GERECHTSHOF AMSTERDAM
afdeling civiel recht en belastingrecht, team I (handel)
zaaknummer gerechtshof Amsterdam : 200.352.999/01
zaaknummer / rolnummer rechtbank Amsterdam : C/13/761594/ KG ZA 24-1036 MdV/E
arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 10 maart 2026
in de zaak van
[appellant] ,
gevestigd te [plaats] ,
appellante,
advocaat: mr. M.F. van der Mersch te Amsterdam,
tegen
GEMEENTE AMSTERDAM,
zetelend te Amsterdam,
geïntimeerde,
advocaat.: mr. I.M.C.A Reinders Folmer te Amsterdam.
Partijen worden hierna [appellant] en de gemeente genoemd.
1. De zaak in het kort
[appellant] vordert dat de gemeente zal worden bevolen tot intrekking van een rapport van juli 2024 dat de onder haar vallende GGD, als daartoe aangewezen toezichthouder, heeft opgesteld over de kwaliteit van de huishoudelijke hulp die [appellant] levert bij de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. De voorzieningenrechter heeft de vordering afgewezen. Omdat er inmiddels een meer recent toezichtsrapport van de GGD is, oordeelt het hof dat [appellant] geen spoedeisend belang meer heeft bij de verlangde voorziening. Wel heeft [appellant] , met het oog op de proceskostenveroordeling in eerste aanleg, voldoende belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar grieven. Het hof bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter.
2. Het geding in hoger beroep
[appellant] is bij dagvaarding van 21 maart 2025 in hoger beroep gekomen van een vonnis in kort geding van 25 februari 2025 van de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter), onder bovenvermeld zaak- en rolnummer gewezen tussen [appellant] als eiseres en de gemeente als gedaagde.
[appellant] heeft daarna een memorie van grieven, met producties 53 en 54, ingediend.
De gemeente heeft een memorie van antwoord, met producties 43 tot en met 48, ingediend.
[appellant] heeft daarna nog de producties 55 tot en met 60 ingediend, en de gemeente heeft nog de producties 49 tot en met 51 ingediend (abusievelijk aangeduid als producties ‘1 hoger beroep’ tot en met ‘3 hoger beroep’).
Partijen hebben de zaak tijdens de mondelinge behandeling van 13 januari 2026 toegelicht, [appellant] door mr. Van der Mersch voornoemd, en de gemeente door mr. Verduijn, advocaat te Amsterdam, ieder aan de hand van spreekaantekeningen die aan het hof zijn overgelegd.
De gemeente heeft in hoger beroep bewijs van haar stellingen aangeboden.
Ten slotte is arrest gevraagd.
3. Feiten
De voorzieningenrechter heeft in het bestreden vonnis onder 2.1 tot en met 2.20 de feiten vastgesteld die zij tot uitgangspunt heeft genomen. In hoger beroep is niet in geschil dat de feiten juist zijn weergegeven, zodat ook het hof van deze feiten uitgaat. Samengevat en waar nodig aangevuld met andere feiten komen de feiten neer op het volgende.
[appellant] drijft een onderneming in thuiszorg en huishoudelijke hulp. Na een gewonnen aanbestedingsprocedure levert zij sinds 1 juli 2023 in de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer hulp bij het huishouden aan cliënten die daarvoor in aanmerking komen. Deze zorg wordt gefinancierd vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015).
De GGD Amsterdam (hierna: de GGD) is door de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer aangewezen als toezichthouder op de naleving van – kort gezegd – de eisen die gesteld worden aan de kwaliteit van de geboden maatschappelijke ondersteuning.
In opdracht van de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer is de GGD een “regulier onderzoek KT” gestart naar de kwaliteit van de hulp bij het huishouden die wordt geboden door [appellant] .
De toezichthouder (medewerker van de GGD) die aanvankelijk met het onderzoek was belast, heeft op 5 februari 2024 online kennisgemaakt met de bestuurder van [appellant] en een toelichting op het onderzoek gegeven. Na dat gesprek heeft deze toezichthouder een e-mail aan [appellant] gestuurd met daarin onder meer het volgende:
“Op 14 maart 2024 om 10.00 uur hebben wij het gesprek met u gepland. Tijdens het bezoek
zullen wij de cliëntendossiers en ondersteuningsplannen inzien.”
De afspraak met het bestuur is op verzoek van [appellant] verzet. De toezichthouder heeft [appellant] de keuze gegeven tussen 22 en 26 maart 2024. De toezichthouder heeft in deze e-mail het volgende opgenomen:
“Zojuist hebben we elkaar gesproken. U laat mij morgen weten welke van de 2 opties het beste uitkomt.”
Op 19 maart 2024, de volgende dag, heeft de bestuurder van [appellant] aan de toezichthouder geschreven dat beide data niet goed uitkomen. De bestuurder heeft verder gevraagd op welke normen een aantal van de door de GGD opgevraagde documenten toeziet. Daarop heeft de toezichthouder geantwoord dat de enige nog resterende mogelijkheid dan 28 maart 2024 was, gevolgd door de woorden “Hier moet u het mee doen”. De toezichthouder heeft uitgelegd waarom hij de opgevraagde documenten nodig had. Daaraan heeft hij toegevoegd dat op grond van artikel 6.1. van de Wmo en de Algemene wet bestuursrecht een ieder verplicht is mee te werken aan een onderzoek van de toezichthouder en dat alle gegevens die noodzakelijk worden geacht in het kader van het onderzoek moeten worden verstrekt.
Op 22 maart 2024 heeft de bestuurder van [appellant] bezwaar gemaakt tegen de gang van zaken rond het plannen van de afspraak voor een gesprek met het bestuur, de druk die daarbij werd uitgeoefend en de wijze waarop [appellant] werd bejegend.
De toezichthouder heeft zijn excuses aangeboden voor de communicatie. De GGD heeft besloten twee andere toezichthouders met het onderzoek te belasten. De afspraak voor een gesprek met het bestuur is uiteindelijk op 8 april 2024 gepland en het gesprek is toen ook doorgegaan.
Op 2 april 2024 heeft [naam] (hierna: [naam] ), een van de nieuwe toezichthouders, zich bij de bestuurder van [appellant] gemeld via een e-mail. Zij heeft verzocht om nog ontbrekende dan wel aanvullende documenten, waaronder een lijst van medewerkers die actief zijn in Amstelveen en Aalsmeer, met telefoonnummers.
[naam] heeft telefonisch contact gezocht met de bestuurder van [appellant] , omdat de verstrekte lijst met medewerkers niet leek te kloppen en omdat zij in contact wilde komen met de Wmo-consulente van [appellant] . [naam] had de Wmo-consulente al gesproken op 8 april 2024, maar had aanvullende vragen. De Wmo-consulente was telefonisch niet bereikbaar en er kon ook geen boodschap worden ingesproken. De bestuurder heeft op 30 april 2024 een inhoudelijk gesprek over de telefoon afgehouden en te kennen gegeven dat contacten met [appellant] (schriftelijk en) via hem moesten verlopen.
Op 6 mei 2024 heeft [naam] een brief aan [appellant] gestuurd met daarin onder meer het volgende:
“Naar aanleiding van het telefoongesprek op 30 april 2024 en het niet aanleveren van opgevraagde informatie ontvangt u deze brief.
Contact tijdens dit onderzoek
Tijdens het telefoongesprek op 30 april 2024 verklaart u dat u telefonisch geen antwoorden geeft op vragen en zorgen van de toezichthouder en niet wilt overleggen. U zegt dat u recht hebt op hoor en wederhoor. Ik geeft u juist via dit telefoongesprek de mogelijkheid om direct reactie te geven op de opgehaalde informatie.
Ook vertelt u dat u de enige contactpersoon bent namens [appellant] Dat de toezichthouder alleen met u contact mag opnemen voor overleg en informatie. De toezichthouder heeft echter het recht om alle medewerkers te spreken die zij redelijkerwijs nodig acht. Dus ook in het kader van het onderzoek de WMO consulent. (…) U dient echter op alle wijze mee te werken, die de toezichthouder redelijkerwijs nodig vindt. Dus ook telefonisch contact.
(…)
De toezichthouder constateert onvoldoende medewerking, onder andere door:
Geen reactie na 5 terugbelverzoeken aan de bestuurder, data; 29 april, 25 april, 24 april 2 keer, 22 april 2024;
Het ontvangen van onjuiste informatie; gegevens van medewerkers en cliëntenraad;
Het niet voldoen aan het verzoek tot aanleveren van documenten op 3 mei 2024.”
[naam] heeft [appellant] in deze brief een laatste kans gegeven voor het aanleveren van gevraagde informatie op uiterlijk 13 mei 2024.
Op 13 mei 2024 heeft [appellant] stukken ingediend bij de GGD, en zich beklaagd over het hoge “my way or the highway” gehalte aan de zijde van [naam] , met verwijzing naar de gang van zaken rond de eerder met het onderzoek belaste toezichthouder. Bij de ingediende stukken zat opnieuw een overzicht van werknemers, maar zonder contactgegevens. [naam] heeft [appellant] onder meer verzocht die contactgegevens alsnog te verstrekken op uiterlijk 16 mei 2024.
Op 28 mei 2024 heeft [naam] een e-mail aan de bestuurder van [appellant] gestuurd, met daarin onder meer het volgende:
“Hierbij deel ik u mee dat de toezichthouder zich zorgen maakt over personen die niet werken bij [appellant] , maar die wel op de medewerkerslijsten staan die de toezichthouder heeft ontvangen op 12 februari en 16 mei 2024.
Uitleg zorgen van toezichthouder
Tijdens het telefoongesprek op 30 april 2024 en in de brief van 6 mei 2024 is gevraagd om het toesturen van een correcte medewerkerslijst. Deze nieuwe lijst is opgevraagd omdat de gegevens van medewerkers op de lijst ontvangen op 12 februari 2024, niet correct en incompleet is.
De toezichthouder heeft van deze lijst 10 medewerkers gesproken. 4 personen van deze lijst vertellen niet of niet meer werkzaam te zijn bij [appellant]
Op 16 mei 2024 heeft de toezichthouder de nieuwe lijst van u ontvangen. De medewerkers en gegevens van de medewerkers die op de lijst van 16 mei 2024 staan, komen overeen met de medewerkerslijst van 12 februari 2024.
De gegevens en de namen van de medewerkers zijn niet aangepast, dus niet compleet en incorrect.
Er staan wel 8 nieuwe medewerkers op deze lijst. In totaal dus 23 medewerkers.
Van de 8 nieuwe medewerkers heeft de toezichthouder 3 medewerkers gesproken. 1 persoon vertelt niet werkzaam te zijn bij [appellant]
Op 30 april 2024 heb ik mijn zorg uitgesproken over het aantal personen die vertellen die niet werken te zijn bij [appellant] Daar is nog 1 persoon bijgekomen die wel op de medewerkerslijst staat van 16 mei 2024, maar vertelt niet te werken bij [appellant] Dus van de 13 medewerkers die de toezichthouder heeft gesproken vertellen 5 personen niet te werken bij [appellant]
Bovenstaande constatering zal ook in het rapport worden opgenomen.
Over dit onderwerp hebben we met u gecorrespondeerd.
Het onderzoek wordt door de toezichthouder op korte termijn gesloten. Om reden zal de toezichthouder niet meer reageren op eventuele reacties op bovenstaande.
Ik wijs u er op dat bij het verschijnen van het ontwerprapport u de mogelijkheid heeft om daarop te reageren (hoor en wederhoor). Wanneer het rapport definitief wordt vastgesteld, kunt u daaraan een zienswijze laten toevoegen.”
In een uitgebreide e-mail van 3 juni 2024 heeft [appellant] opnieuw bezwaar gemaakt tegen de gang van zaken, de uitgeoefende druk en de wijze waarop het onderzoek werd uitgevoerd. Inhoudelijk heeft de bestuurder van [appellant] opgemerkt dat hij zich niet herkent in de bevindingen van de toezichthouder. Over de werknemerslijst schrijft hij in deze e-mail:
“(…) alle mensen op de lijst zijn ook daadwerkelijk door [appellant] ingezet. Mogelijk is er bij de mensen verwarring of miscommunicatie ontstaan vanwege de ingezette onderaannemers. Dat wil ik allemaal best nagaan en [appellant] heeft er, nogmaals, geen bezwaar tegen in te gaan op de kennelijke zorgen die u heeft. Daarvoor verneem ik evenwel graag om welke personen het gaat, zodat ik daarop inhoudelijk ook kan ingaan. Die mogelijkheid heeft u mij tot op heden niet geboden. Op de enkele stelling dat een aantal mensen aangeven niet bij [appellant] werkzaam te zijn geweest, kan ik niet inhoudelijk ingaan. (…)”
Op 18 juni 2024 heeft [naam] het ontwerprapport aan [appellant] gestuurd. In de begeleidende e-mail staat dat [appellant] contact kan opnemen met de toezichthouder als ze denkt dat er fouten in het rapport staan, en dat een schriftelijke reactie kan worden ingediend, die in het definitieve rapport zal worden opgenomen.
De bestuurder van [appellant] heeft per e-mail op 26 juni 2024 laten weten dat het ontwerprapport zijns inziens barst van de fouten, en aangedrongen op een gesprek met [naam] en de directie van de GGD. Hij heeft er verder een punt van gemaakt dat [naam] voor dat gesprek data voorstelde die in tijd waren gelegen vóór de datum waarop [appellant] haar schriftelijke reactie op het rapport mocht indienen. Dat is volgens hem niet verenigbaar met de beginselen van behoorlijk bestuur.
Op 3 juli 2024 heeft [appellant] haar inhoudelijke reactie op het ontwerprapport aan [naam] gestuurd. Die reactie bevat een betwisting op tal van punten, zonder onderliggende stukken.
Bij e-mail van 9 juli 2024 heeft [naam] [appellant] laten weten dat de schriftelijke reactie geen aanleiding geeft om het rapport aan te passen.
Op 18 juli 2024 heeft de GGD het definitieve rapport uitgebracht aan de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer. In het rapport staat dat het onderzoek onder meer heeft bestaan uit acht huisbezoeken bij cliënten, vijf telefonische interviews met cliënten, twee telefonische interviews met cliënten die geen ondersteuning van [appellant] meer ontvangen, een gesprek met het bestuur, de kwaliteitsmedewerker, Wmo-consulent en gesprekken met de medewerkers. De bevindingen van de toezichthouder ten aanzien van de lijst van medewerkers zijn in het rapport opgenomen.
De GGD concludeert (samengevat) in het rapport dat de dienstverlening van [appellant] op de volgende zeven punten moet worden verbeterd:
Passende ondersteuning bieden die aansluit bij de behoefte van de cliënt.
Beschikbaar stellen van afsprakenoverzichten zodat voor de cliënt duidelijk is welke afspraken gemaakt zijn en zij kunnen nakijken waar zij recht op hebben.
Het bieden van continuïteit in de ondersteuning van de cliënten tijdens vakanties en ziekte van medewerkers, een aantal cliënten ontvangen geen vervangende ondersteuning.
Passende scholing voor alle medewerkers. 4 van de 5 medewerkers hebben geen scholing gevolgd en ook niet aangeboden gekregen.
Het bieden van continuïteit in de ondersteuning van cliënten (ook buiten vakanties of verlof van medewerkers om). Het komt voor dat cliënten gedurende een bepaalde tijd geen ondersteuning krijgen.
De kennis van de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling bij medewerkers. 4 van de 5 medewerkers zijn niet op de hoogte van het bestaan van de meldcode.
De kennis van het calamiteitenprotocol bij medewerkers. Geen van de 5 medewerkers weten wat ze moeten doen bij een calamiteit.
De GGD adviseert het college van B&W in het rapport om [appellant] op te dragen maatregelen te nemen ter bevordering van de kwaliteit.
De zienswijze van [appellant] is als bijlage aan het rapport gehecht.
De gemeenten Amstelveen en Aalsmeer hebben [appellant] verzocht om een verbeterplan op te stellen en gedreigd met een boete als een reactie van [appellant] zou uitblijven.
In opdracht van de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer heeft de GGD medio 2025 een nieuw (vervolg)onderzoek naar [appellant] ingesteld. Het onderzoek had tot doel om vast te stellen of [appellant] inmiddels de kwaliteitsverbeteringen had doorgevoerd die de GGD had geadviseerd in het rapport van juli 2024. De GGD heeft naar aanleiding van dat nieuwe onderzoek op 25 augustus 2025 een rapport vastgesteld. Daarin heeft zij gerapporteerd dat de GGD niet heeft kunnen vaststellen dat [appellant] inmiddels aan de kwaliteitseisen voldeed, omdat [appellant] niet heeft gereageerd op verzoeken om documenten en informatie en niet heeft meegewerkt aan het onderzoek. Aan dat rapport is een zienswijze van [appellant] gehecht waarin [appellant] laat weten dat zij het principieel oneens is met de wijze waarop de GGD haar onderzoek verricht en van mening is dat geen nieuw onderzoek moet plaatsvinden voordat (onder meer) door dit hof is beslist over de rechtmatigheid van het rapport van juli 2024.
De gemeenten Amstelveen en Aalsmeer hebben in oktober 2025 (nogmaals) de GGD opdracht gegeven voor een vervolgonderzoek bij [appellant] . De GGD heeft naar aanleiding van dat onderzoek op 23 december 2025 een rapport vastgesteld. In dat rapport wordt geconcludeerd dat [appellant] inmiddels 6 van de 7 aanbevelingen heeft uitgevoerd. Dit rapport bevat als enige concrete aanbeveling: zorg voor continuïteit op het gebied van personeelsinzet en ondersteuning.
4. De procedure bij de rechtbank
[appellant] heeft in eerste aanleg de voorzieningenrechter gevraagd om de gemeente te veroordelen het rapport in te trekken en de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer te informeren over de intrekking, op straffe van een dwangsom en met veroordeling in de proceskosten.
De voorzieningenrechter heeft de vordering van [appellant] afgewezen omdat er volgens de voorzieningenrechter, kort samengevat, geen sprake is van een rapport waartoe de GGD in redelijkheid niet kon komen. De voorzieningenrechter heeft om die reden [appellant] veroordeeld in de proceskosten.
5. Beoordeling
Geen (spoedeisend) belang bij de gevraagde voorziening
In hoger beroep heeft de gemeente aangevoerd dat [appellant] geen (spoedeisend) belang meer heeft bij de gevorderde intrekking van het rapport van juli 2024. Dit verweer slaagt, om de volgende redenen.
De gemeenten Amstelveen en Aalsmeer hebben in het bedoelde rapport van juli 2024 aanleiding gezien om aan de GGD opdracht te geven een nieuw kwaliteitsonderzoek te verrichten bij [appellant] . Het hof begrijpt dat de gemeenten de GGD met name hadden gevraagd te onderzoeken of [appellant] daadwerkelijk de verbeteringen had doorgevoerd die zij, al dan niet naar aanleiding van het rapport van juli 2024, aan hen had opgegeven. Deze opdracht heeft geleid tot het rapport van juli 2025 (zie 3.22), waarin de GGD heeft gerapporteerd niet te kunnen vaststellen of (inmiddels) aan de kwaliteitseisen werd voldaan, omdat [appellant] had geweigerd medewerking te verlenen aan het onderzoek.
Vervolgens heeft de GGD, opnieuw in opdracht van de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer, een nieuw kwaliteitsonderzoek verricht bij [appellant] waaraan [appellant] , uiteindelijk en na het maken van de nodige procesafspraken, wel haar medewerking heeft verleend. Dit onderzoek heeft geleid tot het rapport van december 2025 (zie 3.23). In dit laatste rapport heeft de GGD vermeld dat [appellant] inmiddels voldeed aan 6 van de 7 aanbevelingen die zij had gedaan in haar rapport van juli 2024. Tijdens de mondelinge behandeling is verder gebleken dat de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer inmiddels, met ingang van 1 januari 2026, ter uitvoering van de Wmo 2015 met [appellant] een nieuwe overeenkomst hebben gesloten tot het verlenen van huishoudelijke hulp aan hun inwoners, en dat die overeenkomst een looptijd heeft van 4 jaar.
Het rapport van juli 2024 heeft er dus niet aan in de weg gestaan dat de beide gemeenten daarna nog een nieuwe langjarige overeenkomst met [appellant] hebben gesloten. Bovendien blijkt uit het rapport van december 2025 dat de situatie bij [appellant] inmiddels aanmerkelijk is verbeterd ten opzichte van de bevindingen van de GGD in haar rapport van juli 2024. Dat bij deze actuele stand van zaken de beide gemeenten alsnog negatieve consequenties zouden willen verbinden aan het inmiddels achterhaalde rapport van juli 2024, acht het hof voorshands niet goed voorstelbaar. [appellant] heeft op geen enkele manier aannemelijk weten te maken dat dit wel zo is.
[appellant] heeft hiertegen namelijk niet meer aangevoerd dan dat zij nog steeds spoedeisend belang heeft bij intrekking van het rapport van juli 2024, omdat bij intrekking van dat rapport ook (de aanleiding voor en daarmee) het rapport van december 2025 komt te vervallen en de gemeenten ook aan dat laatste rapport dan geen negatieve consequenties meer kunnen verbinden. De GGD heeft hierop gereageerd dat het rapport van december 2025 voor [appellant] niet ongunstig is en dat de enige aanbeveling die zij in dat rapport heeft gedaan niet van zodanige aard of gewicht is dat deze de gemeenten aanleiding zou kunnen geven daaraan negatieve consequenties te verbinden voor [appellant] . Dit betoog van de GGD komt het hof (zoals ook onder 5.4 geconcludeerd) alleszins aannemelijk voor en in ieder geval heeft [appellant] het onvoldoende betwist.
Bovendien volgt het hof [appellant] niet in haar standpunt dat als het rapport van juli 2024 wordt ingetrokken, daarmee ook het rapport van december 2025 komt te vervallen. Als aangewezen toezichthouder mag de GGD in beginsel op elk door haar gewenst moment een kwaliteitsonderzoek instellen naar een goede uitvoering van de Wmo 2015, en heeft zij daarvoor geen bijzondere aanleiding of rechtvaardiging nodig (vgl. CBb 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:496 rov 4.1). Dus ook als het rapport van juli 2024 wordt weggedacht mocht de GGD eind 2025 besluiten een kwaliteitsonderzoek te verrichten bij [appellant] . Dit nieuwe kwaliteitsonderzoek is een momentopname geworden door de GGD van de situatie die zij eind 2025 bij [appellant] heeft aangetroffen, en heeft als zodanig zelfstandige betekenis en bestaansrecht naast haar momentopname van de situatie in 2024 die de GGD heeft vastgelegd in haar rapport van juli 2024. Dat de GGD er voor heeft gekozen om eind 2025 slechts een beperkt kwaliteitsonderzoek bij [appellant] te verrichten, namelijk slechts naar de zeven punten waarover zij in haar rapport van 2024 aanbevelingen had gedaan, betekent niet dat het rapport van december 2025 geen zelfstandige betekenis en bestaansrecht heeft; en het betekent met name niet dat het rapport van december 2025 komt of moet komen te vervallen als het rapport van 2024 wordt ingetrokken.
Andere belangen bij intrekking van het rapport van juli 2024 heeft [appellant] niet gesteld.
De conclusie is dat [appellant] geen (spoedeisend) belang meer heeft bij de gevorderde intrekking van het rapport van juli 2024, zodat in zoverre het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd.
Met het oog op de proceskostenveroordeling in eerste aanleg heeft [appellant] er niettemin belang bij dat het hof aan de hand van het in appel gevoerde debat en naar de toestand die zich thans voordoet, zal beoordelen of de vorderingen van [appellant] terecht zijn afgewezen (vgl HR 28 september 2018, ECLI:NL:HR:2018:1782). In verband daarmee overweegt het hof als volgt.
Toetsingskader
Bij de beoordeling van de grieven neemt het hof het volgende als uitgangspunt.- In de Wmo 2015 is bepaald dat personen die daarvoor in aanmerking komen (hierna: de cliënten), maatschappelijke ondersteuning krijgen van de gemeente waar zij wonen (artikel 1.2.1). Het gemeentebestuur dient te zorgen voor deze maatschappelijke ondersteuning en voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen (artikel 2.1.1). - De gemeenten Amstelveen en Aalsmeer hebben er voor gekozen om deze maatschappelijke ondersteuning aan hun inwoners te (laten) verstrekken door externe partijen waarmee zij met dat doel overeenkomsten aangaan. Daartoe hebben zij onder meer met [appellant] raamovereenkomsten gesloten voor de verlening van huishoudelijke hulp. - In hoofdstuk 3 van de Wmo 2015 is bepaald dat een dergelijke door de gemeente ingeschakelde aanbieder van maatschappelijke ondersteuning er zorg voor moet dragen dat de door hem aangeboden voorziening van goede kwaliteit is. De wet benoemt daarbij een aantal kwaliteitseisen, en het hoofdstuk bevat ook verdere vereisten en verplichtingen voor aanbieders. - In artikel 6.1 van de Wmo 2015 is bepaald dat het college van B&W van de gemeente personen aanwijst die toezicht moeten houden op de naleving van de wet, en dat de bevoegdheden van artikel 5:16 en 5:17 Awb die deze toezichthouders hebben mede betrekking hebben op de cliëntendossiers. - De gemeenten Amstelveen en Aalsmeer hebben de GGD aangewezen als toezichthouder op de naleving van de Wmo 2015 in hun gemeente.
Nu de Wmo 2015 daarover verder niets bepaalt staat voorop dat aan de GGD, mede gelet op haar specifieke deskundigheid, een grote mate van beleidsruimte toekomt bij het vaststellen van de wijze waarop zij haar controles uitvoert en het aan haar opgedragen toezicht op de Wmo 2015 wil uitoefenen. Zoals het hof al heeft overwogen (zie 5.6) geldt die beleidsruimte van de GGD ook waar het gaat om de frequentie en intensiteit van haar onderzoeken bij [appellant] . Uit artikel 5:20 Awb volgt bovendien, en toezichtsrelaties brengen naar hun aard mee, dat degenen die verplicht zijn tot medewerking aan een toezichtsonderzoek zich dienen te richten naar en uitvoering dienen te geven aan de (redelijke) verzoeken, vorderingen en instructies van de toezichthouder.
Dit toetsingskader brengt mee dat het onderzoek(srapport) van juli 2024 door het hof slechts onrechtmatig kan worden geoordeeld als de GGD, gegeven haar deskundigheid en de mate van beleidsruimte die haar toekomt, in redelijkheid niet tot dit rapport heeft kunnen komen. In dat verband gaat het er met name om of het door de GGD verrichte onderzoek voldoende zorgvuldig is geweest en voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit (artikel 5:13 Awb). Ook mag van de GGD worden verlangd dat zij in het rapport in voldoende mate inzichtelijk maakt in hoeverre daarin opgenomen waarderingen en conclusies worden gedragen door feitelijke bevindingen. Dit geldt temeer naarmate de consequenties die de gebruikers van het rapport (de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer) naar verwachting kunnen verbinden aan de bevindingen en conclusies in het rapport, ingrijpender zijn.
Beoordeling van de grieven
Tegen deze achtergrond overweegt het hof het volgende.
[appellant] heeft tegen het bestreden vonnis vier grieven aangevoerd. Die grieven komen er op neer dat het rapport van juli 2024 onrechtmatig is omdat het onzorgvuldig tot stand is gekomen en dus niet mag worden gebruikt, en dat de voorzieningenrechter dit heeft miskend. De klachten van [appellant] tegen het rapport zijn in essentie dat het onderzoek door de GGD onzorgvuldig is geweest doordat ten onrechte geen hoor en wederhoor is toegepast; dat het onderzoek niet grondig genoeg is geweest omdat de GGD de cliëntendossiers niet heeft onderzocht (ook niet nadat [appellant] de bevindingen van de GGD had betwist); en dat de GGD onvoldoende heeft gereageerd op de zienswijzen die [appellant] had aangevoerd tegen het concept-rapport en ten onrechte deze zienswijzen niet heeft verwerkt in het definitieve rapport. Hetgeen [appellant] verder nog tegen het onderzoek en rapport van juli 2024 heeft aangevoerd zijn verdere uitwerkingen van deze klachten of bouwen daarop voort. De grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
De GGD heeft als verweer tegen de grieven (onder meer) aangevoerd dat het onderzoek van 2024 een eerste kwaliteitsonderzoek was naar de huishoudelijke hulp zoals die werd geleverd door [appellant] , waarmee de beide gemeenten nog niet eerder hadden gecontracteerd en dus nog geen ervaring hadden. Bij een dergelijk onderzoek raadpleegt zij nooit de cliëntendossiers omdat zij dit, vanwege privacy-aspecten van de cliënten, een te zwaar middel vindt in verhouding tot de beperkte opzet en bedoeling van het onderzoek, aldus de GGD. Uit het rapport van juli 2024 blijkt dat het is gebaseerd op acht huisbezoeken bij cliënten, vijf telefonische interviews met cliënten en twee telefonische interviews met voormalige cliënten; een gesprek met bestuur, kwaliteitsmedewerker en Wmo-consulent; gesprekken met medewerkers; een gesprek met de secretaris van de cliëntenraad en met de eigenaar van een organisatie waarmee [appellant] een samenwerkingscontract heeft; en beoordeling van documenten. Het rapport van juli 2024 bevat als conclusie van de bevindingen van de GGD zeven aanbevelingen voor zaken die beter moeten bij de dienstverlening door [appellant] , en het advies aan de gemeenten om [appellant] op te dragen die aanbevelingen op te volgen.
[appellant] betwist op zichzelf niet dat de zeven punten waarvoor de GGD in het rapport van juli 2024 aanbevelingen doet, voor een goede uitvoering van de Wmo 2015 op orde moeten zijn. In zoverre adviseert de GGD in het rapport niet tot iets anders of meer dan waartoe [appellant] toch al verplicht was, en is het dus een rapport met beperkte potentiële consequenties voor [appellant] .
[appellant] betwist wel dat de zeven verbeterpunten ten tijde van het onderzoek niet op orde waren. Zij voert in dat verband onder meer aan dat haar cliënten en medewerkers vaak kwetsbare personen zijn die de vragen van de GGD misschien ook niet goed hebben begrepen, en dat de GGD de van hen verkregen informatie, zeker na [appellant] betwisting daarvan, daarom had moeten verifiëren door het cliëntendossier te raadplegen. Dat volgens de urenstaat een medewerker zou hebben gewerkt op een moment dat zij door de GGD werd geïnterviewd, zou volgens [appellant] verklaarbaar zijn omdat het interview dan kennelijk werd afgenomen op een moment dat de medewerker juist aan het werk was, en bewijst niet dat de urenstaat niet klopt.
Het hof acht dit betoog niet overtuigend. Uit het rapport zelf blijkt duidelijk dat de GGD voor dat rapport (door middel van een steekproef) bij cliënten heeft gevraagd hoe zij de huishoudelijke hulp door [appellant] ervaren en of die aansluit op hun behoeften en bij medewerkers van [appellant] heeft gevraagd of zij hun huishoudelijke hulp verlenen op basis van een afsprakenoverzicht met de cliënt. Andere vragen aan cliënten gingen over voldoende continuïteit in de ontvangen hulp, en aan medewerkers over het krijgen van scholing en kennis hebben van meldcodes. Voor een dergelijk onderzoek door de GGD, bij personen die de huishoudelijke hulp daadwerkelijk zelf hebben verleend of ontvangen, naar hun (subjectieve) ervaringen en hoe zij die hulpverlening beleven, is een onderzoek van de cliëntendossiers niet nodig. Ook mag de GGD, vanwege haar taken en werkzaamheden, worden geacht bij uitstek veel ervaring en deskundigheid te hebben met de bejegening van kwetsbare personen, en haar toon en woordkeuze daarop aan te passen. Tijdens de mondelinge behandeling heeft [naam] , die een van de onderzoekers was, dat ook nadrukkelijk bevestigd. Het hof ziet daarom geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de informatie die de GGD aldus heeft verkregen. Bovendien beroept de GGD zich voor haar bevindingen in het rapport, ondanks het beperkte aantal informanten, telkens op meerdere bronnen, wat haar bevindingen voldoende betrouwbaar maakt om op te mogen nemen in het rapport als basis voor haar conclusies, mede gelet op aard en doel van het rapport. Dat de GGD zich telkens op meerdere bronnen heeft gebaseerd, maakt ook dat minder gewicht toekomt aan het bezwaar van [appellant] dat zij niet weet wie de informanten van de GGD zijn geweest. Voor de GGD is die anonimiteit belangrijk, zo is onder andere tijdens de mondelinge behandeling toegelicht, omdat cliënten en medewerkers dan niet hoeven te vrezen voor represailles en dus eerder geneigd zullen zijn vrijuit te spreken. Het hof acht deze werkwijze van de GGD niet onzorgvuldig of onaanvaardbaar, en dit te minder waar het gaat om een regulier kwaliteitsonderzoek dat naar zijn aard niet gericht is op ingrijpende consequenties voor de zorgverlener.
[appellant] heeft bovendien ook niets concreets aangedragen waaruit blijkt dat haar cliënten of medewerkers zich niet herkennen in de weergave van hetgeen de GGD van hen zou hebben vernomen; alleen al daarom gaat de vergelijking met de zaak waarop zij zich beroept (ECLI:NL:GHARL:2024:4283) niet op. [appellant] argument dat zij niet wist wie zij daarvoor moest benaderen vanwege de anonimiteit die de GGD hanteert, gaat in ieder geval niet op waar het gaat om haar eigen medewerkers omdat uit haar eigen stelling dat de door de GGD bevraagde medewerkers zenuwachtig waren geweest, blijkt dat zij dat wel wist. De bronvermelding in het rapport noemt bovendien voldoende personen die voor [appellant] goed identificeerbaar zijn, zoals de kwaliteitsmedewerker en de wmo-consulent..
Ook verder heeft [appellant] geen enkel concreet gegeven aangedragen waaruit een ander beeld naar voren komt dan de GGD als haar bevindingen in het rapport heeft vermeld. Speculaties (zie 5.16) of het enkel opwerpen van vragen is daarvoor niet voldoende. [appellant] heeft haar stelling dat de bevindingen in het rapport onjuist waren of dat nader onderzoek vereist was om de conclusies en aanbevelingen van het rapport te kunnen dragen op geen enkele manier onderbouwd of aannemelijk gemaakt, ook niet in hoger beroep.
Er was daarom geen reden, ook gezien het beperkte gewicht van een kwaliteitsonderzoek, die de GGD noopte om ter verdere verificatie van haar bevindingen de cliëntendossiers in te zien. Dit geldt temeer vanwege de privacygevoelige informatie die in de cliëntendossiers is vastgelegd. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 6.1 van de Wmo 2015 blijkt dat volgens de wetgever het noodzakelijkheidsvereiste en het proportionaliteitsvereiste meebrengen dat de toezichthouders van de Wmo 2015 terughoudend moeten zijn met het inzien van de cliëntendossiers (Tweede Kamer 2013-2014, 33 841, nr. 3, blz 189 e.v.).
Verder klaagt [appellant] dat de GGD het beginsel van hoor en wederhoor onvoldoende heeft toegepast. Zij spitst dit met name toe op de wijze waarop de GGD is omgegaan met haar reacties op het concept-rapport en het definitieve rapport. Daarover overweegt het hof als volgt.
De eisen van zorgvuldigheid kunnen meebrengen dat de GGD haar bevindingen (waarmee wordt bedoeld: de feiten die zij meent te hebben vastgesteld op basis van eigen waarnemingen, met betrokkenen gevoerde gesprekken en bestudering van documenten) voorlegt en bespreekt met het bestuur van [appellant] . Het bestuur kan bij die gelegenheid dan desgewenst toelichting of context verschaffen bij de gepresenteerde bevindingen van de GGD, wat zowel relevant is voor het vermijden van eventuele feitelijke onjuistheden in het rapport als voor een juiste perceptie van de feiten. Voor een goede perceptie en het op waarde schatten van de feiten kan het immers van belang zijn om de waargenomen feiten te plaatsen in de juiste context of te voorzien van een relevant perspectief. Partijen benoemen deze controle van de feitelijke bevindingen als het toepassen van hoor en wederhoor, zodat ook het hof dit hierna zal doen.
Het hof is van oordeel dat de GGD voor het rapport van juli 2024 voldoende hoor en wederhoor heeft toegepast. De GGD heeft (in ieder geval) in haar e-mails van 28 mei 2024, 13 juni 2024 en 27 juni 2024 telkens aan [appellant] laten weten dat na toezending van het concept-rapport gelegenheid bestaat om (in de bewoordingen van de e-mail van 13 juni 2024) “met de toezichthouder in gesprek te gaan over dit rapport (hoor en wederhoor). Indien naar aanleiding van dit gesprek de toezichthouder reden ziet om de rapportage aan te passen, dan worden deze wijzigingen in de definitieve toezichtsrapportage verwerkt. Na vaststelling van de definitieve rapportage heeft u het recht om daaraan uw zienswijze te laten toevoegen.” Uit de stukken blijkt dat deze brieven aanleiding hebben gegeven tot uitvoerige correspondentie tussen partijen. Uit die correspondentie (zie 3.5 tot en met 3.18) komt het beeld naar voren dat [appellant] zelf wilde bepalen en voorschrijven hoe de GGD het proces van hoor en wederhoor moest inrichten en zich ook overigens weinig medewerkend opstelde. Een dergelijke opstelling (zie daarna ook 3.22 en 3.23), die [appellant] tijdens de mondelinge behandeling zelf assertief noemde, miskent de aard van een toezichtrelatie en de medewerkingsplicht die daarin geldt (zie 5.10). De GGD hoefde daarin niet mee te gaan.
Uiteindelijk heeft [appellant] op 3 juli 2024 een schriftelijke, uitvoerige en puntsgewijze, reactie op het conceptrapport aan de GGD doen toekomen. Naar aanleiding van deze schriftelijke zienswijze heeft de GGD per e-mail van 9 juli 2024 aan [appellant] laten weten dat daaruit niet blijkt dat in haar concept-rapport feitelijke onjuistheden stonden, en (dit deel van) het rapport daarom niet aangepast zou worden. Tevens werd [appellant] geïnformeerd dat waar zij het niet eens was met de conclusies die de GGD verbond aan de feitelijke bevindingen, [appellant] de gelegenheid zou krijgen om een schriftelijke zienswijze in te dienen tegen het definitieve rapport die dan daaraan gehecht zou worden. Het hof begrijpt dat met deze werkwijze de GGD wil verzekeren dat de gebruikers van haar definitieve rapport (de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer) tegelijk met dat definitieve rapport in kennis worden gesteld van alle bezwaren die [appellant] tegen dat rapport heeft, zowel waar het de feitelijke bevindingen betreft als de interpretatie en conclusies die de GGD daaraan verbindt. Die werkwijze is niet onzorgvuldig. Anders dan [appellant] kennelijk meent, gaan de eisen van zorgvuldigheid (in haar woorden: hoor en wederhoor) niet zo ver dat haar zienswijzen en de reacties van de GGD daarop, door de GGD verwerkt hadden moeten worden in de tekst van beide rapporten zelf en de GGD niet mocht volstaan met het aanhechten van die zienswijzen. Dat de GGD de door [appellant] verlangde gelegenheid moest bieden voor een gesprek met de toezichthouder volgt evenmin uit de eisen van zorgvuldigheid.
De door [appellant] met het oog op de mondelinge behandeling bij het hof ingediende producties 55 tot en met 60 omvatten een grote hoeveelheid documenten (250 bladzijden), waarvan bij kennisneming niet aanstonds duidelijk is welk verband zij houden met de grieven. Bovendien heeft [appellant] ook tijdens de mondelinge behandeling niet duidelijk kenbaar gemaakt op welke passages uit die documenten zij een beroep wil doen, en voor welke grief zij relevant zijn. Deze gang van zaken verdraagt zich niet met de eisen van een behoorlijke rechtspleging (zie HR 10 maart 2018, ECLI:NL:HR:2017:404 rov 3.3.2), zoals de gemeente met juistheid heeft aangevoerd. Een en ander brengt mee dat het hof geen acht slaat op de inhoud van deze producties. De tijdens de mondelinge behandeling voor het eerst door [appellant] ingenomen stelling (waarvoor zij kennelijk steun zoekt in de producties 55 tot en met 60) dat het onderzoek van medio 2025 geen regulier kwaliteitsonderzoek was, is te laat ingenomen en valt bovendien niet tot een grief te herleiden. Het hof gaat daaraan voorbij.
Op het voorgaande stuiten alle klachten van [appellant] af, ook de klachten die nog niet uitdrukkelijk zijn besproken. De slotsom is dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de GGD in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het rapport van juli 2024 (zie 5.11). Dat betekent dat de voorzieningenrechter de vorderingen terecht heeft afgewezen en terecht [appellant] heeft veroordeeld in de proceskosten in eerste aanleg.
Het voorgaande betekent dat alle grieven falen.
Conclusie
Nu zij daarin in het ongelijk is gesteld, zal het hof [appellant] veroordelen in de kosten van het hoger beroep. Het hof begroot die kosten op de wijze als hierna vermeld.
Verschotten € 827,-Salaris advocaat € 2.580,- (2 punten, tarief II) Totaal € 3.407,-
6. Beslissing
Het hof:
bekrachtigt het bestreden vonnis;
veroordeelt [appellant] in de proceskosten in hoger beroep, tot nu vastgesteld op € 3.407,- te vermeerderen met de wettelijke rente als niet binnen veertien dagen na dit arrest aan de kostenveroordeling is voldaan;
veroordeelt [appellant] tot betaling van € 189,- voor nasalaris, te vermeerderen met € 98,- voor nasalaris en de kosten van het betekeningsexploot als betekening van dit arrest plaatsvindt, te vermeerderen met de wettelijke rente als niet binnen veertien dagen na het verschuldigd worden van de nakosten aan deze veroordeling is voldaan;
verklaart de veroordelingen onder 6.2 en 6.3 uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. J.M. van den Berg, K. van Dijk en A. Snijders en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2026.