ECLI:NL:GHDHA:2026:2873

Het klaagschrift (met bijlage) is op 17 maart 2025 door het hof ontvangen. Het beklag richt zich tegen de beslissing van de officier van justitie bij het Functioneel Parket Amsterdam van 18 december 2024 om [beklaagde] (voormalig bestuursvoorzitter van ABN AMRO Bank N.V. (hierna: AAB)), beklaagde, niet te vervolgen voor het opdracht geven tot dan wel feitelijk leidinggeven aan, als bedoeld in artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr), verboden gedragingen van AAB, bestaande uit het opzettelijk niet naleven door AAB van de verplichtingen als omschreven in de artikelen 2a, 3, 5, 8 en 33 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (hierna: Wwft) in de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016.

Bij verslag van 24 april 2026 heeft de advocaat-generaal het hof geadviseerd het beklag ongegrond te verklaren.

Het hof heeft, behalve van de reeds genoemde stukken, onder meer kennisgenomen van:

De meervoudige beklagkamer heeft op 10 juni 2026 het klaagschrift in raadkamer behandeld.

Namens klaagster is [vertegenwoordiger] verschenen. Hij heeft het beklag toegelicht overeenkomstig de door hem overgelegde pleitaantekeningen. Tevens heeft hij verklaard geen gebruik te hebben gemaakt van de mogelijkheid, zoals aangeboden door het hof bij brief van 18 mei 2026, om namens klaagster het beklagdossier – met onder meer de afgelegde verklaringen van beklaagde – in te zien.

Beklaagde is niet opgeroepen.

De advocaat-generaal mr. J.T. van Horen heeft in raadkamer – overeenkomstig het eerdere schriftelijke verslag – geadviseerd tot afwijzing van het beklag, in lijn met de door hem overgelegde spreekaantekeningen.

Het hof heeft ter zitting in raadkamer van 10 juni 2026 bepaald dat klaagster opnieuw in de gelegenheid wordt gesteld het onderliggende beklagdossier – onder de voorwaarde van geheimhouding – te komen inzien en naar aanleiding daarvan schriftelijk te reageren. De advocaat-generaal is verzocht het hof naar aanleiding van de aanvullende reactie van klaagster aanvullend schriftelijk te adviseren. Voorts is medegedeeld dat het hof na kennisname van de aanvullende schriftelijke reacties – zonder nadere zitting – een (tussen- of eind-) beschikking zal geven.

Het onderzoek in raadkamer is na ontvangst van de hiervoor genoemde aanvullende schriftelijke reacties gesloten.

AAB is een Nederlandse vergunninghoudende bank die kwalificeert als systeembank. Systeembanken zijn essentieel voor het functioneren van het financiële systeem. Teneinde de integriteit, stabiliteit en reputatie van het financiële systeem te waarborgen, heeft AAB – evenals andere systeembanken – een belangrijke poortwachtersfunctie. Krachtens de Wwft houdt die poortwachtersfunctie onder meer in dat een bank op basis van een risicoafweging gedegen cliëntenonderzoek verricht en ongebruikelijke transacties meldt bij de Financial Intelligence Unit Nederland.

Het strafrechtelijk onderzoek Guardian

De Nederlandsche Bank (hierna: DNB) heeft in het kader van haar toezichthoudende taak gedurende een langere periode meerdere onderzoeken naar de naleving van de Wwft bij AAB uitgevoerd en daarbij diverse overtredingen door AAB van de Wwft vastgesteld. Ook meerdere strafrechtelijke onderzoeken van de politie en de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (hierna: FIOD) leverden aanwijzingen op dat mogelijk sprake was van overtreding van de Wwft door AAB. Op basis van het toentertijd meest recente DNB-onderzoek en de signalen van de politie en de FIOD, is in de tweede helft van 2019 onder leiding van het Functioneel Parket en het Landelijk Parket een strafrechtelijk onderzoek door de FIOD gestart, onder de naam Guardian.

Blijkens het strafrechtelijk onderzoek Guardian (hierna: het strafrechtelijk onderzoek) heeft het strafrechtelijk onderzoek zich voornamelijk gericht op de naleving door AAB van de Wwft-verplichtingen tot het verrichten van cliëntenonderzoek en de het melden van ongebruikelijke transacties bij haar activiteiten in Nederland. Naar het oordeel van het openbaar ministerie is uit het strafrechtelijk onderzoek gebleken dat AAB in ernstige mate is tekortgeschoten in de naleving van (een aantal bepalingen uit) de Wwft in de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020 en dat AAB zich in deze periode tevens schuldig heeft gemaakt aan schuldwitwassen. Volgens het openbaar ministerie gaat het hierbij om ernstige strafbare feiten die gedurende meerdere jaren zijn gepleegd.

Beklaagde is op 21 februari 2020 als getuige door de FIOD gehoord.

De transactieovereenkomst met AAB

Het openbaar ministerie heeft op 19 april 2021 een transactieovereenkomst gesloten met AAB van € 480 miljoen, bestaande uit een boete van € 300 miljoen en uit een bedrag van € 180 miljoen ter ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel.

Uit het strafrechtelijk onderzoek kwam tevens naar voren dat verschillende natuurlijke personen vermoedelijk als feitelijk leidinggevende betrokken zijn geweest bij het overtreden van de Wwft door AAB.

Op 9 april 2021 heeft het openbaar ministerie aan de raadsman van beklaagde laten weten dat beklaagde in het (voortgezette) strafrechtelijk onderzoek als verdachte is aangemerkt ter zake van de verdenking van het opdracht geven tot dan wel feitelijk leidinggeven als bedoeld in artikel 51, tweede lid, Sr aan verboden gedragingen van AAB, bestaande uit het opzettelijk niet naleven door AAB van de verplichtingen als omschreven in de artikelen 2a, 3, 5, 8 en 33 Wwft in de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016.

Beklaagde is op 17 september 2021, 6 december 2021 en 15 september 2022 als verdachte gehoord.

Met betrekking tot de (overige) feiten verwijst het hof kortheidshalve naar het beklagdossier, nu de feiten gelet op de behandeling in raadkamer en na inzage door klaagster van het beklagdossier bij klaagster genoegzaam bekend zijn.

Het sepot met betrekking tot beklaagde

De officier van justitie heeft de zaak geseponeerd wegens onvoldoende wettig en overtuigend bewijs voor vervolging van beklaagde ter zake van het feitelijk leidinggeven aan strafbare feiten gepleegd door AAB in de periode 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016.

De officier van justitie stelt in dat verband dat de portefeuillehouders voor Corporate Banking (hierna: CB) en Retail & Private Banking (hierna: R&PB) binnen AAB primair verantwoordelijk waren voor de implementatie binnen hun business line van het door de Raad van Bestuur (hierna: RvB) en de Raad van Commissarissen (hierna: RvC) vastgestelde dossierherstelprogramma Vertrouwd & Verantwoord Bankieren (hierna: VVB).

Beklaagde was als bestuursvoorzitter van AAB pas tot aanvullend optreden gehouden indien voor hem kenbaar was dat de aanpak van de portefeuillehouders tekortschoot, dan wel dat vanaf het begin af aan duidelijk was dat die aanpak tekort zou schieten. Daarvan is uit het strafrechtelijk onderzoek niet gebleken, aldus de officier van justitie.

De officier van justitie stelt voorts dat het relevant is of beklaagde vanuit de organisatie, waaronder de afdeling Audit en de RvC, signalen kreeg dat de (voor)genomen maatregelen binnen de VVB-programma’s evident tekortschoten en dat andere aanvullende maatregelen nodig waren. Uit het strafrechtelijk onderzoek is volgens het openbaar ministerie niet gebleken dat er richting beklaagde dergelijke signalen waren die met zich meebrachten dat hij tot nader/aanvullend optreden was gehouden.

De officier van justitie heeft daarbij overwogen dat uit het strafrechtelijk onderzoek naar voren is gekomen dat de geconstateerde tekortkomingen complex van aard, diepgeworteld en onderling verweven waren. Er zijn verschillende maatregelen genomen om het herstel met betrekking tot deze tekortkomingen mogelijk te maken. Dat deze maatregelen niet het gewenste resultaat hadden, maakt volgens het openbaar ministerie voornoemde vaststelling niet anders. Het strafrechtelijk onderzoek heeft niet aangetoond dat er extra maatregelen voorhanden waren die de Wwft-problematiek binnen afzienbare tijd hadden kunnen beëindigen of substantieel verminderen.

Het klaagschrift

Klaagster stelt zich in het klaagschrift op grond van de daarin genoemde feiten en omstandigheden op het standpunt dat uit het strafrechtelijk onderzoek blijkt dat beklaagde beschouwd moet worden als feitelijk leidinggever aan de verboden gedragingen. Deze misdrijven betroffen onder meer het niet op orde brengen van het compliance-apparaat, het negeren van waarschuwingen van DNB en het niet opvolgen van door toezichthouders geadviseerde verbeteringen die ten doel hadden de criminele activiteiten van AAB te beëindigen. Klaagster is van mening dat de argumenten van het openbaar ministerie om niet tot vervolging van beklaagde over te gaan, onjuist zijn.

Volgens klaagster is beklaagde bij uitstek verantwoordelijk voor de strafbare feiten die onder zijn bestuur bij AAB hebben plaatsgevonden. Beklaagde heeft meerdere voorstellen om de gang van zaken te verbeteren persoonlijk tegengehouden en vertraagd, ook door financiële beperkingen op te leggen. Voorts stelt klaagster dat, hoewel AAB in de jaren dat beklaagde bestuurder was wel enige stappen heeft gezet om de Wwft na te leven, uit het strafrechtelijk onderzoek blijkt dat er aanzienlijk te weinig stappen zijn gezet en dat de stappen veel te laat zijn gezet. Bovendien heeft het bestuur van AAB onder leiding van beklaagde veelvuldig informatie met betrekking tot witwassen voor de RvC geheim gehouden. Klaagster stelt dat beklaagde onvoldoende acties heeft ondernomen om tekortkomingen te verhelpen of te verminderen en zelfs het tegenovergestelde heeft gedaan. Hij heeft meegewerkt aan het vertragen en/of verhinderen van verbeteracties.

Klaagster vreest voorts dat niet-vervolging van beklaagde zal leiden tot ernstige belangenvermenging, inhoudende dat feitelijk leidinggevenden zichzelf als het ware op kosten van de onderneming vrijkopen door akkoord te gaan met zeer hoge boetes aan de vennootschap, waardoor het openbaar ministerie eerder bereid zal zijn af te zien van vervolging van de leidinggevenden.

Het ambtsbericht van de hoofdofficier van justitie

De hoofdofficier van justitie heeft in het ambtsbericht van 24 juni 2025 geconcludeerd dat naar het oordeel van het openbaar ministerie een strafvervolging van beklaagde niet haalbaar en ook niet opportuun is. Voor wat betreft de haalbaarheid benadrukt de hoofdofficier van justitie dat het strafrechtelijk onderzoek geen wettig en overtuigend bewijs heeft opgeleverd voor wat betreft het feitelijk leidinggeven van beklaagde aan door AAB gepleegde strafbare feiten. Op grond van de op enig moment ontstane spanningen tussen de RvC en de RvB over de aard, omvang en inhoud van te nemen maatregelen om de Wwft-problematiek op te lossen, kunnen evenmin vaststellingen worden gemaakt ter onderbouwing van vorenbedoeld feitelijk leidinggeven aan deze verboden gedragingen. Ten aanzien van de opportuniteit benoemt het ambtsbericht dat het feiten betreft van thans tien jaar geleden, beklaagde sinds 1 januari 2017 niet meer werkzaam is bij AAB en AAB onder toezicht van DNB een langdurig hersteltraject heeft ingezet. Voor wat betreft bestraffing heeft AAB voor de strafbare feiten gepleegd in de volledige pleegperiode een aanzienlijk transactiebedrag betaald. Vervolging is voorts niet opportuun gelet op de beperkte capaciteit bij het openbaar ministerie, de opsporing en de rechtspraak.

Het verslag van de advocaat-generaal

De advocaat-generaal concludeert in zijn schriftelijk verslag van 24 april 2026 dat uit de feiten en omstandigheden blijkt dat beklaagde niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor strafrechtelijk aansprakelijk handelen door AAB.

Reactie klaagster na inzage beklagdossier

Klaagster stelt na inzage van het beklagdossier in de nadere reactie van 7 juli 2026 dat de verhoren van beklaagde extra bewijselementen hebben opgeleverd om hem strafrechtelijk te vervolgen. Klaagster voert onder meer aan dat beklaagde door de aan hem bekende wijzigingen in de volgtijdelijkheid van het op orde brengen van de klantendossiers niet in de RvB te bespreken, zijn medebestuurders hierover onwetend heeft gehouden en heeft misleid. Hierdoor heeft beklaagde het volgens klaagster voor zijn medebestuurders en voor de RvB onmogelijk gemaakt maatregelen te nemen om snelle naleving van de Wwft te bereiken. Klaagster stelt voorts dat beklaagde als bestuursvoorzitter bevoegd en gehouden was om voldoende budget beschikbaar te stellen voor compliance, maar dat hij dit heeft nagelaten, hetgeen tot een verhoging van het aantal strafbare feiten heeft geleid. Klaagster stelt zich op het standpunt dat de schikking die AAB hiervoor heeft getroffen geen schadepost was voor de bestuursleden, maar voor de aandeelhouders van AAB. Klaagster acht het onrechtvaardig om de uitvoerende rechtspersoon wel en de bestuurders niet strafrechtelijk te vervolgen.

Aanvullend verslag advocaat-generaal

De advocaat-generaal is in het aanvullend verslag van 6 augustus 2026 ingegaan op de door klaagster naar voren gebrachte punten in haar nadere reactie van 7 juli 2026. De advocaat-generaal heeft geconcludeerd dat deze aanvullende klachtonderdelen het openbaar ministerie geen aanleiding geven het reeds uitgebrachte advies te wijzigen.

Ter beoordeling van het hof ligt thans de vraag voor of de beslissing van het openbaar ministerie om geen strafvervolging in te stellen tegen beklaagde op goede gronden is genomen.

Het hof heeft daarbij te oordelen op basis van in de wet geformuleerde strafbepalingen en strafrechtelijke criteria, onder meer die in artikel 51, tweede lid, Sr, en van de wijze waarop deze in de jurisprudentie zijn uitgelegd. Om dit te kunnen beoordelen dient het hof de vraag te beantwoorden of het dossier waarover het hof beschikt voldoende aanknopingspunten en concrete informatie bevat om daarop een strafvervolging ter zake van een of meer strafbare feiten te kunnen baseren. Zo ja, dan dient te worden afgewogen in hoeverre een vervolging en voorlegging aan de strafrechter opportuun is.

De haalbaarheid van de vervolging

Het hof stelt voorop dat de strafvervolging ingesteld tegen een persoon die feitelijk leiding heeft gegeven aan een verboden gedraging van een rechtspersoon niet tegelijk behoeft plaats te vinden met de vervolging van die rechtspersoon. Zij stuit ook niet af op de enkele omstandigheid dat een strafvervolging van die rechtspersoon niet (meer) mogelijk is of niet plaatsvindt. Wel moet komen vast te staan dat die rechtspersoon een strafbaar feit heeft begaan.

In het kader van deze artikel 12 Sv-procedure staat naar het oordeel van het hof in voldoende mate vast dat AAB zich schuldig heeft gemaakt aan het plegen van strafbare feiten. Het hof verwijst hiervoor naar beklagdossier voorzover dit ziet op het strafrechtelijk onderzoek.

Feitelijk leidinggeven

Voor strafbaar feitelijk leidinggeven volstaat niet dat de feitelijk leidinggever leiding heeft gegeven aan de rechtspersoon. Vereist is dat de feitelijk leidinggever aan de verboden gedraging leiding heeft gegeven. Daarbij kan het gaan om een combinatie van handelen of nalaten door natuurlijke personen en rechtspersonen. Bij feitelijk leidinggeven is het verder niet per se vereist dat het handelen samenvalt met het opdracht geven aan de verboden gedraging. Het is ook denkbaar dat de verboden gedraging het gevolg is van het algemene, door de verdachte gevoerde beleid of de feitelijke gang van zaken binnen de rechtspersoon. Ook kan worden gedacht aan het leveren van een zodanige bijdrage aan een complex van gedragingen dat heeft geleid tot de verboden gedraging en het daarbij nemen van een zodanig initiatief dat de verdachte geacht moet worden aan die verboden gedraging feitelijk leiding te hebben gegeven. De Hoge Raad beklemtoont in een overzichtsarrest (Hoge Raad 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733) dat feitelijk leidinggeven opzet veronderstelt.

Bij feitelijk leidinggeven gaat het niet alleen om opzet op het grondfeit, maar ook op het leidinggeven zelf. De ondergrens van het opzet van het feitelijk leidinggeven is het voorwaardelijk opzet. Daarvan is sprake indien de feitelijk leidinggever bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat de verboden gedraging zich zal voordoen.

Van het bewijs van dergelijke aanvaarding kan – in het bijzonder bij meer structureel begane strafbare feiten – ook sprake zijn als de feitelijk leidinggever bevoegd en redelijkerwijs gehouden is maatregelen te treffen ter voorkoming of beëindiging van verboden gedragingen en zulke maatregelen achterwege heeft gelaten.

Een ander voorbeeld van een geval waarin onder omstandigheden voldaan kan zijn aan het voor de feitelijk leidinggever geldende opzetvereiste betreft een leidinggever die de werkzaamheden van een onderneming zo organiseert dat hij er rekening mee houdt dat de aan de betrokken werknemers gegeven opdrachten niet kunnen worden uitgevoerd zonder dat dit gepaard gaat met het begaan van strafbare feiten. In geval van een culpoos delict kan de schuld bestaan uit het geven van onvoldoende instructies of onvoldoende toezicht houden.

Feiten en omstandigheden

Allereerst is op basis van het strafrechtelijk onderzoek geconcludeerd dat het in deze situatie niet gaat om een eenmalige door AAB gepleegde verboden gedraging, maar om jarenlange overtreding van de Wwft als gevolg van structurele en ernstige tekortkomingen bij de uitvoering van het beleid ter voorkoming van het witwassen en financieren van terrorisme. Zoals uit het strafrechtelijk onderzoek blijkt, zijn tussen 1 januari 2014 en 31 december 2020 talloze bankrekeningen gebruikt voor onder meer het witwassen van crimineel geld.

Gezien het vorenstaande is naar het oordeel van het hof de conclusie gerechtvaardigd dat de toenmalige bestuurders van AAB, waaronder beklaagde, op de hoogte waren van de tekortkomingen in de naleving van de Wwft door AAB in de door het strafrechtelijk onderzoek bestreken periode. Beklaagde was bovendien als bestuursvoorzitter bevoegd en redelijkerwijs gehouden samen met zijn medebestuurders maatregelen te treffen ter voorkoming van het plegen van strafbare gedragingen door AAB. Zijn positie verschafte hem zeggenschap om deze gedragingen te voorkomen dan wel te doen stoppen, en hij was samen met zijn medebestuurders gehouden om actie te ondernemen indien hij op de hoogte was van gedragingen die potentieel strafbaar handelen zouden kunnen opleveren of mogelijk al hadden opgeleverd.

Beklaagde heeft tegen voornoemde achtergrond verklaard dat het bestuur van AAB er echt alles aan heeft gedaan om, zodra er signalen kwamen dat er dingen niet goed gingen, deze te corrigeren.

Gelet op het voorgaande, bestaat over de zeggenschap en kennis van de desbetreffende gedragingen bij beklaagde dan ook weinig discussie. De vraag die daarom resteert is of beklaagde voldoende invulling heeft gegeven aan zijn aldus ontstane zorgplicht. Met andere woorden: zijn er, alle destijds aanwezige omstandigheden in aanmerking nemend, voldoende maatregelen genomen of had beklaagde, gelet op zijn positie en op die omstandigheden, méér moeten doen.

Het hof stelt op basis van het beklagdossier voor zover dit ziet op het strafrechtelijk onderzoek vast dat er wel degelijk is geacteerd door het bestuur en het overige management van AAB. Op grond van de signalen over tekortkomingen in de naleving van de Wwft hebben de RvB en de RvC vastgesteld dat dossierherstel een hoge prioriteit moest krijgen. De tekortkomingen waren aanleiding om onder meer het herstelprogramma VVB te starten.

De portefeuillehouders voor CB en R&PB waren primair verantwoordelijk voor de implementatie van VVB binnen hun business line. Beklaagde zou als bestuursvoorzitter tot aanvullend optreden zijn gehouden als voor hem kenbaar was dat de aanpak door de betrokken portefeuillehouders duidelijk tekortschoot.

Het hof is van oordeel dat daarvan niet is gebleken. Beklaagde was op de hoogte van de inhoud van het VVB-herstelprogramma. Dat concrete keuzes binnen dat programma niet (allemaal) RvB-breed zijn besproken, maar waren belegd bij de voor de betrokken business line verantwoordelijk bestuurder, past binnen een gelaagde organisatie van een systeembank als AAB.

Conclusie

Gelet op het voorgaande, het dossier en de vigerende jurisprudentie is het hof voor wat betreft de haalbaarheid van strafrechtelijke vervolging van beklaagde met het openbaar ministerie van oordeel dat een vervolging als feitelijk leidinggever van de in deze zaak ter beoordeling staande gedragingen niet tot een veroordeling zal kunnen leiden. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat binnen het (voortgezette) strafrechtelijk onderzoek uitvoerig onderzoek is gedaan naar een mogelijke strafrechtelijke aansprakelijkheid van beklaagde. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden aan de hand van het door de Hoge Raad geformuleerde beoordelingskader van feitelijk leidinggeven.

Het hof overweegt in dit verband dat beklaagde heeft voldaan aan de op hem van toepassing zijnde zorgplicht, nu er door AAB onder zijn leiding verschillende maatregelen zijn getroffen om het herstel van de tekortkomingen in de naleving van de Wwft te bewerkstelligen. Beklaagde was weliswaar bekend met het feit dat de implementatie van die maatregelen minder voorspoedig verliep dan gepland, maar uit het (voortgezette) strafrechtelijk onderzoek is niet gebleken dat hij vanuit de organisatie extra alarmerende signalen kreeg dat de (voor)genomen maatregelen binnen de VVB-trajecten evident tekortschoten en dat er andere, aanvullende maatregelen nodig waren. Dat beklaagde niet zelf de uitvoering van die maatregelen ter hand heeft genomen of niet nadrukkelijker en zo nodig herhaald concreet heeft gemonitord of de getroffen maatregelen daadwerkelijk effect sorteerden, maakt dit niet anders. Hij mocht er immers – bij het ontbreken van contra-indicaties – op vertrouwen dat zijn daarvoor verantwoordelijke medebestuurders die maatregelen goed en voortvarend zouden uitvoeren.

Na bestudering van de stukken in het beklagdossier (waaronder de nadere reactie namens klaagster na inzage van het beklagdossier) en gehoord hetgeen ter zitting in raadkamer naar voren is gebracht, constateert het hof daarom dat er – alle feiten en omstandigheden in aanmerking genomen – onvoldoende aanknopingspunten zijn voor een succesvolle vervolging van beklaagde voor feitelijk leidinggeven aan voornoemde strafbare gedragingen van AAB.

Gelet op deze conclusie komt het hof niet toe aan het beantwoorden van de vraag of een strafvervolging ook opportuun is.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beklag dient te worden afgewezen.

Het hof:

Wijst het beklag af.

Deze beschikking, waartegen geen gewoon rechtsmiddel openstaat, is gegeven op

16 september 2026 door mr. O.M. Harms, voorzitter, mr. T.E. van der Spoel en

mr. R.K. Pijpers, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Bakker-Otjens, griffier, en is ondertekend door de voorzitter en de griffier.