ECLI:NL:GHDHA:2026:2898

1. De zaak in het kort

Op grond van artikel 126jj van het Wetboek van Strafvordering is het mogelijk om met behulp van de techniek van Automatic Number Plate Recognition (ANPR) kentekengegevens van voertuigen voor een periode van vier weken vast te leggen. Er staan in Nederland op ten minste 1.176 locaties een of meer camera’s waarmee deze techniek wordt toegepast. Privacy First verzet zich hiertegen en betoogt dat dit in strijd is met het recht op privacy.

De rechtbank heeft de vorderingen van Privacy First afgewezen. Het hof wijst nu een tussenarrest omdat de Staat onvoldoende heeft onderbouwd dat de inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer noodzakelijk is in een democratische samenleving. Het hof komt verder nu al tot de conclusie dat de wetgeving (althans de uitvoering daarvan) die het mogelijk maakt om door middel van ANPR kentekengegevens vast te leggen, op twee onderdelen niet in lijn is met de verdragsrechtelijke bescherming van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In de eerste plaats moet de keuze om op een bepaalde locatie een camera te plaatsen, onderworpen zijn aan onafhankelijk toezicht. In de tweede plaats moet het gebruik van de opgeslagen gegevens slechts mogelijk zijn na een voorafgaande toetsing door een rechter.

2. Procesverloop in hoger beroep

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 28 augustus 2024, waarmee Privacy First in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2024;

de memorie van grieven van Privacy First, tevens houdende een wijziging van eis, met bijlagen;

de memorie van antwoord van de Staat, met bijlagen;

de bijlagen 9 en 10 die Privacy First ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling heeft overgelegd;

de bijlagen 3 en 4 die de Staat ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling heeft overgelegd.

Op 9 juli 2026 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten (voor Privacy First is de zaak mede toegelicht door mrs. Hajema en Plieger en voor de Staat door mrs. Gillhaus en Stevens in plaats van mr. Bitter) hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd.

3. Feitelijke achtergrond

Op 1 januari 2019 is de Wet van 22 november 2017 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van het vastleggen en bewaren van kentekengegevens door de politie in werking getreden (hierna: de Wet ANPR). Op basis van het bij de Wet ANPR ingevoerde artikel 126jj van het Wetboek van Strafvordering (Sv) is het voor opsporingsambtenaren van de politie en de Koninklijke Marechaussee mogelijk om door middel van daarvoor aangewezen camera’s via de techniek van Automatic Number Plate Recognition (ANPR) kentekengegevens van passerende voertuigen vast te leggen voor een periode van vier weken. Artikel 126jj Sv luidt als volgt:

1. Een opsporingsambtenaar als bedoeld in artikel 141, onder b en c, is bevoegd op of aan de openbare weg kentekengegevens van voertuigen als bedoeld in het tweede lid met behulp van een technisch hulpmiddel vast te leggen, teneinde deze gegevens met toepassing van het derde lid te kunnen raadplegen. De aanwezigheid van het technisch hulpmiddel wordt op duidelijke wijze kenbaar gemaakt.

2. Het kenteken, de locatie en het tijdstip van vastlegging, en de foto-opname van het voertuig worden vier weken na de datum van vastlegging vernietigd.

3. De gegevens, bedoeld in het tweede lid, kunnen, bij bevel daartoe van de officier van justitie, door een daartoe door Onze Minister van Veiligheid en Justitie geautoriseerde opsporingsambtenaar worden geraadpleegd uitsluitend:

a. in geval van verdenking van een misdrijf als omschreven in artikel 67, eerste lid, ten behoeve van de opsporing van dat misdrijf of

b. in geval van een voortvluchtige persoon als bedoeld in artikel 6:1:6 ter aanhouding van deze persoon.

De raadpleging vindt slechts plaats door politiegegevens die voor één van deze doelen worden verwerkt, geautomatiseerd te vergelijken met de gegevens, bedoeld in het tweede lid, teneinde vast te stellen of de gegevens overeenkomen. Als de gegevens overeenkomen kunnen ze voor het desbetreffende doel verder worden verwerkt.

4. Het bevel is schriftelijk en vermeldt:

a. het doel waarvoor de gegevens worden geraadpleegd;

b. in het kader van welk opsporingsonderzoek dan wel ten behoeve van welke voortvluchtige de raadpleging plaatsvindt;

c. het misdrijf en indien bekend de naam of anders een zo nauwkeurig mogelijke aanduiding van de verdachte dan wel de voortvluchtige;

d. de feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat de raadpleging noodzakelijk is voor het doel, bedoeld in het derde lid, onder a dan wel b;

e. het tijdstip, de locatie en, voor zover bekend, het kenteken of anders een zo nauwkeurig mogelijke aanduiding van het voertuig waarvan de gegevens worden geraadpleegd.

Bij dringende noodzaak kan het bevel mondeling worden gegeven. De officier van justitie stelt in dat geval het bevel binnen drie dagen op schrift.

5. Paragraaf 2, met uitzondering van artikel 8, eerste lid, paragraaf 3, met uitzondering van de artikelen 17 en 17a en paragraaf 5a van de Wet politiegegevens zijn niet van toepassing op de gegevens, bedoeld in het tweede lid.

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de inzet van een technisch hulpmiddel, bedoeld in het eerste lid, de vastlegging van de gegevens en de wijze waarop de gegevens worden geraadpleegd.

7. De voordracht voor een krachtens het zesde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

De Wet ANPR is nader uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur, het Besluit vaststelling nadere regels vastleggen en bewaren kentekengegevens ex artikel 126jj Wetboek van Strafvordering door de politie(hierna: het Besluit) en een ministeriële regeling, de Regeling technische vereisten ANPR-camera’s en het centrale opslagsysteem (hierna: de Regeling). Het Besluit en de Regeling zijn op 1 januari 2019 in werking getreden.

In de Wet ANPR was een zogenoemde horizonbepaling opgenomen, die inhield dat artikel 126jj Sv drie jaar na inwerkingtreding zou vervallen, tenzij bij koninklijk besluit anders zou worden bepaald. Met het oog op besluitvorming over verlenging van de Wet ANPR heeft de minister van Justitie en Veiligheid door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC) een evaluatie van de wet laten uitvoeren. Het WODC heeft zijn bevindingen in 2021 gepubliceerd in een rapport getiteld ‘Evaluatie ANPR-wetgeving 126jj Wetboek van Strafvordering’ (hierna: het WODC-rapport).

Naar aanleiding van het WODC-rapport is een koninklijk besluit vastgesteld met de strekking van verlenging van de Wet ANPR per 1 januari 2022. Een ontwerp van het koninklijk besluit is op 9 november 2021 voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer en daarover is overleg gevoerd. Daarna heeft de regering besloten tot verlenging van de werking van artikel 126jj Sv. De daarin opgenomen bevoegdheid tot het vastleggen en bewaren van kentekengegevens heeft daarmee een definitief karakter gekregen.

Op 31 mei 2022 heeft KPMG een audit verricht naar de opzet en werking van de privacybeheersingsmaatregelen van de politie over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021. KPMG heeft geconcludeerd dat zij niet in staat is om een redelijke mate van zekerheid te verschaffen dat de beheersingsdoelstellingen zijn behaald. Zij heeft daarom een afkeurend oordeel gegeven. Op 20 oktober 2023 is KPMG in een volgende audit nogmaals tot een afkeurend oordeel gekomen. In het meest recente audit-rapport, van 3 juni 2026, heeft KPMG geconcludeerd dat de interne beheersmaatregelen gedurende de verslagperiode van 1 januari tot 31 december 2025 zijn toegepast zoals opgezet. Een uitzondering daarop is dat niet actief is gemonitord op (pogingen tot) ongeautoriseerde toegang tot de ANPR-gegevens.

4. Procedure bij de rechtbank

Privacy First heeft de Staat gedagvaard en gevorderd dat de rechtbank:

primair:

artikel 126jj Sv en de daarop gebaseerde besluiten en regelingen onverbindend verklaart;

en/of

de Staat verbiedt:

na 24 uur na betekening van het vonnis nog enig gegeven toe te voegen aan het databestand (of databestanden) die zijn gebaseerd op artikel 126jj Sv en de daarop gebaseerde besluiten en regelingen;

en/of

na 24 uur na betekening van het vonnis nog enig gegeven te raadplegen uit het databestand/de databestanden die zijn gebaseerd op artikel 126jj Sv en de daarop gebaseerde besluiten en regelingen;

subsidiair

de Staat verbiedt om de kentekengegevens als bedoeld in artikel 126jj Sv te verzamelen;

en/of

de Staat verbiedt om de kentekengegevens als bedoeld in artikel 126jj lid 3 Sv en verder te raadplegen, totdat de Staat artikel 126jj Sv zodanig heeft gewijzigd dat het totale systeem, van het maken van de foto, het bewerken van de foto, het opslaan van de foto, het raadplegen van de gegevens, het verstrekken van de gegevens en de vernietiging van de gegevens onderworpen is aan onafhankelijk toezicht;

met veroordeling van de Staat in de kosten van deze procedure, te vermeerderen met wettelijke rente te rekenen vanaf 21 dagen na datum van het vonnis.

De rechtbank heeft in een tussenvonnis van 17 januari 2024 geoordeeld dat Privacy First ontvankelijk is in haar collectieve vordering. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat het zogenaamde lichte regime van artikel 3:305a lid 6 BW van toepassing is omdat de vordering van Privacy First is ingesteld met een ideëel doel.

De rechtbank heeft in het eindvonnis de vorderingen afgewezen en Privacy First in de proceskosten veroordeeld.

5. Vorderingen in hoger beroep

Privacy First heeft haar eis gewijzigd en vordert in hoger beroep (vordering I) dat het vonnis van de rechtbank wordt vernietigd en dat het hof voor recht verklaart dat artikel 126jj Sv en/of het Besluit en/of de Regeling en/of de uitvoering van artikel 126jj, het Besluit en/of de Regeling ten aanzien van een aantal specifieke onderwerpen in strijd zijn met artikel 8 EVRM en/of de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest). Zij vordert verder (vordering II) dat het de Staat wordt verboden om de gegevens die worden vastgelegd en bewaard op grond van artikel 126jj Sv, het Besluit en de Regeling te verzamelen en/of te raadplegen totdat de daarin voorkomende gebreken zijn gerepareerd zodat niet langer sprake is van enige strijd met artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest. Tot slot vordert Privacy First veroordeling van de Staat in de kosten van het geding in eerste aanleg en in hoger beroep.

De bezwaren van Privacy First tegen het vonnis zullen hierna worden besproken.

6. Beoordeling in hoger beroep

Ontvankelijkheid

Het hof moet in hoger beroep ambtshalve ex nunc beoordelen of Privacy First als belangenorganisatie in deze collectieve actie ontvankelijk is in haar vorderingen. Daarbij heeft te gelden dat in de dagvaarding in hoger beroep niet de gegevens behoeven te worden vermeld die in artikel 1018c lid 1 Rv zijn genoemd.

De rechtbank heeft in het tussenvonnis geoordeeld dat Privacy First voldoet aan de eisen van artikel 3:305a BW. Zij heeft daartoe onder meer overwogen dat Privacy First krachtens haar statuten opkomt voor privacybelangen, dat de vorderingen strekken tot bescherming van gelijksoortige belangen, dat sprake is van een algemeen-belangactie met een ideëel doel, en dat het voeren van deze collectieve actie efficiënter en effectiever is dan het instellen van individuele vorderingen. Het hof ziet, ook bij een ex nunc-beoordeling, geen aanleiding daarover anders te oordelen.

De Staat heeft aangevoerd dat de eiswijziging – een verklaring voor recht – meebrengt dat niet langer het lichte regime van artikel 3:305a lid 6 BW van toepassing is omdat met een verklaring voor recht de weg naar schadevergoeding open ligt, zodat niet meer kan worden gezegd dat de vordering een ideëel doel heeft. Het hof verwerpt dat betoog. Privacy First heeft nadrukkelijk aangegeven dat deze procedure geen opmaat naar (collectieve of individuele) schadevergoeding is, zodat die weg voor Privacy First is afgesloten. De gevorderde verklaring voor recht strekt tot beoordeling van de rechtmatigheid van een wettelijke regeling en de daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk en behoudt daarmee haar ideële karakter. De enkele mogelijkheid dat derden in de toekomst aan een oordeel in deze zaak betekenis toekennen in een schadevergoedingsprocedure, is onvoldoende om daarover anders te oordelen. Concrete aanwijzingen om aan te nemen dat Privacy First het lichte regime gebruikt om strengere ontvankelijkheidseisen voor schadevergoedingsacties te omzeilen, ontbreken.

Verdeling van verantwoordelijkheid tussen de Staat en de Politie

De Staat heeft betoogd dat de uitvoering van art. 126jj Sv een taak is van de Politie zodat hij daarvoor niet kan worden aangesproken. De vorderingen zien echter niet alleen op de uitvoering van de wet, maar ook op het bestaan van artikel 126jj Sv als zodanig en de inrichting van de wettelijke en organisatorische waarborgen waarmee de uitvoering van de wet is omgeven.

Voor zover de vorderingen ertoe strekken de Staat zelf te verbieden ANPR-gegevens te verzamelen of te raadplegen, geldt dat deze feitelijke handelingen niet door de Staat als zodanig, maar door de daartoe bevoegde politieambtenaren worden verricht. Die vordering kan dan ook niet worden toegewezen. Dat staat er echter niet aan in de weg dat de Staat kan worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid om te waarborgen dat de wettelijke grondslag, de uitvoeringsregels en de feitelijke inrichting van het systeem voldoen aan artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 Handvest. Een eventueel verbod of gebod dient daarom, voor zover toewijsbaar, te worden toegespitst op die verantwoordelijkheid: het treffen of doen treffen van maatregelen die voorkomen dat de toepassing van artikel 126jj Sv leidt tot schending van fundamentele rechten.

Artikel 8 EVRM

Artikel 8 EVRM beschermt het recht op de persoonlijke levenssfeer. Tussen partijen is niet in geschil dat de regeling van artikel 126jj Sv binnen het bereik van artikel 8 EVRM valt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen levert het op grond van artikel 126jj Sv systematisch verzamelen, bewerken, opslaan en in voorkomend geval gebruiken van kentekengegevens een inmenging op in het door artikel 8 EVRM gewaarborgde recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Een inmenging in het door artikel 8 EVRM beschermde recht op de persoonlijke levenssfeer is blijkens het tweede lid slechts toegestaan indien die inmenging bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van (onder meer) de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, en het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten.

Een bepaling is bij wet voorzien indien de bepaling in overeenstemming is met het nationale recht en bovendien in overeenstemming met de rule of law. De wet moet daarom toegankelijk zijn en voorzienbare gevolgen hebben (“foreseeable as to its effects”). De burger moet, zo nodig met passend advies, in redelijke mate kunnen voorzien onder welke omstandigheden en voorwaarden de overheid bevoegd is in zijn persoonlijke levenssfeer in te grijpen.

Voor maatregelen die naar hun aard niet of slechts beperkt kenbaar zijn voor de betrokkene, zoals vormen van heimelijk of geautomatiseerd toezicht (“secret surveillance”), stelt het EHRM verhoogde eisen aan de kwaliteit van de wettelijke regeling. De wet moet dan voldoende duidelijke en gedetailleerde regels bevatten “to give citizens an adequate indication as to the circumstances in which and the conditions on which public authorities are empowered to resort to any such measures”. Het gaat dan onder meer om de omstandigheden waaronder de bevoegdheid mag worden ingezet, de categorieën gegevens die mogen worden verwerkt, de toegang tot die gegevens, de duur van bewaring, het verdere gebruik, de verstrekking aan derden, toezicht en vernietiging. Die waarborgen moeten bescherming bieden tegen willekeur en misbruik.

Een inmenging op het door artikel 8 EVRM beschermde recht op de persoonlijke levenssfeer is alleen toegestaan indien deze in een democratische samenleving noodzakelijk is. Daarbij moet een afweging worden gemaakt (en een fair balance worden getroffen) tussen het doel dat met de inbreuk wordt gediend (het belang van de samenleving bij dat doel) en het recht dat daardoor wordt beperkt. “Noodzakelijk” betekent dat het niet voldoende is wanneer een maatregel“useful, reasonable or desirable” is. Evenmin betekent het dat een maatregel onmisbaar (“indispensable”) moet zijn. Er moet een dringende maatschappelijke behoefte (“pressing social need”) zijn en de lidstaat moet (feitelijk) onderbouwen dat de noodzaak van de inmenging bestaat. Daarbij moet met de maatregel het nagestreefde doel kunnen worden bereikt en de maatregel moet dus relevant en toereikend (“relevant and sufficient”) zijn. In het begrip “noodzakelijk” liggen de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit besloten. Daarbij moet ook worden beoordeeld of het nagestreefde doel op een minder ingrijpende wijze kan worden bereikt. Welke factoren uiteindelijk doorslaggevend zijn, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

De nationale autoriteiten hebben een zekere beoordelingsruimte (“margin of appreciation”) bij de beoordeling van de vraag of een maatregel noodzakelijk is in een democratische samenleving. Die beoordeling is echter onderworpen aan een toetsing door de (nationale) rechter, omdat het EHRM met het leerstuk van de margin of appreciation zijn subsidiaire rol tot uitdrukking brengt ten opzichte van de nationale mechanismen die de bescherming van fundamentele rechten verzekeren. De reikwijdte (“narrow”, “certain” of “wide”) van de margin of appreciation kan afhankelijk zijn van de aard van de inmenging en van de rechtvaardiging daarvan.

Ten aanzien van zogenaamde bulk interception van telecommunicatiegegevens heeft het EHRM geoordeeld dat er zogenaamde end-to-end safeguards moeten zijn. Dat betekent dat ten aanzien van iedere stap in het proces van het verkrijgen, selecteren, opslaan raadplegen, gebruiken verstrekken en vernietigen van gegevens waarborgen nodig zijn om te verzekeren dat iedere stap noodzakelijk en proportioneel is. Daarnaast moet bulk interception onderworpen zijn aan onafhankelijk toezicht. Zoals hierna zal worden overwogen ziet deze rechtspraak niet rechtstreeks op artikel 126jj Sv, omdat het hier niet gaat om interceptie van communicatie. De daarin besloten gedachte dat grootschalige en geautomatiseerde gegevensverwerking gedurende de gehele levenscyclus van de gegevens door effectieve waarborgen moet worden omgeven, is echter wel van belang bij de beoordeling van de proportionaliteit en de kwaliteit van die wettelijke regeling.

Artikelen 7 en 8 Handvest

De artikelen 7 en 8 Handvest luiden als volgt:

Artikel 7 – Eerbiediging van het privé-leven en het familie- en gezinsleven

Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.

Artikel 8 – Bescherming van persoonsgegevens

1. Eenieder heeft recht op bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens.

2. Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht op toegang tot de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.

3. Een onafhankelijke autoriteit ziet toe op de naleving van deze regels.

Tussen partijen is niet in geschil dat de regeling van artikel 126jj Sv ook onder het bereik van de artikelen 7 en 8 van het Handvest valt. Uit artikel 52 lid 1 van het Handvest volgt dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Bovendien kunnen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ) heeft geoordeeld dat uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeit dat alleen de bestrijding van zware criminaliteit en het voorkomen van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid een rechtvaardiging vormen voor ernstige inmenging in de in artikel 7 en 8 van het Handvest erkende grondrechten, zoals inmengingen die voortvloeien uit de bewaring van verkeers- en locatiegegevens.

Ten aanzien van deze verkeers- en locatiegegevens heeft het HvJ ook geoordeeld dat de toegang van de bevoegde nationale instanties tot de bewaarde gegevens moet worden onderworpen aan voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie of door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit, en dat deze rechterlijke instantie of entiteit haar beslissing geeft op een met redenen omkleed verzoek van deze instanties dat met name wordt ingediend in het kader van procedures ter voorkoming, opsporing of vervolging van strafbare feiten. Die onafhankelijke instantie kan niet het openbaar ministerie zijn.

Het karakter van de inmenging

Het hof ziet aanleiding eerst enkele opmerkingen te maken over het karakter en de ernst van de inmenging in de persoonlijke levenssfeer die op grond van artikel 126jj Sv kan worden gemaakt. De aanleiding daarvoor is het gegeven dat partijen uitvoerig hebben gediscussieerd over de relevantie van de jurisprudentie van het EHRM en het Hof van Justitie over bulk interceptie en bewaring van telecommunicatiegegevens.

Artikel 126jj Sv maakt het mogelijk om op of aan de openbare weg met behulp van ANPR-camera’s passagegegevens van voertuigen vast te leggen. Het gaat daarbij om het kenteken, de locatie, datum en tijdstip van vastlegging en een foto-opname van het voertuig. Die gegevens worden gedurende vier weken bewaard. De verwerking vindt plaats op omvangrijke schaal. Dat betekent dat zich voortdurend een zeer groot aantal registraties in de database bevindt waaruit kan worden afgeleid welk voertuig op welk tijdstip een bepaalde ANPR-camera is gepasseerd.

De foto’s worden wanneer zij worden opgevraagd, in zoverre geblurd dat niet zichtbaar is wie de inzittende(n) is (zijn). In een groot deel van de gevallen zal echter de tenaamstelling van een kenteken een belangrijke indicator zijn voor de vraag wie de inzittende(n) van een auto is (zijn). Uiteindelijk is het, zoals de Staat ter zitting ook heeft erkend, in de gevallen waarin de foto wordt opgevraagd ten behoeve van de opsporing vanzelfsprekend ook veelal de bedoeling te achterhalen wie er in de auto zat.

Er bestaat inmiddels een omvangrijk netwerk van ANPR-camera’s langs de Nederlandse wegen. Dat is geen geheim netwerk: het cameraplan is openbaar en iedereen kan in beginsel nagaan waar vaste ANPR-camera’s zijn geplaatst en er dus rekening mee houden dat hij/zij wordt gefotografeerd. Naast het openbare netwerk bestaan echter ook mobiele camera’s, waarvan pas achteraf bekend wordt gemaakt dat zij zijn geplaatst. Theoretisch kan iemand die dat wil, de vaste camera’s dus vermijden. In ieder geval in de grotere steden is dat, gelet op het aantal camera’s, echter een illusie. Wie, met andere woorden, met een auto aan het verkeer deelneemt, moet er rekening mee houden dat hij wordt gefotografeerd en dat die foto gedurende vier weken wordt bewaard en pas geblurd wordt, wanneer de gegevens worden opgevraagd.

Het hof is van oordeel dat de inmenging die voortvloeit uit de bewaring van ANPR-passagegegevens in aard en intensiteit verschilt van de inmenging die aan de orde is bij bewaring van telecommunicatiegegevens. Telecommunicatiegegevens kunnen in de regel een meer volledig en continu beeld geven van iemands locatie, communicatiepatronen, sociale contacten en dagelijks leven. Een ANPR-registratie laat daarentegen in de eerste plaats zien dat een bepaald voertuig op een bepaald moment een bepaalde locatie is gepasseerd. Daaruit volgt niet zonder meer dat een bepaalde persoon zich op die plaats bevond.

Dat verschil neemt echter niet weg dat ook de verwerking van ANPR-passagegegevens een ingrijpende inmenging in de persoonlijke levenssfeer kan vormen. Iemand die een dagelijks patroon heeft zal (althans het kenteken van de auto waarin hij of zij zich verplaatst) immers steeds op min of meer hetzelfde tijdstip op dezelfde plaats worden gefotografeerd, waardoor dit patroon voor de autoriteiten kenbaar is. Wanneer de route langs meerdere camera’s leidt en langs andere camera’s niet, zal zelfs kenbaar kunnen zijn binnen welke straal van een camera een persoon overdag of gedurende de nacht verblijft, of zich verplaatst. Vergelijking van patronen zal zelfs informatie kunnen opleveren over de vraag of die persoon andere mensen binnen een straal rondom de camera, ontmoet. Dat alles is persoonsgevoelige informatie, die bescherming verdient. Dat die informatie niet precies zo ingrijpend is als informatie die uit telecommunicatiegegevens volgt, doet hier op zichzelf niet aan af.

Gelet op het verschil tussen de inbreuk die het verzamelen van telecommunicatiegegevens maakt enerzijds en die het verzamelen van kentekengegevens maakt anderzijds, deelt het hof niet de stelling van Privacy First dat ook bij ANPR-gegevens sprake moet zijn van exact dezelfde end-to-end-safeguards als bij de telecommunicatiegegevens, in die zin dat iedere fase van informatieverzameling voorzien moet zijn van strikte waarborgen. Uiteindelijk beoordeelt het hof het geheel van waarborgen tegen de achtergrond van het gehele proces waarbinnen de ANPR-gegevens worden verzameld en verwerkt.

Binnen dit kader zal het hof nu de grieven beoordelen.

Inmenging bij wet voorzien? – grief 1

Privacy First heeft aangevoerd dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer niet “bij wet is voorzien” zoals bedoeld in artikel 8 EVRM. Het hof verwerpt dat betoog. De bevoegdheid om passerende kentekens te fotograferen volgt uit artikel 126jj Sv en heeft daarmee dus een grondslag in een wet in formele zin. Mede in samenhang met het Besluit en de Regeling is voor burgers voldoende voorzienbaar waar iemand (met een vaste camera) kan worden gefotografeerd, hoe lang de foto’s kunnen worden bewaard, en door wie en onder welke omstandigheden de informatie kan worden opgevraagd en ingezien.

Het hof zal hierna nog beoordelen of in het kader van het treffen van voldoende waarborgen om misbruik te voorkomen, nadere maatregelen moeten worden getroffen bij de plaatsing van de camera’s en bij het opvragen van de opgeslagen gegevens.

Privacy First heeft in het kader van grief 1 ook aangevoerd dat het cameraplan niet voldoet aan de eisen van het Besluit. In de eerste plaats voert zij in dat verband aan dat het cameraplan geen beschrijving bevat van de exacte locaties van vaste camera’s van andere instanties dan de Staat.

Artikel 2 lid 2 sub b van het Besluit schrijft voor dat in het cameraplan ook de locaties moeten worden opgenomen van camera’s van andere instanties wanneer daarvan structureel gebruik wordt gemaakt. Volgens de Staat wordt aan deze eis wel degelijk voldaan, maar is alleen niet gespecificeerd welke camera’s van andere instanties zijn. Het hof volgt de Staat in zijn betoog dat niet is vereist dat in het cameraplan een dergelijk onderscheid wordt gemaakt. Waar het om gaat is dat alle camera’s in het cameraplan zijn opgenomen, zodat voor burgers kenbaar is op welke locaties vaste ANPR-registratie kan plaatsvinden. Dat dit niet het geval is, is uit de stellingen van Privacy First niet voldoende gemotiveerd af te leiden.

Het Besluit voorziet erin dat mobiele camera’s niet in het cameraplan zijn opgenomen. Uit artikel 2 lid 5 van het Besluit volgt immers dat dit jaarlijks achteraf gebeurt. De Staat heeft gemotiveerd uiteengezet wat de achtergrond hiervan is: mobiele camera’s worden geplaatst op plekken waar dit acuut nodig is in verband met een gebeurtenis die daar heeft plaatsgevonden of in verband met een dreiging op een bepaalde locatie en het doel van de inzet van die camera’s zou worden ondergraven indien bekend zou worden dat passages worden geregistreerd. Het hof volgt de Staat in dit betoog. Weliswaar is ten aanzien van mobiele camera’s niet op voorhand kenbaar waar de gegevens worden verzameld, maar daarvoor is een rechtvaardiging. Ook ten aanzien van de mobiele camera’s blijven de overige regels van toepassing en is voorzienbaar welke bevoegdheden kunnen worden toegepast. Het hof kan daarom niet concluderen dat de inzet van mobiele camera’s niet bij wet is voorzien.

Het hof verwerpt ook het betoog van Privacy First dat het cameraplan niet gemotiveerd is. In artikel 3 van het Besluit is opgenomen welke gronden aanleiding kunnen zijn voor het plaatsen van een camera. In het gepubliceerde cameraplan is voor iedere camera aangekruist op welk van de in het Besluit genoemde gronden de betreffende camera op die locatie is geplaatst. Daarnaast bestaat er kennelijk – naar de Staat onweersproken heeft gesteld – een niet gepubliceerde motivering die uitgebreider is. Mede gelet daarop is het hof van oordeel dat voldaan is aan het vereiste dat de plaatsing van de camera’s is gemotiveerd zoals bedoeld in het Besluit. Daarmee is de kous echter niet af. De vraag of op de keuze en motivering van cameralocaties voldoende onafhankelijk toezicht bestaat, zal het hof hierna betrekken bij de beoordeling van de waarborgen en de proportionaliteit van de regeling.

Dwingende maatschappelijke behoefte – grief 2

De inmenging in het fundamentele recht van bescherming op de persoonlijke levenssfeer is slechts gerechtvaardigd wanneer zij noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van een van de in artikel 8 lid 2 EVRM opgenomen doelen. Ook bij een toets aan de artikelen 7 en 8 van het Handvest is vereist dat de inmenging noodzakelijk is en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang beantwoordt of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

De rechtbank heeft overwogen dat de inmenging een legitiem doel dient, namelijk het belang van de openbare orde en het voorkomen en opsporen van strafbare feiten. Tegen dat oordeel is geen als zodanig kenbare grief gericht. Het hof onderschrijft dat oordeel ook.

Zoals hiervoor uiteengezet, vereist artikel 8 EVRM dat er een pressing social need bestaat ten aanzien van de betreffende maatregel. Het is aan de Staat om aldus de rechtvaardiging van de inmenging concreet te onderbouwen. Daartoe moet de Staat stellen welke concrete belangen de regeling dient en waarom die belangen zwaarwegend zijn. De Staat moet vervolgens die stellingen feitelijk onderbouwen met objectieve en controleerbare gegevens, zoals evaluaties, cijfers, (geanonimiseerde) zaaksoverzichten, audits, voorbeelden, gebruiksgegevens en analyses van minder ingrijpende alternatieven. Tot slot moet de Staat uitleggen waarom die feiten juridisch leiden tot de conclusie dat de regeling noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is. Het hof neemt bij deze uiteenzetting in aanmerking dat het gaat om feitelijke gegevens waarover alleen de Staat beschikt of kan beschikken.

Het hof is van oordeel dat de Staat vooralsnog onvoldoende heeft voldaan aan deze verplichting. Daaraan ligt het volgende ten grondslag.

In de eerste plaats acht het hof het thans niet meer overtuigend dat in de memorie van toelichting op de Wet ANPR is opgenomen dat de bevoegdheid bijdraagt aan de opsporing van strafbare feiten. Dat was de verwachting van de wetgever (of, zoals de Staat zegt: de veronderstelling, zie randnummer 3.3.2 memorie van antwoord) vóór de inwerkingtreding van de wet. Maar nu de wet al geruime tijd van kracht is, moet worden aangenomen dat de ervaringen die inmiddels zijn opgedaan, kwantificeerbaar zijn. Als daar niets over is te zeggen, is voor het hof feitelijk niet toetsbaar of en waarom de regeling thans nog noodzakelijk is in een democratische samenleving.

De rechtbank heeft voor haar oordeel met betrekking tot de noodzakelijkheid mede waarde gehecht aan het WODC-rapport uit 2021. Het hof acht dat rapport op zichzelf relevant, maar vooralsnog onvoldoende om de noodzakelijkheid van de regeling te dragen. Het rapport vermeldt dat de inzet van artikel 126jj Sv in sommige zaken doorslaggevend is geweest en dat de meerwaarde vooral ligt in het opsporingsproces, vaak in combinatie met andere opsporingsmiddelen. Dat zou kunnen betekenen dat het voor de oplossing van die zaken noodzakelijk was dat er ANPR-herkenning heeft plaatsgevonden, maar zelfs dat is niet zeker. Tegen de achtergrond van de omvang van de structurele gegevensverwerking — waarbij dagelijks een zeer groot aantal passagegegevens wordt vastgelegd en gedurende vier weken bewaard — is de enkele constatering dat de ANPR-herkenning “in sommige zaken” van doorslaggevend belang is geweest, echter veel te algemeen en te weinig kwantitatief om zonder nadere onderbouwing de door artikel 8 EVRM vereiste noodzakelijkheid aan te nemen. Daarbij komt dat het rapport dateert uit 2021, terwijl de noodzaak van de regeling ex nunc moet worden beoordeeld.

De Staat heeft betoogd dat een cijfermatige onderbouwing van het nut van de maatregel moeilijk te geven is. Ook ter zitting van het hof kon de Staat geen cijfermatige antwoord geven op de vraag in hoeveel gevallen ANPR-registratie een rol heeft gespeeld bij onderzoeken naar strafbare feiten. Dat komt, aldus de Staat, doordat de ANPR-herkenning vaak samen met andere opsporingsmiddelen bijdraagt aan een strafrechtelijk onderzoek, en omdat ANPR-herkenning ook een nuttige rol speelt bij het richting geven aan een onderzoek, kennelijk zonder dat het direct tot de oplossing van een misdrijf leidt. De Staat heeft wel een aantal voorbeelden gegeven van zaken waarin de ANPR-herkenning een rol heeft gespeeld bij de opsporing. Ter zitting van het hof is aan die voorbeelden een spraakmakend voorbeeld toegevoegd. Deze door de Staat gegeven voorbeelden spreken zonder meer tot de verbeelding. Maar dat is niet waar het om gaat: het gaat erom dat het voor de bescherming van de in artikel 8 EVRM genoemde belangen noodzakelijk is dat er een inbreuk op het door artikel 8 EVRM beschermde recht op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt. Voor de rechtvaardiging van een structureel systeem van grootschalige gegevensverwerking, is de voornamelijk anekdotische opsomming van voorbeelden die de Staat heeft gegeven onvoldoende zwaarwegend, terwijl een cijfermatige onderbouwing ontbreekt. Het hof moet kunnen beoordelen of de bevoegdheid, bezien in verhouding tot de omvang en aard van de inmenging, een zodanige daadwerkelijke en actuele opsporingsmeerwaarde heeft dat zij beantwoordt aan een dringende maatschappelijke behoefte.

Het hof is daarom, op basis van de gegevens die Staat heeft verstrekt, nu niet in staat om de noodzakelijkheid van de regeling te toetsen. Het hof zal de Staat daarom in de gelegenheid stellen om nadere gegevens in het geding te brengen en bewijs te leveren van concrete feiten en omstandigheden waaruit volgt dat artikel 126jj Sv daadwerkelijk beantwoordt aan een dringende maatschappelijke behoefte. Meer in het bijzonder wenst het hof zoveel mogelijk aan de hand van objectieve en verifieerbare gegevens (waar mogelijk: van kwantitatieve aard) inzicht te krijgen in de volgende vragen:

1. welke concrete opsporingsproblemen beoogt art. 126jj Sv op te lossen;

2. hoe vaak en in welke typen zaken zijn op basis van art. 126jj Sv verkregen gegevens gebruikt in het kader van de opsporing;

3. in hoeveel en welke typen zaken heeft de inzet van art. 126jj Sv een zelfstandige of wezenlijke bijdrage geleverd;

4. in hoeverre die bijdrage specifiek afhankelijk was van het preventief bewaren van passagegegevens die op het moment van vastlegging nog niet waren gekoppeld aan een concrete verdenking, voortvluchtige of opsporingsvraag;

5. in hoeverre uit de gebruikspraktijk blijkt dat de volledige bewaartermijn van vier weken daadwerkelijk nodig is, bijvoorbeeld doordat relevante raadplegingen betrekking hebben op gegevens die ouder zijn dan zeven, tien of veertien dagen;

6. of uit de beschikbare gebruiksgegevens aanwijzingen volgen dat minder ingrijpende varianten van de huidige regeling de opsporingswaarde van artikel 126jj Sv wezenlijk zouden verminderen, bijvoorbeeld een systeem waarin passagegegevens in beginsel korter dan vier weken worden bewaard, maar waarin langere bewaring slechts mogelijk is voor bepaalde categorieën gegevens, locaties, zaaktypen of gevallen waarvoor een concreet en aantoonbaar zwaarder opsporingsbelang bestaat;

7. of en waarom de gestelde noodzaak, mede gelet op de actuele opsporingspraktijk, de huidige cameradata en de sinds de invoering opgedane ervaringen, nog steeds bestaat.

Het hof houdt er, gelet op de stellingen van de Staat tot dusverre, rekening mee dat nader onderzoek zal moeten worden verricht om antwoord te geven op deze vragen. Het hof zal de zaak naar de rol verwijzen om de Staat in de gelegenheid te stellen aan te geven op welke manier en binnen welke termijn hij bovenstaande vragen kan beantwoorden. Daarbij tekent het hof aan dat die termijn niet onbegrensd kan zijn. Het is niet alleen de verplichting van het hof om de voortgang van de procedure te bewaken, maar wanneer zou blijken dat de noodzaak van de regeling onvoldoende kan worden onderbouwd, en er dus mogelijk sprake is van een voortgaande inmenging in een fundamenteel recht waarvoor onvoldoende rechtvaardiging bestaat, dient over die situatie niet onnodig lang onzekerheid te bestaan.

De beslissing over de noodzaak van de regeling wordt verder aangehouden. Dat betekent dat ook de beslissing over de proportionaliteit en de subsidiariteit nu nog niet kan worden genomen en zal worden aangehouden.

Toetsing aan artikelen 7 en 8 Handvest en noodzaak van een rechterlijke toets – grief 7

Het hof ziet aanleiding nu al het volgende te overwegen naar aanleiding van grief 7, die betrekking heeft op de artikelen 7 en 8 van het Handvest. Het hof stelt bij de toetsing aan de artikelen 7 en 8 van het Handvest het volgende voorop. Zoals Privacy First ook onderkent, is het beschermingsbereik van de artikelen 7 en 8 van het Handvest in belangrijke mate vergelijkbaar met dat van artikel 8 EVRM. Ook de toetsingssytematiek komt in belangrijke mate overeen. Hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot artikel 8 EVRM geldt daarom ook voor de beoordeling aan de hand van de artikelen 7 en 8 van het Handvest.

Het hof ziet als belangrijk verschil dat artikel 8 lid 3 van het Handvest met zoveel woorden vereist dat een onafhankelijke autoriteit toeziet op de naleving van de regels die het artikel stelt. Uit artikel 52 lid 1 Handvest volgt dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten bij wet moeten worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten moeten eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk moeten zijn en daadwerkelijk moeten beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In de rechtspraak van het Hof van Justitie over de bewaring van en toegang tot verkeers- en locatiegegevens komt tot uitdrukking dat bij ernstige inmengingen in de artikelen 7 en 8 Handvest duidelijke, precieze en effectieve waarborgen moeten bestaan, waaronder waarborgen met betrekking tot toegang, gebruik, toezicht en toetsing. Dit vereiste komt in de hiervoor besproken arresten Digital Rights Ireland en Prokuratuur tot uitdrukking.

Het hof volgt Privacy First niet in haar stelling dat alleen ongericht gegevens kunnen worden verzameld die ten minste een indirect verband hebben met een misdrijf. Zij betoogt dat het Handvest eraan in de weg staat dat gegevens worden verzameld op basis van een systeem waarin de plaatsing van camera’s wordt bepaald door intensieve verkeersstromen of een specifieke functie van een locatie. Het HvJ heeft in het arrest Tele 2 Sverige & Watson juist geoordeeld (par. 111) dat dergelijke afbakening aan de hand van een geografisch criterium (kan) worden verricht wanneer de bevoegde nationale autoriteiten op basis van objectieve elementen van mening zijn dat er in een of meer geografische gebieden een hoog risico bestaat dat dergelijke handelingen worden voorbereid of gepleegd. De plaatsing van ANPR-camera’s past daarbij.

Het hof is met Privacy First van oordeel dat de regels die het HvJ in deze arresten heeft gegeven in ogenschouw moeten worden genomen bij de toets van artikel 126jj Sv en de daarop gebaseerde regelgeving. Hoewel de inmenging van de wet ANPR op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet zo ernstig is als het geval is bij de opslag van telecommunicatiegegevens, is er wel degelijk sprake van een ernstige inmenging in de persoonlijke levenssfeer (zie hetgeen het hof hierover heeft overwogen in 6.22). De in de rechtspraak van het HvJ ontwikkelde waarborgvereisten dienen daarom mede te worden betrokken bij de beoordeling of artikel 126jj Sv en de daarop gebaseerde regelgeving voldoende bescherming bieden.

In het verlengde hiervan – en in het verlengde van het oordeel van het HvJ in het arrest Prokuratuur – is het hof van oordeel dat het toezicht op de naleving van de regels op twee momenten tekort schiet. In de eerste plaats is dat het feit dat het de officier van justitie en niet een rechter is, die het bevel tot raadpleging van de gegevens geeft. De officier van justitie is immers weliswaar magistraat, maar heeft tot taak een eventuele strafprocedure in te leiden en is in een eventuele latere procedure belast met het optreden als aanklager ter zitting. In de rechtspraak van het Hof van Justitie is benadrukt dat voorafgaande toetsing bij toegang tot gevoelige bewaarde gegevens moet worden verricht door een rechterlijke instantie of door een onafhankelijke bestuurlijke entiteit die niet betrokken is bij het betrokken strafrechtelijk onderzoek en neutraal staat ten opzichte van de partijen in de strafprocedure. In het Prokuratuur-arrest heeft het HvJ geoordeeld dat de officier van Justitie niet een voldoende onafhankelijke autoriteit is om er toezicht op te houden dat de waarborgen en voorwaarden die de wettelijke regeling kent, in de praktijk in voldoende mate in acht worden genomen. Het hof ziet geen gronden om hierover in deze zaak anders te oordelen. Het hof onderkent daarbij dat het Prokuratuur-arrest betrekking had op Richtlijn 2002/58 en niet op de verwerking van ANPR-gegevens. Niettemin zijn er grote overeenkomsten (zie de inleidende opmerkingen, 6.22) die rechtvaardigen dat het oordeel van het HvJ in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling van artikel 126jj Sv.

De Staat heeft in eerste aanleg aangevoerd dat er rechterlijke controle plaatsvindt doordat achteraf, in de strafzaak, de rechtmatigheid van een bevel van de officier van justitie wordt getoetst. Dat betoog gaat eraan voorbij dat ook in de gevallen waarin geen strafzaak volgt of de gegevens slechts richtinggevend zijn geweest en niet in het strafdossier terechtkomen bescherming van de gegevens noodzakelijk is. De toetsing door de Autoriteit Persoonsgegevens en de Inspectie JenV heeft geen betrekking op het opvragen van individuele gegevens en kan dus niet in de plaats komen van de rechterlijke toetsing van een daartoe strekkend bevel.

De Staat heeft in dit verband aangevoerd dat ook een officier van justitie de onafhankelijke instantie kan zijn. Hij verwijst daartoe onder meer naar het Commissioner-arrest van het HvJ. Het hof volgt de Staat daarin niet. Het HvJ overwoog (in par. 108 van bedoeld arrest) dat wanneer het toezicht niet door een rechterlijke autoriteit wordt uitgeoefend, dit toezicht moet worden uitgeoefend door een instantie die de hoedanigheid van een derde moet hebben ten opzichte van de instantie die om toegang tot de gegevens verzoekt, zodat de entiteit (dus niet: de individuele functionaris) de toetsing objectief en onpartijdig en zonder beïnvloeding van buitenaf kan verrichten. Het HvJ voegde daaraan, onder verwijzing naar het Prokuratuur-arrest toe:

“In het bijzonder impliceert het vereiste van onafhankelijkheid op strafrechtelijk gebied dat de instantie die belast is met die voorafgaande toetsing enerzijds niet betrokken mag zijn bij de uitvoering van het betrokken strafrechtelijk onderzoek en anderzijds neutraal moet zijn ten opzichte van de partijen in de strafprocedure.”

Aan die eis voldoet het Openbaar Ministerie als instantie niet.

Het hof is verder van oordeel dat de aard van de inbreuk die met de ANPR-camera’s wordt gemaakt, rechtvaardigt dat ook de plaatsing van camera’s onderworpen moet zijn aan de toetsing door een onafhankelijke autoriteit. De keuze van cameralocaties bepaalt immers in belangrijke mate de omvang en intensiteit van de gegevensverwerking en daarmee de ernst van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Alleen op die manier wordt gewaarborgd dat de motivering die in het cameraplan wordt opgenomen – en die nu niet (volledig) openbaar is, op onafhankelijke wijze wordt getoetst en dat daardoor de proportionaliteit van de maatregel wordt geborgd. Deze onafhankelijke autoriteit hoeft niet een rechter te zijn maar moet wel voldoende onafhankelijk, effectief en inhoudelijk zijn.

Het hof verwerpt met het voorgaande het standpunt van de Staat dat er te veel verschillen zijn tussen de materie die in de jurisprudentie van het HvJ aan de orde was enerzijds, en de inbreuk die de wet ANPR maakt, anderzijds. Het hof ziet juist voldoende overeenkomsten om extra waarborgen te vereisen.

Grief 7 slaagt in zoverre. Het hof zal bij de verdere beoordeling van de regeling en de gevorderde voorzieningen tot uitgangspunt nemen dat de huidige waarborgen tekortschieten voor zover toegang tot bewaarde ANPR-passagegegevens niet is onderworpen aan voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie of een andere voldoende onafhankelijke bestuurlijke entiteit, en voor zover de plaatsing van ANPR-camera’s niet is omgeven met voldoende onafhankelijke controle.

Uitvoeringsgebreken – grief 8

Privacy First stelt dat zich bij de uitvoering van artikel 126jj Sv verschillende gebreken voordoen en dat deze gebreken meebrengen dat de regeling, althans de toepassing daarvan, onvoldoende waarborgen biedt tegen misbruik en onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens. Het hof zal deze gestelde gebreken hierna beoordelen voor zover zij voldoende concreet zijn uitgewerkt en voor de beoordeling van de vorderingen van belang zijn.

Het eerste door Privacy First gestelde uitvoeringsgebrek is dat er geen controle is op de vernietiging van opgeslagen data. Tegen de achtergrond van een door Privacy First genoemd onderzoek van het onderzoeksplatform Follow the Money is volgens haar onvoldoende gewaarborgd dat de opgeslagen gegevens daadwerkelijk na vier weken worden vernietigd.

Het hof volgt Privacy First hierin niet. De Staat heeft gemotiveerd betwist dat de op grond van artikel 126jj Sv in Argus opgeslagen passagegegevens na afloop van de termijn beschikbaar blijven, terwijl Privacy First onvoldoende concrete feiten heeft gesteld waaruit volgt dat de wettelijke vernietigingstermijn bij artikel 126jj Sv structureel niet wordt nageleefd.

In de tweede plaats stelt Privacy First dat er nooit een deugdelijke evaluatie van artikel 126jj Sv heeft plaatsgevonden. Zij vindt het onbegrijpelijk dat de wetgever heeft besloten artikel 126jj Sv een definitief karakter te geven. Voor zover Privacy First hiermee betoogt dat de rechter de politieke en wetgevende afweging die tot bestendiging van artikel 126jj Sv heeft geleid opnieuw moet maken, volgt het hof haar daarin niet. De rechter treedt niet in de beleidsmatige afwegingen van de wetgever als zodanig. Wel moet het hof beoordelen of het resultaat van die wetgeving, mede gelet op de inmiddels beschikbare gegevens over de werking daarvan, verenigbaar is met rechtstreeks werkende bepalingen van hoger recht. Die vraag komt aan de orde bij de beoordeling van de noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de regeling.

Privacy First stelt verder dat de foto’s ten onrechte pas worden geblurd bij raadpleging ervan. Dat betekent dat ongeblurde foto’s gedurende de bewaartermijn in Argus zijn opgeslagen. Het hof onderkent dat opslag van ongeblurde foto’s de gevoeligheid van de verwerking vergroot en dat dit aspect relevant is bij de beoordeling. Op zichzelf volgt daaruit echter nog niet dat de uitvoering van artikel 126jj Sv onrechtmatig is. Daarbij is van belang dat de Staat heeft toegelicht dat de foto’s slechts toegankelijk zijn voor geautoriseerde functionarissen, dat raadpleging wordt gelogd, en dat de foto’s bij verstrekking of raadpleging zodanig worden bewerkt dat inzittenden niet zichtbaar zijn. Privacy First heeft onvoldoende concrete feiten gesteld waaruit blijkt dat ongeblurde foto’s in de praktijk onbevoegd worden ingezien of gebruikt. Het hof zal dit aspect wel betrekken bij de beoordeling of het geheel van waarborgen voldoende is.

Het hof deelt wel het standpunt van Privacy First dat de monitoring van de logbestanden onvoldoende is. Dat volgt ook nog uit de meest recente KPMG-audit en de Staat heeft dit ook erkend (in zoverre was de mededeling in de memorie van antwoord (4.2.12) dat de stelling van Privacy First is achterhaald, niet juist). Dat achteraf is gebleken dat er geen misbruik is gemaakt van het systeem is een meevaller, maar op dit moment schiet het toezicht tekort.

Op de gestelde gebreken ten aanzien van het cameraplan is het hof hiervoor al ingegaan.

Tijdens de mondelinge behandeling bij het hof heeft Privacy First een opsomming gegeven van elementen ten aanzien waarvan de door KPMG uitgevoerde audit niet aan het Besluit voldoet. Voor zover deze punten niet voldoende concreet zijn uitgewerkt, niet duidelijk zijn verbonden aan een gestelde schending van artikel 8 EVRM of de artikelen 7 en 8 Handvest, of niet kenbaar ten grondslag zijn gelegd aan een specifieke vordering, laat het hof deze verder onbesproken.

Grief 8 slaagt dus ten aanzien van één onderdeel, namelijk de monitoring van de logbestanden. Het hof vindt het van belang een vinger aan de pols te houden ten aanzien van de toezegging van de Staat dat dit gebrek daadwerkelijk in augustus 2026 zal zijn opgelost en stelt de Staat daarom in de gelegenheid na dat moment het hof hierover te informeren en concreet toe te lichten welke maatregelen zijn genomen, vanaf wanneer deze operationeel zijn, en op welke wijze de effectiviteit daarvan is vastgesteld.

Overige grieven

Grief 5 heeft betrekking op de betekenis van het begrip margin of appreciation in de jurisprudentie van het EHRM. Het hof heeft met die betekenis in het voorgaande rekening gehouden, zodat grief 5 geen afzonderlijke bespreking meer behoeft.

Met grief 6 betoogt Privacy First dat de jurisprudentie van het EHRM over bulkinterceptie van telecommunicatiegegevens direct van toepassing is op de vraag die in deze zaak voorligt. Het hof is op die jurisprudentie hiervoor ingegaan. Zodat grief 6 ook geen afzonderlijke behandeling behoeft.

Grief 9 gaat over de verdeling van de stelplicht en bewijslast. De grief is op zichzelf in zoverre terecht voorgedragen dat het aan de Staat is om de noodzakelijkheid (en daarmee de proportionaliteit en de subsidiariteit) van de inmenging op fundamentele rechten aan te tonen. Het hof is in het voorgaande daarvan uitgegaan.

De Staat heeft onder verwijzing naar enkele uitspraken van de strafkamer van de Hoge Raad gesteld dat, wanneer het hof oordeelt dat de wet gebrekkig is, het niet nodig is een oordeel over de onrechtmatigheid van artikel 126jj Sv uit te spreken omdat, zo begrijpt het hof, de bepaling dan op een rechtmatige manier ten uitvoer gebracht kan worden. Daarbij wijst de Staat erop dat artikel 126jj Sv niet uitsluit dat voorafgaand aan de raadpleging van bewaarde passagegegevens een machtiging van de rechter-commissaris wordt gevraagd.

Het hof volgt de Staat daarin niet. Ten eerste ziet de hier bedoelde rechtspraak van de Hoge Raad op de gevolgen die in een concrete strafzaak worden verbonden aan het ontbreken van voorafgaande rechterlijke machtiging of aan de wijze waarop artikel 126jj Sv is toegepast. Daaruit volgt niet dat de civiele rechter in een collectieve actie niet zou kunnen beoordelen of de wettelijke regeling en de daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk, als stelsel bezien, voldoende waarborgen bieden tegen schending van fundamentele rechten. Ten tweede zijn zowel de huidige wettelijke regeling als de uitvoeringspraktijk ingericht op raadpleging op bevel van de officier van justitie zonder voorafgaande toetsing door een rechterlijke instantie of andere onafhankelijke bestuurlijke entiteit. Het hof dient bij een toetsing van de vraag of een wettelijke bepaling in overeenstemming is met fundamentele rechten niet te beoordelen of die wettelijke bepaling kan worden uitgelegd op een wijze die met het geschonden fundamentele recht in overeenstemming is, maar de vraag te beantwoorden hoe die wettelijke bepaling feitelijk uitwerkt. Die feitelijke uitwerking schiet op dit moment tekort. Dat de strafkamer van de Hoge Raad heeft bedoeld te oordelen dat zo’n tekortschietende wettelijke bepaling niet in civielrechtelijke zin onrechtmatig is, volgt niet uit de uitspraken (en die vraag lag in die zaken vanzelfsprekend ook niet voor). Dat de Staat de wet met de eisen uit artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest in overeenstemming kan – en moet – brengen, of dat de wet de mogelijkheid open laat dat toestemming aan de rechter-commissaris wordt gevraagd, rechtvaardigt niet dat nu geen oordeel over de huidige onrechtmatige situatie wordt uitgesproken. Het hof kan daarom ook in het midden laten of juist is dat artikel 126jj Sv naar Unierecht niet onrechtmatig is en of het door de Staat daartoe aangelegde criterium het juiste is; naar nationaal recht is het dat immers in ieder geval.

Conclusie

De Staat zal in de gelegenheid worden gesteld de achter 6.38 en 6.59 bedoelde informatie te verstrekken. De zaak zal eerst worden verwezen naar de rol van 13 oktober 2026 om de Staat in de gelegenheid te stellen aan te geven wanneer en op welke wijze hij aan deze opdracht kan voldoen. Daarna zal een verdere beslissing worden genomen over de voortgang van de zaak.

Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden.

7. Beslissing

Het hof: