ECLI:NL:GHAMS:2026:1105

1. De zaak in het kort

Deze zaak gaat over de vraag of de TOR op grond van art. 25 WOR advies moet kunnen uitbrengen over de gevolgen voor de medewerkers van DISA van de overgang van de taken van identificatie, registratie en screening van asielzoekers van DISA naar de Immigratie- en naturalisatiedienst (hierna: de IND) op 12 juni 2026. DISA meent dat de TOR met betrekking tot de gevolgen van deze overgang voor de medewerkers geen adviesrecht heeft, terwijl de TOR meent dat hij had moeten kunnen adviseren met betrekking tot een besluit van 6 maart 2026 (hierna: het besluit) waarin is bepaald dat de reorganisaties bij DISA en IND aparte trajecten betreffen zonder gezamenlijk reorganisatiebereik tussen beide organisaties zodat van overgang van medewerkers van DISA naar de IND geen sprake is.

2. Het verloop van het geding

De TOR heeft bij verzoekschrift van 16 maart 2026, na wijziging en aanvulling van zijn verzoeken tijdens de mondelinge behandeling, de Ondernemingskamer verzocht, samengevat,

1. voor recht te verklaren dat DISA bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de besluitvorming zoals gecommuniceerd op 11 maart 2026 had kunnen komen;

2. DISA op te dragen de besluitvorming zoals gecommuniceerd op 11 maart 2026 in te trekken en alle gevolgen van deze besluitvorming ongedaan te maken;

3. DISA te verbieden om handelingen te verrichten of te doen verrichten en/of om besluiten te nemen ter uitvoering van de besluitvorming zoals gecommuniceerd op 11 maart 2026 of onderdelen daarvan;

4. DISA op te dragen om binnen afzienbare termijn, rekening houdende met de mogelijkheid van wezenlijke invloed, aan de TOR advies te vragen over de volledige reorganisatie, de functievergelijking die door O&P Rijk is uitgevoerd, de daarbij gehanteerde uitgangspunten, de inrichting van de OVA en de mogelijke overgang van de medewerkers van DISA naar de IND;

5. bij wege van voorlopige voorziening DISA te verbieden handelingen te verrichten of besluiten te nemen vooruitlopend op het reorganisatiebesluit en ter uitvoering van de besluitvorming zoals gecommuniceerd op 11 maart 2026 betreffende de overdracht van taken van DISA naar de IND;

6. bij wege van voorlopige voorziening DISA te gebieden alle al verrichte uitvoeringshandelingen en besluiten binnen 48 uur na betekening van deze beschikking ongedaan te maken;

7. bij wege van voorlopige voorziening DISA te gebieden het besluit van 24 maart 2026 waarin de taakuitvoering door DISA is beëindigd in te trekken althans dat besluit te schorsen totdat het reorganisatiebesluit met inachtneming van het advies van de TOR in rechte vast staat;

8. met veroordeling van DISA in de kosten van het geding voor zover en indien de TOR kosten heeft moeten maken.

In zijn verweerschrift van 23 maart 2026 heeft DISA geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek.

Het verzoek is behandeld tijdens de openbare zitting van de Ondernemingskamer van 26 maart 2026. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van partijen toegelicht aan de hand van overgelegde aantekeningen. De TOR heeft aanvullende producties in het geding gebracht die hij voorafgaand aan de zitting aan de Ondernemingskamer en de wederpartij had gezonden. Partijen en hun advocaten hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt. De Ondernemingskamer heeft ten slotte beschikking bepaald op heden.

3. Feiten

Tot 1 januari 2025 was de politie verantwoordelijk voor de identificatie, registratie en screening van asielzoekers (hierna: de taken). Op grond van het regeerakkoord van het vorige kabinet is besloten om de taken uiteindelijk bij de IND van het Ministerie van Asiel en Migratie onder te brengen. Omdat de IND niet in staat bleek de taken met ingang van 1 januari 2025 te verrichten, is besloten de taken tot 12 juni 2026 onder te brengen bij DISA. Op 12 juni 2026 treedt het Europese Asiel- en Migratiepact (hierna: het Migratiepact) in werking. Vanaf dat moment zal de IND de vervulling van de taken voor zijn rekening nemen. DISA is dus opgericht om voor de periode van 1 januari 2025 tot 12 juni 2026 het proces van identificatie, registratie en screening van asielzoeker op zich te nemen.

DISA is een zogenaamde taakorganisatie (een dienst) binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Voor de besturing van DISA is aansluiting gezocht bij de gangbare sturingslijnen binnen het ministerie, waarbij de Directeur-Generaal Asiel en Migratie de opdrachtgever is, de plaatsvervangend secretaris-generaal de eigenaar en de bestuurder van DISA de opdrachtnemer. Laatstgenoemde is bestuurder in de zin van de WOR.

In de Startnotitie Verzelfstandiging Identificatie & Registratietaken Asiel in de Dienst Identificatie & Screening Asielzoekers (DISA) van 1 december 2024 – door de Minister van Asiel en Migratie voor akkoord getekend – is onder 1.6 de scope van de verzelfstandiging per 1 januari 2025 beschreven:

“Scope verzelfstandiging: overzicht taken, diensten en producten

De nieuw op te richten taakorganisatie wordt in ieder geval en in eerste aanleg belast met de uitvoering van:

- Het integrale Identificatie & Registratie proces asiel binnenland, waaronder het onderzoeken van identiteit, het registreren van de juridische aanvraag tot asiel in Nederland en het faciliteren/ondersteunen om de benodigde eerste veiligheidschecks te doen (wettelijke taak);

- Het (op termijn) overnemen van het Voorregistratieproces dat de IND momenteel doet (triage voor I&R) met het doel dit onderdeel te maken van het I&R-proces (efficiency);

- De inrichting van het nieuwe screeningsproces voor de doelgroep asiel, zoals bedoeld en voorgeschreven in de EU Screeningsverordening, in per datum inwerkingtreding Migratiepact (o.a. medische screening, kwetsbaarheidsanalyse, samenwerking Europese diensten en lidstaten

tav screening buitengrens) en wordt benoemd tot (een van de) Nederlandse Screeningsautoriteit(en);

- Het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking tot de Vreemdelingenwet 2000;

- Een ondersteunende taak ten aanzien van een eerste openbare orde check (BVID resultaten)”.

Met betrekking tot de medezeggenschap wordt in de Startnotitie opgemerkt:

“ 6.4 Medezeggenschap

Een verzelfstandigde dienst kent conform de WOR een eigen medezeggenschap. Deze medezeggenschap heeft zeggenschap op het moment dat de Dienst taken over draagt of moet dragen. Bij een reorganisatie van taken tussen overheidsdiensten is mogelijk ook sprake van betrokkenheid van de vakbonden. Een taak kan alleen over van de ene naar de andere organisatie als wordt voldaan aan alle vereisten ten aanzien van medezeggenschap, behoorlijk bestuur en goed werkgeverschap”.

De TOR is de ondernemingsraad van DISA en heeft onder andere de bevoegdheden van art. 25 en 26 WOR.

Op 18 september 2025 heeft de TOR een brief gestuurd aan de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Hij heeft daarin zijn zorgen geuit over de toekomst van de medewerkers van DISA en het uitblijven van besluitvorming omdat de TOR geluiden had ontvangen dat de IND voornemens zou zijn alleen de taak ‘identificatie en registratie’ over te nemen en niet de medewerkers van DISA.

Op 31 oktober 2025 schrijft de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid aan de bestuurder van DISA onder andere:

“De IND heeft aangegeven dat op het moment van schrijven ten aanzien van het personeel van de DISA zicht is op twee mogelijkheden na 12 juni 2026:

o De functies/het takenpakket van de medewerkers in het I&R proces blijven in overwegende mate hetzelfde, waardoor het vanuit goed werkgeverschap wenselijk en noodzakelijk is om de medewerkers van DISA met een vast contract over te laten gaan naar de IND.

o De verschillen in functies/het takenpakket/waardering van de medewerkers in het I&R proces zijn te groot waardoor een andere situatie ontstaat. In dat geval zijn de vakbonden en medezeggenschap betrokken, waarbij met die laatste vóórafgaand aan het besluit de taken over te dragen, een adviestraject doorlopen moeten worden. Ook de medezeggenschap zal naar het verschil in functies gaan kijken en de consequenties voor de mensen”.

Om te kunnen vaststellen welke van deze twee mogelijkheden zich zou voordoen, is besloten om een vergelijking uit te voeren tussen de functies bij DISA en de functies in de beoogde nieuwe afdeling bij de IND, de OVA (Ontvangst en Voorbereiden Aanvraag). Om die vergelijking mogelijk te maken zijn eerst functiebeelden van de functies bij DISA respectievelijk de OVA opgesteld:

- een rapport getiteld “Organisatie en Formatie DISA” van 2 december 2025 van de Human Capital Group (hierna: de O&F-foto) bracht de functies bij DISA in kaart en

- een rapport getiteld “Adviesrapport indelingsadvies FGR medewerker OVA en senior medewerker OVA” van 9 december 2025 van O&P Rijk (hierna: het OVA-rapport) hield een advies in voor de medewerkers van OVA.

De plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft op 4 november 2025 gereageerd op de brief van DISA van 18 september 2025 (zie 3.6). In deze brief is aangegeven dat zo snel mogelijk duidelijkheid zal worden gegeven en is de TOR uitgenodigd voor een gesprek.

In het gesprek van 28 november 2025 heeft de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid de TOR gezegd dat het Migratiepact andere eisen stelt aan het proces van identificatie en registratie. Zij heeft toegezegd de IND en DISA aan elkaar te zullen binden.

DISA heeft op 2 december 2025 aan de TOR advies gevraagd over zijn voorgenomen besluit tot het vaststellen van de organisatie en formatie voor DISA op grond van de O&F-foto.

In het OVA-rapport staat onder de kop “Aanleiding”:

“Ten behoeve van de inrichting van het nieuwe organisatieonderdeel Ontvangst en Voorbereiden

Aanvraag (OVA), onderdeel van het Migratiepact 2026, is een tweetal beschrijvingen van samenstel

van werkzaamheden geformuleerd. Op verzoek van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van

het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) zijn de werkzaamheden van de medewerker OVA en

senior medewerker OVA aangeboden voor een FGR-indelingsonderzoek. Het gaat om een nieuw

pakket aan werkzaamheden dat nog niet is onderzocht op de best passende indeling in het

Functiegebouw Rijk.

De twee nieuwe werkpakketten vloeien voort uit een nieuwe werkwijze rondom ontvangst en

aanvraag van asiel. Deze werkwijze wordt ingericht bij de directie Dienstverlenen in de nieuwe

afdeling OVA. Het oude aanmeldproces bij A&B komt te vervallen. Aanleiding is het Europese

migratiepact die vanaf 12 juni 2026 van kracht gaat en een set aan nieuwe regels voor asiel en

migratie met zich meebrengt. Het pact is bedoeld om een meer geharmoniseerde en efficiënte

aanpak te creëren in de EU, met onder andere strengere controles aan de buitengrenzen, snellere

asielprocedures, en een herziening van het verdelingsmechanisme voor asielzoekers tussen de

lidstaten”.

Onder de kop: “Beknopte onderbouwing niveau” staat met betrekking tot het FGR-indelingsadvies Medewerker OVA:

“ De medewerker OVA fungeert als aanspreekpunt voor zowel procedurele als inhoudelijke

aangelegenheden en moet in staat zijn om een volledig dossier te beoordelen.

 De medewerker OVA inventariseert de informatiebehoefte, verzamelt en controleert

gegevens op juistheid, bruikbaarheid, tijdigheid, rechtmatigheid en volledigheid.

 Het OVA-proces zorgt ervoor dat informatie verwerkt wordt in samenhangende bestanden

waarbij het ook van belang is om inzicht te hebben in organisatorische, sociale en

juridische samenhangen ten aanzien van het eigen werkterrein.

 Van de medewerker OVA wordt verwacht een bijdrage te leveren aan de optimalisering

van het OVA proces door het proactief meedenken over mogelijke proces- en

kwaliteitsverbeteringen en het gevraagd en ongevraagd doen van voorstellen om

knelpunten in de toekomst te voorkomen.

 Het kader wordt gevormd door samenhangende richtlijnen, procedures en wet- en

regelgeving (Awb, Vw 2000, screeningsverordening, rechtspraak) en werkinstructies.

 Er is theoretische en toepassingsgerichte kennis van het eigen vakgebied nodig evenals

inzicht in organisatorische, sociale en juridische samenhangen ten aanzien van het eigen

werkterrein.

 Contact is een essentieel onderdeel van de functie. De contacten kenmerken zich door het

(inhoudelijk) afstemmen van werkwijzen, het afstemmen over de toepassing van

regelgeving of uitvoering van beleid. Bijvoorbeeld in contact met senioren en management

over special cases, nationale veiligheidsvraagstukken of politiek gevoelige situaties en over

procesmatige knelpunten”.

Onder de kop “Advies” staat:

“Het werkpakket van de medewerker OVA vertoont in overwegende mate overeenkomsten met de

functietypering Medewerker Verwerken en Behandelen schaal 8 en wordt op basis van

bovenstaande kenmerken ingedeeld in de functiefamilie Uitvoering, functiegroep Medewerker

Verwerken en Behandelen op schaalniveau 8.

Indeling in Medewerker Behandelen en Ontwikkelen schaal 8 sluit niet aan bij het functiebeeld

omdat de kern van de functie gelegen is in verwerken, registeren en het afhandelen van

(aan)vragen en niet op ontwikkeling. Er worden geen producten of diensten ontwikkeld”.

Onder de kop: “Beknopte onderbouwing niveau” staat met betrekking tot het FGR-indelingsadvies Senior medewerker OVA:

“De senior medewerker OVA coördineert de werkzaamheden binnen het OVA proces en

geeft functioneel leiding aan de medewerkers OVA zodanig dat het logistieke proces blijft

stromen. De handelingen hebben raakvlakken met andere aandachtsgebieden binnen de

IND en ketenpartners.

 Het Europese asiel- en migratiepact brengt nieuwe regels met zich en blijft een dynamisch

proces, onderhevig aan wijzigingen in wet- en regelgeving. Denk hierbij aan

wetswijzigingen, aanpassingen in de VW, nieuwe beleidslijnen, richtlijnen en

verordeningen die rechtstreeks invloed hebben op het OVA-proces. Van de senior

medewerker OVA wordt verwacht dit snel en goed in te bedden in de bestaande processen

en zorg te dragen voor vertaling naar de werkvloer. Wijzigingen hebben namelijk direct

impact op de werkwijze binnen het OVA-proces. Het inspelen op onverwachte

omstandigheden, op ontwikkelingen in technologie of op beleidswijzigingen is hier derhalve

aan de orde.

 De senior medewerker OVA draagt, vanuit het uitgangspunt first time right, zorg voor het

inhoudelijke kwaliteitsniveau van medewerkers. De senior medewerker OVA ontwikkelt een

werkwijze die het inhoudelijke kwaliteitsniveau van de medewerkers borgt en stemt dit

waar nodig verder af. Hij/zij stuurt actief op de verdere verbetering van het inhoudelijke

kwaliteitsniveau.

 De senior medewerker OVA adviseert ten aanzien van (de uitvoering van) uiteenlopende

producten en diensten, zoals in advisering aan management en derden. Functiehouder

adviseert bijvoorbeeld het MT (gevraagd en ongevraagd) op de inhoudelijke thema’s,

risico’s t.a.v. een adequate procesgang, knel-/verbeterpunten en projecten waarbij

voorstellen of operationele adviezen aan het MT worden geleverd ter besluitvorming.

 De senior medewerker OVA is verantwoordelijk voor het vakinhoudelijk aansturen,

ondersteunen en begeleiden van de medewerkers OVA.

 Vaardigheid in het ontwerpen en realiseren van uitvoeringsgerichte regelingen en

procedures is nodig bij het uitvoeren van de senior-rol.

 Ten aanzien van de contacten kan uit het functiebeeld worden opgemaakt dat de contacten

met name in het teken staan van inhoudelijke en procedurele afstemming over

werkwijzen, de toepassing van regelgeving en/of de uitvoering van het IND-beleid”.

de kop “Advies” staat:

“Het werkpakket van de medewerker OVA vertoont in overwegende mate overeenkomsten met de

functietypering Medewerker Behandelen en Ontwikkelen schaal 9 en wordt op basis van

bovenstaande kenmerken ingedeeld in de functiefamilie Uitvoering, functiegroep Medewerker

Behandelen en Ontwikkelen op schaalniveau 9. (…)”

In zijn brief van 29 december 2025 aan de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid schrijft de TOR onder andere:

“Wij constateren dat de taken en verantwoordelijkheden die aan de OVA worden toegeschreven per 12 juni 2026 in het OVA-rapport slechts in algemene en abstracte termen zijn beschreven. Dit roept bij ons ernstige vragen op over de zorgvuldigheid van de beoogde functievergelijking. De functieprofielen van DISA zijn immers opgesteld op basis van de praktijk en bevatten concrete taakomschrijvingen, terwijl de OVA-functiebeelden in het rapport weinig tot geen

concrete taakonderdelen vermelden”.

Op 6 januari 2026 heeft de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid de TOR een e-mail gestuurd. Daarin meldt zij dat zij de waarnemend eigenaar en de bestuurder van DISA heeft gesproken en de zorgen van de TOR aan hen heeft overgebracht. De waarnemend eigenaar en de bestuurder van DISA zullen gezamenlijk zo snel mogelijk tot een duidelijke kwalificatie trachten te komen door middel van een functievergelijking.

Op 21 januari 2026 heeft de TOR overleg gehad met de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. In dit gesprek heeft de TOR opnieuw zijn zorgen geuit over de reorganisatie en de naderende datum van 12 juni 2026. De plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft in het genoemde overleg aangeboden dat de TOR met O&P Rijk kan overleggen met betrekking tot de functiebeschrijvingen en de functievergelijkingen.

In zijn brief van 22 januari 2026 aan DISA schrijft de TOR onder andere:

“(…) de TOR DISA heeft begrepen dat er bij de ontvangende partij, de IND, momenteel al een organisatiewijziging plaatsvindt. De medewerkers van de IND die werkzaam zijn bij de aanmeldstraat zijn (of worden op korte termijn) in een VWNW-traject [VWNW staat voor: van werk-naar-werk, OK] geplaatst. Hierdoor dreigt er een ongelijk speelveld te ontstaan. VWNW-kandidaten hebben immers een voorrangspositie bij de toewijzing van vacatures. Dat kan tot gevolg hebben dat de medewerkers van de IND eerder in aanmerking komen voor de toekomstige functies bij het organisatieonderdeel Ontvangst en Voorbereiden Aanvraag (hierna: de OVA). De TOR ziet dan ook het belang in dat de medewerkers (met een vast en tijdelijk contract) worden aangewezen als vrijwillig VWNW-kandidaat. Er moet voorkomen worden dat de medewerkers van de DISA plaatsing op vacatures mislopen doordat zij op een later moment in het VWNW-traject worden geplaatst. De TOR wil zeker gesteld hebben dat er geen sprake is van een organisatiewijziging bij de IND waardoor de kansen van de medewerkers van de DISA worden verkleind op een functie bij de OVA. Kunt u dit (laten) bevestigen?”

De TOR heeft op 31 januari 2026 zijn advies over het voorgenomen besluit over de O&F-foto van DISA uitgebracht. In zijn conclusie zegt de TOR onder andere dat hij positief adviseert, mits:

“• bij de aanleiding van het besluit tot de vaststelling van de O&F-foto wordt opgenomen dat als uitgangspunt van de inrichting van de DISA is gehanteerd dat het ketenbrede I&R proces zo ingericht en ontworpen wordt, dat de activiteiten op termijn altijd 'inpasbaar' kunnen zijn in een bestaande organisatie;

• het formatieoverzicht in de O&F-foto wordt aangepast in die zin dat de functie van Medewerker Identificatie en Registratie wordt ingeschaald conform de contra-expertise van de heer Jongejan in schaal 7 en alle medewerkers een nabetaling ontvangen met terugwerkende kracht vanaf

1 september 2025;

• de functiebeschrijving van de functie Medewerker Identificatie en Registratie zoals opgesteld volgens de heer Jongejan integraal wordt opgenomen in de O&F-foto;

• u bevestigt dat in de toekomst van de functiebeschrijving van de functie van Medewerker Identificatie en Registratie zoals opgesteld door de heer Jongejan wordt uitgegaan. Dat geldt dus ook bij de op handen zijnde functievergelijking”.

In zijn brief van 3 februari 2026 aan de TOR schrijft DISA onder andere:

“Ik merk volledigheidshalve op dat waar ik geen zeggenschap heb, ik uw vragen

niet kan beantwoorden. Dat betreft onder meer uw vragen ten aanzien van de

IND. Ik verwijs u door naar het naast hogere niveau in zeggenschap”.

DISA heeft op 6 februari 2026 besloten tot vaststelling van de O&F-foto zonder het advies van de TOR (vermeld in 3.17) over te nemen.

De TOR heeft geen beroep aangetekend tegen het besluit van DISA van 6 februari 2026.

Op 9 februari 2026 heeft de TOR overleg gehad met O&P Rijk. O&P Rijk heeft toen meegedeeld dat de TOR aan de verkeerde tafel zit en O&P Rijk met de TOR het gesprek niet kan aangaan.

In zijn e-mail van 12 februari 2026 aan de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid schrijft de TOR onder andere:

“De TOR heeft op 6 februari 2026 het ondernemingsbesluit (…) ontvangen inzake de vaststelling van de O&F-foto. In het advies heeft de TOR onder andere zijn zorgen geuit over het medezeggenschapstijdspad van de reorganisatie met het oog op de overgang van taken van de DISA naar de IND per 12 juni 2026 en de organisatiewijziging die (kennelijk) momenteel plaatsvindt bij de IND. Hier dreigt een onaanvaardbaar ongelijk speelveld voor de medewerkers van de IND en de DISA. Uw advies om onze zorgen kenbaar te maken bij O&P-Rijk zijn gestuit op een doodlopende weg. O&P-Rijk gaf aan dat dit te laat is. De [ondernemer] heeft in zijn besluit verwezen naar het hogere niveau in zeggenschap ten aanzien van de zorgen met betrekking tot inbedding van de werkzaamheden van de DISA bij de IND. Dat is dan ook de reden dat ik namens de TOR contact met u opneem. De TOR maakt zich grote zorgen over de reorganisatie en het daarbij behorende medezeggenschapstraject”.

Op basis van de O&F-foto en het OVA-rapport is een functievergelijking uitgevoerd. Op 12 februari 2026 heeft O&P Rijk het Adviesrapport functievergelijkingsonderzoek DISA OVA (IND) uitgebracht. Uiteindelijk zijn twee DISA-functies inhoudelijk betrokken in het functievergelijkingsonderzoek. Het betreffen de DISA-functie van Senior medewerker Identificatie & Registratie (die is vergeleken met de IND-functie Medewerker OVA) en de DISA-functie Dagcoördinator (die is vergeleken met de IND-functie Medewerker OVA). De conclusie van het rapport is dat de DISA-functie Senior medewerker Identificatie & Registratie niet, en de DISA-functie Dagcoördinator niet volledig, vergelijkbaar is met de IND-functie Medewerker OVA.

Op 16 februari 2026 heeft de eigenaar het adviesrapport van O&P Rijk met de bestuurders van DISA en de IND gedeeld met het verzoek het rapport ook met de medezeggenschapsorganen te delen en eventuele reacties te verzamelen. Tevens kondigt de eigenaar aan dat op 23 februari 2026 overleg zal plaatsvinden over de besluitvorming ten aanzien van het al dan niet overgaan van medewerkers van DISA naar de IND.

In zijn brief van 20 februari 2026 aan de (waarnemend) eigenaar schrijft de TOR onder andere:

“De TOR vindt het van belang om van de geboden gelegenheid om te reageren op dit O&P rapport gebruik te maken. Deze reactie kan echter op geen enkele wijze afbreuk doen aan de medezeggenschapsrechten waaronder het adviesrecht ten aanzien van de voorgenomen reorganisatie. Dit voorbehoud van de TOR is van wezenlijk belang, omdat het fragmentarisch betrekken van de TOR in tussenstappen een risico vormt voor de medezeggenschapsrechten over het gehele reorganisatieproces. De TOR staat voor een goede en deugdelijke medezeggenschap waarbij de belangen van zijn DISA-achterban worden geborgd”.

Op 27 februari 2026 heeft de TOR de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de (waarnemend) eigenaar bij brief nogmaals verzocht om een adviesaanvraag inzake de reorganisatie. De TOR wijst er daarbij op dat de tijd dringt door de naderende datum van 12 juni 2026.

Bij brief van 4 maart 2026 schrijft DISA de TOR onder andere:

“Ik bericht u dat de eigenaar voornemens is uiterlijk volgende week te reageren op vragen die u in de brief heeft gesteld. In navolging van de reactie van de eigenaar, zal ik als bestuurder van DISA concrete invulling geven aan de voorgenomen organisatiewijziging aan zijde DISA. Vervolgens leg ik dit ter advisering aan u voor. Ik verzeker u dat ik geen onomkeerbare besluiten neem binnen het bereik van mijn organisatie en mijn mandaat zolang wij nog in overleg zijn. Zoals eerder met

u gedeeld, beperkt mijn zeggenschap zich tot de DISA en heb ik geen zeggenschap over andere organisaties”.

Bij brief van 6 maart 2026 schrijft de (waarnemend) eigenaar de TOR onder andere:

“Alhoewel ik u op dit moment zeer graag zou willen informeren om alle vragen naar behoefte te beantwoorden, is het goed is om te beseffen dat mijn rol en verantwoordelijkheid anders is dan die van WOR-bestuurder. Nu dit niet zo is, kan ik, hoewel ik uw vragen en zorgen begrijp, niet geheel voldoen aan uw verzoeken. Omgekeerd kunt u de rechten die u als medezeggenschapsorgaan heeft, niet jegens mij laten gelden: ik ben immers niet uw WOR-bestuurder. Als eigenaar heb

ik een rol en verantwoordelijkheid in de aansturing van onderdelen, waaronder DISA en de IND. Daarom kunt u van mij verwachten dat ik de WOR-bestuurder zo snel als mogelijk in staat stel om met u de adviesaanvraag te delen, wat ik doe door de vragen over het tijdpad en het functievergelijkingsrapport O&P Rijk aan hem te beantwoorden en met hem af stemmen”.

Op 6 maart 2026 is het bestreden besluit genomen, zonder dat de TOR in de gelegenheid is gesteld daarover te adviseren. Dat besluit is neergelegd in een e-mail van de waarnemend eigenaar aan de WOR-bestuurder van DISA van 6 maart 2026. Daarin staat onder andere:

“Met deze brief wil ik graag mijn besluit op de O&P functievergelijking delen.

O&P Rijk functievergelijking

Op basis van de conclusies van O&P Rijk is gebleken dat de vergeleken werkpakketten niet (volledig) vergelijkbaar zijn en dat de uitwisselbaarheid van werkpakketten, conform de definities van de CAO Rijk, niet voor de hand ligt. Hoewel ik mij besef dat dit onwenselijke effecten heeft voor de medewerkers van DISA en de eventuele verwachtingen die hieromtrent leven, biedt het ook

helderheid. Dit rapport hebben wij op dinsdag 24 februari met elkaar besproken.

Twee aparte trajecten

De ingang van het asiel- en migratiepact op 12 juni 2026 is het moment van overgang van de taken. Gezien de wettelijke taak vanaf dat moment bij de DISA verdwijnt, wordt de DISA organisatie afgebouwd. Eén van de zaken die ik uit bovenstaande concludeer is dat de reorganisaties bij DISA en IND aparte trajecten betreffen. Dit houdt in dat er dus geen sprake is van een gezamenlijk

reorganisatiebereik tussen beide organisaties. Daarmee blijft de reorganisatie als gevolg van het stoppen van de taken van DISA beperkt tot de organisatie van de DISA. Dit houdt ook in dat de inrichting van OVA los staat van de gevolgen die het asiel- en migratiepact heeft voor overdragen van de taken van de DISA naar de IND. Hierdoor is mijn zienswijze dat er geen sprake is van overgang van medewerkers van de DISA naar de IND. Het Ministerie behoudt werkgeversverantwoordelijkheid, al dan niet door middel van een administratieve

organisatie”.

Op 24 maart 2026 heeft DISA aan de TOR advies gevraagd over het voorgenomen besluit over de personele gevolgen van de afbouw van DISA. In de adviesaanvraag wordt onder andere opgemerkt:

“Volgend uit het besluit dat de eigenaar op 6 maart 2026 heeft genomen, en welke met mij op die datum per e-mail en op 17 maart per getekende brief is medegedeeld, blijkt dat de eigenaar heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van een gezamenlijk reorganisatiebereik tussen DISA en IND. De eigenaar baseert zich daarbij op het rapport van O&P Rijk ‘Functievergelijking DISA/IND’ waarin is opgenomen dat vergeleken werkpakketten niet (volledig) vergelijkbaar zijn en dat de uitwisselbaarheid van werkpakketten, conform de definities van de CAO Rijk, niet voor de hand ligt.

Op basis van het door de eigenaar genomen besluit verzoek ik u mij te adviseren op de personele gevolgen uitgewerkt in bijgaand concept afbouwplan DISA. Dit plan beschrijft de personele gevolgen van het door de eigenaar op 6 maart jl. genomen besluit waarmee overtolligheid op vrijwel alle functies bij DISA per 12 juni 2026 ontstaat. Uitgezonderd zijn de bedrijfskritische functies die nodig blijven in de administratieve organisatie om uitvoering te kunnen geven aan werkzaamheden voortvloeiend uit de personele gevolgen van het besluit van de eigenaar”.

Op 24 maart 2026 schrijft de waarnemend directeur-generaal Migratie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid aan DISA:

“Bevestiging taakontheffing

De ingang van het asiel- en migratiepact op 12 juni 2026 is het moment waarop de wettelijke taak bij de DISA komt te vervallen. (…) Gelet op bovenstaande bevestig ik als opdrachtgever (DGM), hierbij aan u (…) [als] kwartiermaker/directeur DISA, dat de opdracht die aan de DISA is gegeven om als volwaardige, zelfstandige, taakorganisatie haar wettelijke taakuitvoering inzake het I&R-proces zorgvuldig, tijdig en juist uit te voeren, eindigt per 12 juni 2026. Ik hoop en verwacht dat u de voorgenomen overgang naar de administratieve organisatie zal begeleiden”.

Uit door DISA overgelegde advertenties blijkt dat de IND inmiddels op zoek is naar (Senior) OVA-Medewerkers.

4. De gronden van de beslissing

De TOR accepteert dat de identificatie, registratie en screening van asielzoekers vanaf 12 juni 2026 door de IND en niet langer door DISA zal worden gedaan. Hij meent dat hij advies moet kunnen uitbrengen met betrekking tot alle personele gevolgen van het besluit van 6 maart 2026, meer in het bijzonder met betrekking tot de beslissingen dat de reorganisaties bij DISA en de IND aparte trajecten zijn, in die zin dat de reorganisatie als gevolg van het stoppen van de taken van DISA beperkt blijft tot de organisatie van de DISA en de inrichting van OVA losstaat van de gevolgen van de overgang van de taken van DISA naar de IND, met als gevolg dat er geen sprake is van overgang van medewerkers van DISA naar de IND. Daarbij beroept de TOR zich op het rijksbrede uitgangspunt “mens volgt werk”. Omdat de TOR niet in de gelegenheid is gesteld (tijdig) te adviseren voordat het besluit tot stand kwam, is het besluit volgens de TOR kennelijk onredelijk en moet DISA worden verplicht het besluit in te trekken en dienen ook andere (voorlopige) voorzieningen door de Ondernemingskamer te worden getroffen.

DISA meent dat het besluit van 6 maart 2026 niet adviesplichtig is. Hij beroept zich daarbij onder meer op het primaat van de politiek.

Het primaat van de politiek

Artikel 46d, aanhef en onder b, WOR houdt in dat voor de toepassing van artikel 23 lid 2 WOR onder de aangelegenheden de onderneming betreffende niet begrepen zijn de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen. Uit het stelsel van de WOR volgt dat besluiten over die aangelegenheden in zoverre niet alleen zijn uitgezonderd van de verplichting tot overleg met de ondernemingsraad, maar ook van het in artikel 25 WOR neergelegde adviesrecht van de ondernemingsraad en van het in artikel 26 WOR opgenomen recht van beroep bij de Ondernemingskamer (HR 22 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:397). Deze bepaling beoogt besluiten van democratisch gecontroleerde organen die een politieke afweging vergen van de daaraan verbonden voor- en nadelen, te onttrekken aan het adviesrecht van de ondernemingsraad. Deze beperking van het medezeggenschapsrecht van de ondernemingsraad wordt ook wel aangeduid met de term ‘het primaat van de politiek’ (OK 9 december 2024, ECLI:NL:GHAMS:2024:3666).

Ter zake van de toepassing van de in artikel 46d, aanhef en letter b, WOR opgenomen uitzondering voor besluiten die personele gevolgen regelen, geldt dat ook voor besluiten waaraan personele gevolgen inherent zijn, maar die niet in het bijzonder strekken tot regeling van die gevolgen, de ondernemingsraad geen advies- en beroepsrecht toekomt (HR 26 januari 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA4735; HR 1 maart 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD9856).

De waarnemend eigenaar heeft in het besluit geconstateerd dat de werkpakketten bij DISA en de IND (OVA) niet (volledig) vergelijkbaar zijn, dat overdracht van de werkpakketten van DISA naar de IND niet voor de hand ligt, de reorganisaties bij de IND en DISA dus los van elkaar staande trajecten zijn, de wettelijke taak van DISA per 12 juni 2026 eindigt en dat DISA daarom wordt afgebouwd. Het besluit ziet op de publiekrechtelijke vaststelling door het Ministerie van Justitie en Veiligheid van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan (namelijk de taken van DISA en de IND) en het beleid ten aanzien van de taakuitoefening van die onderdelen. Op het besluit is daarom het primaat van de politiek van toepassing. De personele gevolgen voor de medewerkers van DISA van de overgang van de taken van DISA naar IND zijn inherent aan het besluit dat sprake is van twee gescheiden reorganisatietrajecten.

Conclusie

Omdat het besluit onder het primaat van de politiek valt was het besluit niet adviesplichtig en is het besluit niet kennelijk onredelijk. Op grond van het politiek primaat komt de TOR met betrekking tot het besluit ook geen beroepsrecht in de zin van art. 26 WOR toe en is er geen ruimte voor het treffen van (voorlopige) voorzieningen. Het verzoek van de TOR zal worden afgewezen.

Overweging ten overvloede

Overigens moet aan de TOR worden toegegeven dat het proces van besluitvorming over de overgang van de DISA-taken en de communicatie daarover met de TOR kan worden gekwalificeerd als zeer onzorgvuldig jegens de TOR. De TOR is blijkens de hiervoor geciteerde correspondentie door DISA, de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de (waarnemend) eigenaar van het kastje naar de muur gestuurd in een kwestie die voor de medewerkers van DISA van zeer groot belang was (het al of niet overtollig worden). Aan de TOR zijn bij de inrichting van DISA medezeggenschapsrechten toegekend (zie 3.4), maar over de precieze inhoud en omvang van die rechten is, ondanks diverse verzoeken van de TOR, geen duidelijkheid verschaft. Dit moet als uitermate onzorgvuldig jegens de TOR en de medewerkers van DISA worden aangemerkt. Dit geldt temeer nu van aanvang af duidelijk was dat DISA een tijdelijke dienst betrof wiens taken uiteindelijk door de IND zouden worden overgenomen. Dat hieruit personele gevolgen voor de medewerkers van DISA zouden kunnen voortvloeien moet van het begin af aan duidelijk zijn geweest. Tijdige duidelijkheid over de inhoud en omvang van de medezeggenschapsrechten was gelet daarop op zijn plaats geweest. Deze overwegingen kunnen echter, gelet op hetgeen in 4.3 tot en met 4.5 is overwegen, niet leiden tot een andere beslissing.

Proceskosten

De Ondernemingskamer ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling omdat de kosten van de TOR door de ondernemer worden gedragen.

5. De beslissing