SAMENVATTING
22/3273 BBZ, 26/650 BBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 september 2022, 22/315 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
Datum uitspraak: 7 juli 2026
Het college heeft op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 verstrekt bedrijfskapitaal tot een bedrag van € 6.998,30 van appellant teruggevorderd. Aan de terugvordering ligt ten grondslag dat het bedrijfskapitaal in de vorm van een lening was verstrekt en appellant niet aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan. Appellant vindt dat het college van terugvordering had moeten afzien. Het college heeft, na vragen van de Raad, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen omdat in de eerdere besluitvorming geen belangenafweging was opgenomen. De Raad komt tot het oordeel dat de in het nadere besluit gemaakte belangenafweging, in de specifieke omstandigheden van deze zaak, stand houdt.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het college heeft op 13 februari 2026 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 17 februari 2026. Appellant is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door N.M.H.A. van Hirtum.
De Raad heeft het onderzoek heropend. De Raad heeft de zaak ter behandeling aan de orde gesteld op een nadere zitting van 14 april 2026. Partijen zijn niet verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Appellant exploiteerde tot 1 mei 2018 een bedrijf dat zich richtte op het verhuren van chauffeurs aan ondernemers en bedrijven.
Het college heeft appellant met een besluit van 8 december 2015 algemene bijstand op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) over de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 maart 2016 toegekend in de vorm van een renteloze lening (algemene bijstand). Met dat besluit heeft het college ook bedrijfskapitaal op grond van het Bbz 2004 toegekend in de vorm van een rentedragende geldlening tot een bedrag van € 6.500,- voor een beginnend zelfstandige (bedrijfskapitaal). Daarbij is onder meer vermeld dat appellant over het bedrijfskapitaal gedurende de gehele looptijd een rente van 8% is verschuldigd en dat het bedrag voor rente en aflossing vanaf 1 april 2026 is vastgelegd op een vast termijnbedrag van € 209,16 per maand. In het besluit is verder onder meer vermeld dat het bedrag van de lening terstond opeisbaar is bij het duurzaam niet nakomen van de betalingsverplichtingen.
Met meerdere opeenvolgende besluiten heeft het college ook algemene bijstand in de vorm van een geldlening, als beginnend en later als beëindigend zelfstandige, verstrekt over de periode van 1 april 2016 tot 1 mei 2018.
Met besluiten van 25 oktober 2017 en 24 oktober 2018 heeft het college kosten van algemene bijstand van appellant teruggevorderd tot een bedrag van respectievelijk € 18.176,10 (over de periode 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016) en € 10.844,85 (over de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 juli 2017). Tegen deze besluiten heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
Het college heeft appellant tot 1 mei 2018 verschillende malen uitstel verleend van zijn betalingsverplichtingen wat betreft het bedrijfskapitaal. Het college heeft met een besluit van 6 augustus 2018 onder meer bepaald dat appellant met ingang van 1 mei 2018 geen rente meer op de leningen hoeft te betalen. Met datzelfde besluit heeft het college de aflossingsverplichting per 1 september 2018 verlaagd tot € 61,- per maand. Het college heeft appellant met brieven van 30 januari 2019 en 21 januari 2021 aangemaand tot het voldoen van het achterstallige bedrag en tot hervatting van de aflossingsverplichting.
Met een besluit van 17 maart 2021 heeft het college het bedrijfskapitaal en de daarover verschuldigde rente tot een bedrag van € 6.998,30 van appellant teruggevorderd. Het daartegen gerichte bezwaar is met een besluit van 23 december 2021 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. De grondslag van de terugvordering is artikel 58, tweede lid, aanhef en onder b, van de Participatiewet (PW). Het aan appellant verstrekte bedrijfskapitaal is in de vorm van een geldlening verleend en appellant is zijn uit de geldlening voortvloeiende verplichtingen niet behoorlijk nagekomen. Het college mocht daarom overgaan tot terugvordering.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Nader besluit
3. Het college heeft op 13 februari 2026 een nader besluit genomen en daarbij het bezwaar alsnog gegrond verklaard. Het college legt daaraan ten grondslag dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. Dit leidt volgens het college tot een proceskostenvergoeding in hoger beroep van € 5.068,-. Dat bedrag verrekent het college in het nader besluit met de terugvordering van € 6.998,30. Daarnaast scheldt het college de opgebouwde rente van € 498,30 kwijt. Tezamen leidt dit ertoe dat een terug te vorderen bedrag van € 1.432,- overblijft. Uit coulance scheldt het college dit bedrag kwijt.
Met het nader besluit is het college niet volledig aan de bezwaren van appellant tegemoet gekomen. Op grond van de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het hoger beroep daarom mede betrekking op bestreden besluit 2.
Het standpunt van appellant
4. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank en het nader besluit niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak en het beroep tegen het nader besluit aan de hand van wat appellant heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak slaagt en dat het beroep tegen het nader besluit niet slaagt. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geding
De Raad stelt vast dat het onderhavige geschil is aangevangen met de terugvordering van het bedrijfskapitaal, waartegen appellant bezwaar heeft gemaakt. Het geschil dat hier voorligt ziet dus alleen op het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit en op het nader besluit over de terugvordering van het bedrijfskapitaal. De besluiten van het college van 25 oktober 2017 en 24 oktober 2018 tot terugvordering van de algemene bijstand, waartegen appellant geen bezwaar heeft gemaakt, kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Daarom zullen de beroepsgronden die daarop zien niet worden beoordeeld.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellant niet heeft voldaan aan zijn betalingsverplichtingen, waardoor het college op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder b van de PW bevoegd was om het verstrekte bedrijfskapitaal terug te vorderen. Appellant heeft aangevoerd dat het college van terugvordering had moeten afzien op grond van de redelijkheid en billijkheid. De Raad vat deze beroepsgrond van appellant zo op dat hij aanvoert dat het college bij afweging van alle belangen redelijkerwijs geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om het bedrijfskapitaal terug te vorderen. Gelet op artikel 6:19 van de Awb is die grond ook gericht tegen het nader besluit.
Die beroepsgrond slaagt niet. De Raad overweegt daartoe als volgt.
In geschil is of het college met het bestreden besluit redelijkerwijs gebruik kon maken van zijn bevoegdheid om het bedrijfskapitaal terug te vorderen tot een bedrag van € 6.998,30. Daarbij is van belang dat de nadelige gevolgen van het besluit tot terugvordering voor appellant niet onevenredig nadelig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dat volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij het nemen van het besluit moet dus een belangenafweging plaatsvinden en de uitkomst daarvan moet voldoen aan dit evenredigheidsbeginsel. De wijze waarop de bestuursrechter een besluit toetst aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van veel factoren. Bij deze toetsing spelen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit een rol. De Raad heeft dit eerder in andere uitspraken overwogen.
Naar aanleiding van een brief van de Raad van 20 juni 2025, waarin vragen aan het college zijn geformuleerd over de belangenafweging, heeft het college het standpunt ingenomen dat het bestreden besluit ten onrechte geen kenbare belangenafweging bevat over de uitoefening van de terugvorderingsbevoegdheid. Het bestreden besluit zal om die reden worden vernietigd. Het college heeft in het nader besluit als volgt alsnog een belangenafweging gemaakt. Enerzijds stelt het college voorop dat terecht tot terugvordering is overgegaan, omdat appellant niet aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan. Daarbij stelt het college dat hij belang heeft bij terugbetaling, omdat het gaat om publieke middelen. Het college is bovendien niet meteen tot terugvordering overgegaan, maar heeft appellant meermaals uitstel verleend en de renteopbouw stopgezet. Appellant heeft daar geen zwaarwegend belang tegenovergesteld. Het besluit tot terugvordering was volgens het college daarmee rechtmatig. Anderzijds heeft het college appellant tegemoet willen komen. Het college heeft uitgerekend wat bij een eventuele uitspraak van de Raad, gelet op het ontbreken van een belangenafweging in het bestreden besluit, de (proces)kostenveroordeling zal zijn. Het college heeft die kosten begroot op € 5.068,-. Bij verrekening daarvan met de openstaande vordering en rekening houdend met de eerdere toezegging om de al de opgebouwde rente (€ 498,30) kwijt te schelden, blijft in de berekening van het college een bedrag van € 1.432,- over. Dit resterende bedrag scheldt het college uit coulance kwijt, gelet op de totale schuldenpositie van appellant. Dat betekent volgens het college dat appellant uiteindelijk het bedrag van € 6.998,- niet hoeft terug te betalen.
Appellant heeft niet onderbouwd dat en waarom deze nadere belangenafweging van het college geen stand kan houden. Appellant heeft alleen in algemene termen gesteld dat het college niet tot terugvordering mocht overgaan. Het enkele feit dat het besluit tot terugvordering voor appellant nadelig is, maakt nog niet dat er sprake is van strijd met dat evenredigheidsbeginsel. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is immers niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen van besluitvorming. Dat daarvan sprake is, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt.
Met het oog op de bij een vernietiging van een bestreden besluit gepaard gaande kostenveroordeling en een finale geschilbeslechting overweegt de Raad nog het volgende. Het college is in het nader besluit, vanuit de wens om tot een oplossing te komen waarbij partijen over en weer niets meer van elkaar te vorderen hebben, uitgegaan van een situatie die op het moment van de besluitvorming niet bestond. Het college heeft proceskosten verrekend, maar ten tijde van het nader besluit was er nog geen veroordeling van het college in de (proces)kosten van appellant. Dit betekent ook dat er nog geen opeisbare vordering van appellant was die het college kon verrekenen met de schuld van appellant. In zoverre berust ook het nadere besluit op een ondeugdelijke motivering. De Raad ziet echter gelet op de hiervoor geschetste gang van zaken, het tijdsverloop en de omstandigheid dat appellant met de uiteindelijke belangenafweging in het nader besluit niet tekort is gedaan, geen reden om aan de gebrekkige motivering van het nader besluit gevolgen te verbinden. Om te voorkomen dat het college na een kostenveroordeling alsnog een verrekeningsbesluit moet nemen om de met het nader besluit beoogde uitkomst te bereiken, zal de Raad geen kostenveroordeling uitspreken. Door anderzijds het nader besluit met de fictieve verrekening in stand te laten, wordt feitelijk dan bereikt dat appellant het bedrag van € 6.998,- niet hoeft terug te betalen.
Conclusie en gevolgen
Omdat het college het bestreden besluit niet heeft gehandhaafd, slaagt het hoger beroep in zoverre. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. Het beroep tegen het nader besluit is om de redenen gegeven onder 5.3.2 en 5.3.3 ongegrond.
6. Gelet op 5.3.4 zal de Raad geen kostenveroordeling uitspreken. Wel moet het college, gelet op artikel 8:114 van de Awb, het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terugbetalen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid L. van Beelen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2026.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) L. van Beelen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004
Artikel 38, eerste en tweede lid
1. Het college legt bij de bijstandsverlening verplichtingen op die het college nodig acht voor een doelmatige bedrijfs- of beroepsuitoefening.
2 De zelfstandige aan wie bijstand wordt verleend is verplicht naar behoren een administratie te voeren. De zelfstandige legt deze binnen 6 maanden na afloop van het boekjaar op de volgende wijze over aan het college:
a. uit eigener beweging over ieder boekjaar waarover uitkering is verleend als bedoeld in hoofdstuk II, § 4, of aanspraak kan worden gemaakt op bijstand als bedoeld in artikel 21; of
b. op verzoek van het college.
Participatiewet
Artikel 58, tweede lid, aanhef en onder b
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand:
(…)
b.in de vorm van geldlening is verleend en de uit de geldlening voortvloeiende verplichtingen niet of niet behoorlijk worden nagekomen;
(…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:19, eerste lid
1 Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.