit van 16 december 2022 heeft het college de aanvraag om een woonkostentoeslag afgewezen op de grond dat de Belastingdienst deze kosten niet vergoedt en er daarom volgens het college ook geen bijstand mogelijk is.
Op 26 januari 2023 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank een tijdens de bezwaarprocedure tegen het besluit van 16 december 2022 gedaan verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat geen sprake is van kosten die in de Wht als niet noodzakelijk zijn aangemerkt, zodat ook geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW. De voorzieningenrechter heeft daarom onder andere bepaald dat het college een maandelijks voorschot aan woonkostentoeslag moet uitbetalen.
Met een besluit van 28 februari 2023 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2022 ongegrond verklaard. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de Wht een toereikende en passende voorliggende voorziening is. Het is verder een bewuste keuze van de wetgever geweest om geen huurtoeslag te verstrekken voor de huurkosten van een onzelfstandige woonruimte. Daarom bestaat er gelet op artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW geen recht op bijstand. Verlening van bijzondere bijstand zou dan ook het inkomensbeleid van het Rijk doorkruisen.
Op 7 april 2023 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank een tijdens de beroepsprocedure tegen het bestreden besluit gedaan verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen. Volgens de voorzieningenrechter is in de wetsgeschiedenis nog niets gezegd over de noodzakelijkheid van een toeslag bij onzelfstandige woonruimtes, zodat er geen sprake is van een voorliggende voorziening. De voorzieningenrechter heeft onder andere bepaald dat het college een maandelijks voorschot aan woonkostentoeslag moet uitbetalen.
Uitspraak van de rechtbank
2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit een gebrek bevat en het college in de gelegenheid gesteld om dit gebrek te herstellen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat niet gebleken is dat in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wht of de voorlopers van deze wet expliciet een standpunt is ingenomen over de noodzakelijkheid van huurtoeslag bij onzelfstandige woonruimtes. De wetgever vond het om praktische, uitvoeringstechnische en budgettaire overwegingen wenselijk om (als uitgangspunt) alleen bij zelfstandige woonruimtes huurtoeslag mogelijk te maken, maar dat is niet een bewuste beslissing over de noodzakelijkheid als bedoeld in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW. Daarbij overweegt de rechtbank dat de wetgever in het kader van de Wht, gelet op de doelstellingen van die wet, niet in het bijzonder hoeft stil te staan bij de vraag of een bepaalde keuze over vergoeding van woonkosten aanvaardbaar is voor mensen die een inkomen op een bijstandsniveau hebben. Mede gelet op de vangnetfunctie van de (bijzondere) bijstand acht de rechtbank het niet aanvaardbaar dat er toch zonder meer van uitgegaan zou worden dat de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt. Het college had om die reden de aanvraag niet mogen afwijzen op de grond dat er sprake is van een toereikende en passende voorliggende voorziening.
Met een brief van 26 juli 2024 heeft het college laten weten dat hij het niet eens is met deze overwegingen en daarom het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek niet zal herstellen.
In de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2022, met inachtneming van de aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek in het bestreden besluit niet heeft hersteld.
Het standpunt van het college
3. Het college is het met de aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het beroep tegen het bestreden besluit gegrond heeft verklaard aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het college heeft aangevoerd dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel sprake is van een situatie zoals bedoeld in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW. Uit de wetsgeschiedenis van de Wht blijkt namelijk dat de wetgever niet alleen om zuiver budgettaire redenen ervoor heeft gekozen om de huurkosten van onzelfstandige woonruimtes niet te vergoeden. Dit betekent dat artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW onverkort van toepassing is. Deze grond slaagt. Daarvoor is het volgende van belang.
Het recht op bijstand strekt zich niet uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk zijn aangemerkt. Dit staat in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW. Gelet op deze bepaling heeft de PW geen functie indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzaak van vergoeding van bepaalde kostensoorten in het algemeen of in een specifieke situatie. Het gaat hierbij dus niet om de noodzaak van de kosten zelf, maar om de noodzaak van vergoeding van deze kosten. Bijstandverlening is wel nog steeds mogelijk als de kosten om zuiver budgettaire redenen buiten de vergoedingssfeer van de voorliggende voorziening vallen. De Raad heeft dit eerder tot uitdrukking gebracht in andere uitspraken.
In artikel 11, eerste lid, van de Wht is geregeld dat alleen voor zelfstandige woonruimtes huurtoeslag kan worden toegekend en dat hierop één uitzondering mogelijk is die zich in het geval van betrokkene niet voordoet. Uit de wetgeschiedenis van de Wht en de voorlopers daarvan, te weten de Wet individuele huursubsidie (Wih) en de Huursubsidiewet (Hsw) volgt dat de wetgever niet alleen om budgettaire redenen, maar ook om andere redenen de bewuste keuze heeft gemaakt om de huurkosten van onzelfstandige woonruimtes niet te vergoeden.
Uit de hierna opgenomen gedeeltes uit die wetsgeschiedenis blijkt namelijk dat die andere redenen zijn gelegen in:
bij verhuur van onzelfstandige woonruimtes is er vaak sprake van slechte kwaliteit omdat niet over minimale voorzieningen wordt beschikt;
het voorkomen van huurprijsopdrijving en bescherming tegen onredelijke huurprijzen;
de uitvoeringstechnische, in het bijzonder administratieve, belemmeringen;
de omstandigheid dat subsidiëring van onzelfstandige woonruimtes niet doelmatig gecontroleerd kan worden, waardoor het risico op fraude te groot wordt.
In de Nota huisvesting alleenstaanden en tweepersoonshuishoudens heeft de toenmalige Staatssecretaris van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening namelijk het volgende opgemerkt:
“Huurders van kamers bij particulieren verkeren vaak in een weinig benijdenswaardige situatie. Hun privacy laat dikwijls veel te wensen, de voorzieningen zijn menigmaal primitief en de prijzen die kamerverhuurders vragen, zijn in veel gevallen veel te hoog in vergelijking met de huurprijs van de gehele woning of van zelfstandige woonruimte in het algemeen. De ondergetekende heeft dan ook nauwkeurig onderzocht, of het niet mogelijk zou zijn deze groep alleenwonenden te betrekken in het systeem van individuele subsidiëring. Tot zijn teleurstelling bleek dat dit op onoverkomelijke problemen zou stuiten. De mogelijkheden van prijsopdrijving en fraude zijn te groot.”
In de memorie van toelichting bij de Wih heeft de wetgever verder het volgende vermeld:
“De ondergetekende heeft terdege overwogen of in de bestaande situatie, waarin bewoners van onzelfstandige woonruimte in beginsel niet in aanmerking komen voor individuele huursubsidie, geen verandering kan worden gebracht. Hij is ervan overtuigd dat niet te moeten doen. Daarbij gelden nog steeds dezelfde overwegingen als bij de discussie over dit onderwerp bij de behandeling in de Tweede Kamer van de nota huisvesting alleenstaanden en tweepersoonshuishoudens (…) een rol hebben gespeeld. (…) Een van de hoofdargumenten, die indertijd zijn aangevoerd om bewoners van door particulieren verhuurde kamers uit te sluiten van individuele huursubsidiëring was, dat de vrije markt voor kamers ondoorzichtig was en de huurprijzen van kamers nauwelijks controleerbaar waren. Dit argument geldt nog steeds. (…) Naast de problemen om te komen tot een sluitend en controleerbaar systeem voor de vaststelling van huurprijzen van kamers zijn er bovendien uitvoeringstechnische en budgettaire belemmeringen, die het ongewenst maken om kamerbewoners in aanmerking te laten komen voor individuele huursubsidie. Het individueel subsidiëren van bewoners van kamers zal een ontzaglijke hoeveelheid administratieve werkzaamheden met zich mee brengen. Niet alleen zal een geheel nieuwe groep subsidie-aanvragers zich aandienen, gekenmerkt door een grote verhuisgeneigdheid en door inkomens, die zich snel wijzigen en moeilijk controleerbaar zijn, ook zal het uiterst moeilijk zijn om goed zicht te krijgen op de juistheid en redelijkheid van de opgegeven huurprijzen en lijkt inwinning van advies van de huurcommissie in veel gevallen niet te voorkomen.”
In het algemeen deel van de memorie van toelichting bij de Hsw, waarvan artikel 11, eerste lid vrijwel gelijkluidend is aan artikel 11, eerste lid, van de Wht, heeft de wetgever erop gewezen dat onder meer wordt beoogd de vangnetfunctie van de huursubsidie te vergroten door de huurlasten van huishoudens met lage inkomens meer dan met de huidige systematiek te matigen. In de Nota naar aanleiding van het verslag in het kader van dezelfde wet heeft de wetgever ook vermeld dat het subsidiëren van kamerbewoning niet alleen vanuit budgettaire overwegingen ongewenst is, maar ook omdat bij kamerbewoning een slechte kwaliteit veel gepaard gaat met een hoge huurprijs.
Uit de Nota naar aanleiding van het verslag in het kader van het wetsvoorstel tot wijziging van onder meer de Wht ter verbetering van de koopkracht en vereenvoudiging van de regeling blijkt tot slot dat de wetgever vooralsnog nog steeds geen mogelijkheden ziet voor toekenning van huurtoeslag voor onzelfstandige woonruimtes en dat de Wht op dat punt niet, althans niet op korte termijn zal worden gewijzigd. De wetgever merkt hierover onder meer op dat in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen, waarvan de Dienst Toeslagen gebruikmaakt bij het vaststellen van het recht op en de hoogte van huurtoeslag, geen onzelfstandige woonruimtes worden geregistreerd en dat hierdoor een uitbreiding van de huurtoeslag naar dergelijke woonruimtes niet uitvoerbaar is. Ook wijst de wetgever erop dat een uitbreiding van de huurtoeslag naast de uitvoeringstechnische belemmeringen ook financiële gevolgen met zich brengt waarvoor geen budgettaire dekking is.
Anders dan waar de rechtbank kennelijk van uitgaat, is er niet slechts sprake van een bewuste beslissing over de noodzaak van het niet vergoeden van kosten als bedoeld in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, indien uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever – afzonderlijk – heeft beoordeeld dat de redenen voor niet-vergoeding ook opgaan bij betrokkenen met een inkomen op bijstandsniveau. Overigens is de Wht juist bedoeld voor deze doelgroep en zijn de vergoedingen ook inkomensafhankelijk gemaakt, zodat niet goed is voor te stellen dat de wetgever niet zou hebben stilgestaan bij de gevolgen voor personen met een inkomen op bijstandsniveau bij het niet vergoeden van bepaalde kosten binnen deze wet.
Uit 4.1 tot en met 4.1.7 volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de aanvraag niet had mogen afwijzen op grond van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW. De devolutieve werking van het hoger beroep brengt vervolgens met zich dat de Raad de door de rechtbank onbesproken gelaten gronden van het beroep moet beoordelen. Betrokkene heeft echter ter zitting bevestigd dat er geen gronden zijn die de rechtbank onbesproken heeft gelaten.
Conclusie en gevolgen
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag in stand blijft.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Deze uitspraak is gedaan door E.C.E. Marechal als voorzitter en W.F. Claessens en C. Karman als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2026.
(getekend) E.C.E. Marechal
(getekend) R.R. Olde Engberink
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 15, eerste lid
1. Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
Wet op de huurtoeslag
Artikel 11, eerste lid
1. Een huurtoeslag wordt slechts toegekend voor de huur van een woning die:
a. een zelfstandige woonruimte of een onvrije etage is, of
b. een onzelfstandige woonruimte is, welke deel uitmaakt van een woongebouw of woning, geheel of gedeeltelijk verhuurd ten behoeve van begeleid wonen, groepswonen door ouderen of een daarmee vergelijkbare woonvorm, en in eigendom van en aan de huurder verhuurd door een rechtspersoon zonder winstoogmerk, die mede op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam is.