GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
locatie Leeuwarden
nummer BK-ARN 24/379
uitspraakdatum: 2 december 2025
Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
[belanghebbende] B.V. te [vestigingsplaats] (hierna: belanghebbende)
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 januari 2024, nummer LEE 22/2778, in het geding tussen belanghebbende en
de heffingsambtenaar van de gemeente Heerenveen (hierna: de heffingsambtenaar).
1. Ontstaan en loop van het geding
De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende op 22 november 2021 een aanslag in de leges opgelegd ten bedrage van € 2.100.
Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar de aanslag gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 9 januari 2024 ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2025 te Leeuwarden. Daarbij zijn verschenen en gehoord [naam1] namens belanghebbende, alsmede [naam2] namens de heffingsambtenaar, bijgestaan door [naam3] .
De belanghebbende heeft een pleitnota overgelegd en voorgedragen.
Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij deze uitspraak is gevoegd.
2. De vaststaande feiten
Belanghebbende drijft een adviesbureau op het terrein van locatieontwikkeling en ruimtelijke ordening.
[bedrijf1] B.V. (hierna: [bedrijf1] ) is een cliënt van belanghebbende en is eigenares van een onroerende zaak, plaatselijk bekend [adres1] 1 te [plaats1] (hierna: de onroerende zaak). De onroerende zaak is in gebruik geweest als tuincentrum.
[bedrijf1] heeft het college van B&W van de gemeente Heerenveen (hierna: het college) gevraagd een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de onroerende zaak als supermarkt. Het college heeft die vergunning op 12 juni 2020 geweigerd. Het door [bedrijf1] tegen deze weigering gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard.
[bedrijf1] heeft tegen de hiervoor – onder 2.3 – bedoelde uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de algemene bestuursrechter van de Rechtbank. Bij uitspraak van 21 april 2022 (ECLI:NL:RBNNE:2022:1293) heeft de Rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. In r.o. 8.2 van de uitspraak overweegt de Rechtbank:
"De rechtbank komt tot de conclusie dat de weigering op grond van het gevoerde detailhandelsbeleid niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Er zijn geen gronden aangevoerd die kunnen leiden tot het oordeel dat het detailhandelsbeleid kennelijk onredelijk is of dat verweerder gehouden was om af te wijken van dit beleid. De weigering van de omgevingsvergunning kan daarom in stand blijven.”.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft het daarna ingestelde hoger beroep door [bedrijf1] op 27 maart 2024 ongegrond verklaard en de uitspraak van de Rechtbank bevestigd (ECLI:NL:RVS:2024:1269). In r.o. 4. overweegt de Afdeling onder meer:
“4. De Afdeling stelt voorop dat, zoals eerder overwogen in de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, het bestemmingsplan bepalend is voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan. Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst het college vervolgens bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van een omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Voor de wijze van toetsing geldt dat dan exceptief wordt getoetst of de toepasselijke planregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De reden daarvoor is dat in een procedure over de omgevingsvergunning dit vastgestelde en onherroepelijke bestemmingsplan het uitgangspunt is, en de strijd met dit bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden. Er is geen plaats voor een volle toets of de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt op de locatie [adres1] 1 in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Deze toets gaat op in de toetsing van de toepasselijke planregel, in dit geval artikel 4.1, onder a, van de regels van het plan " [planregel] ". Het gaat dan om de vraag of deze planregel evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In het kader van de beoordeling van dit geschil geldt dat ook voor de toets van de Detailhandelsvisie aan de Dienstenrichtlijn.
De vraag of artikel 4.1, onder a, van de planregels wegens strijd met de Dienstenrichtlijn onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten, gaat vooraf aan de beoordeling of het college heeft kunnen weigeren om afwijking van die planregel toe te staan. Om die reden beoordeelt de Afdeling eerst of deze planregel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, hanteert de Afdeling hierbij het evidentiecriterium. Dit criterium houdt in dit geval in dat een planregel alleen evident in strijd is met hoger recht, als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Indien beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, kan desondanks geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen indien het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De onderbouwingsplicht van het college in het licht van het evidentiecriterium gaat niet zo ver dat het de beperking dient te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.”.
Op 3 augustus 2021 heeft belanghebbende namens [bedrijf1] aan de gemeenteraad van Heerenveen (hierna: de raad) verzocht om het bestemmingsplan, [planregel] te herzien door (ten minste) de beperkingen in de planregels voor detailhandel in artikel 4.1 sub a op te heffen met een beroep op de Europese Dienstenrichtlijn. In haar verzoek schrijft belanghebbende onder meer het volgende:
“Sinds enkele jaren staat het winkelcentrum aan [adres1] 1, [plaats1] grotendeels leeg. Dit winkelcentrum is sinds een tweetal jaren eigendom van [bedrijf1] b.v. en in het winkelcentrum is nog een kleine vestiging van ‘ [bedrijf2] ’ gevestigd. [bedrijf1] b.v. is sinds de aankoop bezig met een procedure voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning. Zij beoogt om haar winkelcentrum onder andere te kunnen gebruiken c.q. verhuren ten behoeve van detailhandel in levensmiddelen. De vergunning komt nog niet van de grond omdat het beoogde gebruik in strijd is met de planregels in het bestemmingsplan en het college naar eigen zeggen geen beleidsinstrumenten heeft om mee te kunnen werken aan de vergunning. (…) De toepasselijkheid van de Europese Dienstenrichtlijn is pas sinds januari 2018 bevestigd door het Europese Hof in Luxemburg in de zaak [bedrijf3] – Appingedam. Op dit moment voldoet noch het beleid van de gemeente Heerenveen noch het bestemmingsplan aan de eisen die de Dienstenrichtlijn stelt. De gemeente zal de handen uit de mouwen moeten steken.” en “Er wordt beoogd het winkelcentrum te gebruiken en of te verhuren ten behoeve van perifere detailhandel zoals is omschreven in paragraaf 4.1.3 van de gemeentelijke detailhandelsvisie 2011 waaronder ook expliciet supermarkten worden verstaan.”.
De raad heeft dit verzoek in behandeling genomen. Het verzoek is 3 november 2021 geweigerd. Belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld bij de algemene bestuursrechter van de Rechtbank.
De heffingsambtenaar heeft op grond van artikel 2.8.1.1,hoofdstuk 8 ‘Bestemmingswijzigingen’ van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2021, , belanghebbende € 2.100 aan leges opgelegd voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
In geschil is of de heffingsambtenaar de aanslag leges terecht heeft opgelegd.
Belanghebbende beantwoordt deze vraag ontkennend en concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van de bestreden aanslag.
De heffingsambtenaar beantwoordt de hiervoor – onder 3.1 – vermelde vraag bevestigend en concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het bij deze uitspraak gevoegde proces-verbaal van de zitting.
4. Beoordeling van het geschil
Op grond van artikel 2.8.1. en volgende van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2021 bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan € 2.100.
Belanghebbende heeft aangevoerd dat de aanvraag voortkomt uit de constatering dat de planregels in het bestemmingsplan in strijd zijn met de eisen die de Europese Dienstenrichtlijn daaraan stelt, hetgeen niet ten volle is getoetst door de Afdeling (zie 2.5). Zij heeft de raad gevraagd de strijdigheid te onderzoeken en op te heffen. Hiermee is volgens belanghebbende een algemeen belang gediend.
Het Hof stelt voorop dat op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet rechten kunnen worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (vgl. HR 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105).
De heffingsambtenaar betoogt dat voldaan wordt aan het onder 4.3 vermelde criterium ten aanzien van de aanvraag, omdat het een speciaal verzoek van belanghebbende namens [bedrijf1] betreft, waarvoor specifieke kosten worden gemaakt. Het besluit waarop de onderhavige legesaanslag betrekking heeft, betreft een besluit van algemene strekking, met een individualiseerbaar belang. Nu [bedrijf1] een supermarkt wil realiseren, heeft zij belang bij de gewijzigde bestemming. Belanghebbende heeft namens [bedrijf1] een aanvraag gedaan waarop door de gemeente een dienst is verleend. Dat is voldoende individualiseerbaar, aldus de heffingsambtenaar.
Het Hof volgt de heffingsambtenaar niet in dit standpunt. Naar ’s Hofs oordeel gaat het bij het vaststellen van de bestemming van gronden in een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, van de Wro, rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang. Het (opnieuw) vaststellen van een bestemmingsplan wordt uitgevoerd met het oog op de publieke taakuitoefening van de gemeente en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot het (opnieuw) vaststellen van een bestemmingsplan is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de aanvrager verrichte dienst waarvoor op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet rechten kunnen worden geheven, hoewel er wel indirect sprake is van een particulier belang, maar juist niet rechtstreeks en in overheersende mate (vgl. HR 11 juni 1997, nr. 31253, ECLI:NL:HR:1997:AA2174 en Hof Arnhem-Leeuwarden 13 februari 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:1459).
Slotsom Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond.
5. Griffierecht en proceskosten
Nu het hoger beroep gegrond is, ziet het Hof aanleiding te heffingsambtenaar te gelasten het in eerste aanleg en in hoger beroep van belanghebbende geheven griffierecht aan belanghebbende te vergoeden.
Aangezien belanghebbende heeft afgezien van een proceskostenvergoeding, zal het Hof de heffingsambtenaar daartoe niet veroordelen.
6. Beslissing
Het Hof:
– vernietigt de uitspraak van de Rechtbank,
– verklaart het tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar ingestelde beroep gegrond,
– vernietigt de uitspraak van de heffingsambtenaar,
– vernietigt de bestreden aanslag,
– gelast dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het betaalde griffierecht vergoedt, te weten € 365 in verband met het beroep bij de Rechtbank en € 559 in verband met het hoger beroep bij het Hof.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van der Wal, voorzitter, mr. G.B.A. Brummer en mr. A.E. Keulemans, in tegenwoordigheid van mr. K. de Jong-Braaksma als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.
De griffier, De voorzitter,
Een afschrift van deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert, wordt een afschrift aangetekend per post verzonden.
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.