ECLI:NL:GHSHE:2026:1845

1. Ontstaan en loop van het geding

De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd (hierna: de aanslag) voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan (hierna: de aanvraag).

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar ongegrond verklaard.

Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij de rechtbank.

De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het hof. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2026 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen [gemachtigde] , als gemachtigde van belanghebbende, en, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar] met als gemachtigde [persoon 1] .

Het hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.

Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat in Mijn Rechtspraak is geplaatst.

2. Feiten

Belanghebbende heeft op 20 juni 2018 een principeverzoek ingediend voor het omzetten van de bedrijfswoning [adres] te [woonplaats] (hierna: de bedrijfswoning) naar een plattelandswoning.

Op 10 juli 2018 is door het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas (hierna: de gemeente) aan belanghebbende principe-medewerking verleend voor het omzetten van de bedrijfswoning naar een plattelandswoning. Hiervoor moet volgens de gemeente het bestemmingsplan worden aangepast. Daarbij geldt als voorwaarde dat eerst een aanvraag omgevingsvergunning wordt ingediend voor het tijdelijk gebruik (vier jaar) van de bedrijfswoning als plattelandswoning.

Belanghebbende heeft op 7 augustus 2018 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het tijdelijk gebruik (vier jaar) van de bedrijfswoning als plattelandswoning.

De omgevingsvergunning is op 3 december 2018 verleend.

In de periode mei tot en met augustus 2022 zijn er e-mails verzonden tussen [dochter] (dochter van belanghebbende) (hierna: [dochter] ), [persoon 2] (hierna: [persoon 2] ) en [persoon 3] (hierna: [persoon 3] ). [persoon 2] is jurist/senior adviseur bij [bedrijf] in ruimtelijke ordening, economie en milieu (hierna: [bedrijf] ). [persoon 3] is adviseur omgevingsontwikkeling bij de gemeente.

In een e-mail van 18 mei 2022 van [dochter] aan [persoon 3] is vermeld:

“Ik heb [persoon 2] inmiddels gesproken en zij zal contact met je opnemen.

(…)

Voordat wij het traject in gang zetten tot het wijzigen van de bestemming ( [adres] ), zouden wij graag een schriftelijke bevestiging krijgen van de gemeente dat...”

In een e-mail van 8 juni 2022 van [dochter] aan [persoon 3] is vermeld:

“Gisteren hebben we de offerte van [bedrijf] ontvangen. Dit wordt spoedig in gang gezet om te voorkomen dat we straks te laat zijn.

(...).

Mijn vraag is: zijn die onderzoeken nog geldig? Uiteraard leg ik die vraag ook bij [persoon 2] neer.

We gaan er wel vanuit dat dit traject, nu we daadwerkelijk starten, nog onder de oude omgevingswet valt. Kun jij dit bevestigen?”

In een e-mail van 9 juli 2022 van [persoon 3] aan [dochter] is vermeld:

“Als we de stukken hebben voor l juli gaan we ervan uit dat het ontwerpbestemmingsplan voor 31 december 2022 ter inzage kan worden gelegd en dat het onder de oude Wro valt (en dus niet de nieuwe Omgevingswet).”

In een e-mail van 14 juli 2022 van [persoon 3] aan [dochter] is vermeld:

“Ik zie trouwens dat we nog geen verzoek voor de wijziging van het bestemmingsplan voor de [adres] hebben ontvangen. Wat is de stand van zaken?”

In een e-mail van 15 juli 2022 van [dochter] aan [persoon 3] is vermeld:

“Ik zal even navraag doen bij [bedrijf] . Ik weet dat ze bezig zijn en dat ze er alles aan doen voor de afgesproken datum, l augustus 2022, alles aan te leveren.”

In een e-mail van 28 juli 2022 van [persoon 2] aan [dochter] en aan [persoon 3] is vermeld:

“Middels onderstaande link doe ik jullie toekomen het bestemmingsplan voor de plattelandswoning aan de [adres] te [woonplaats] .

(...)

Gelet op de tijd heb ik gemeend om het plan meteen bij jullie uit te zetten. Mogelijk dat [dochter] nog een paar zaken heeft die ze graag verwerkt wil zien, maar ik ga er niet vanuit dat die aanpassingen spectaculair zijn. Zodra ik het geuronderzoek binnen heb, verwerk ik dit en lever ik een nieuwe versie van het plan aan, maar wellicht kan dit plan al eens beoordeeld worden voor de overige aspecten.”

In een e-mail van 29 juli 2022 van [persoon 3] aan [persoon 2] en [dochter] is vermeld:

“Bedankt voor het mailen van de stukken. Ze worden ingeboekt en we gaan er alvast mee aan de slag.”

In een e-mail van 30 augustus 2022 van [persoon 2] aan [persoon 3] en [dochter] is vermeld:

“Hierbij de link naar het aangepaste bestemmingsplan en bijgaand de aangepaste verbeelding.

(...)

Uiteraard heb ik toelichting en regels daarop ook aangepast. Daarbij een paar opmerkingen van opdrachtgever meegenomen en wat kleine (schrijf)foutjes hersteld. Ik heb alle aanpassingen groen gemarkeerd, zodat snel inzichtelijk is wat gewijzigd is.”

De heffingsambtenaar heeft de in 2.11 genoemde e-mail van 28 juli 2022 aangemerkt als een verzoek tot het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.7.3 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening Peel en Maas 2022 (hierna: de Legesverordening) en heeft een aanslag leges opgelegd.

De aanslag is vastgesteld naar een bedrag van € 5.414.

3. Geschil en conclusies van partijen

Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:

I. Is belanghebbende leges verschuldigd omdat hij een aanvraag tot wijziging van het bestemmingsplan heeft gedaan?

II. Was een wijziging bestemmingsplan nodig om duurzame bewoning van de woning mogelijk te maken en indien dit niet nodig was, had de gemeente dan leges mogen heffen?

Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en de aanslag. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

4. Gronden

Artikel 2 van de Legesverordening luidt als volgt:

“Belastbaar feit

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor:

a. het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een dienst of het nemen van een besluit;

b. het verlenen van een dienst op aanvraag; of

c. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een document;

een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.”

Artikel 5 van de Legesverordening luidt als volgt:

“Maatstaven van heffing en tarieven

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

2. Voor de berekening van de leges wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt.

Onder 2.7.3 van de tarieventabel 2022 behorende bij de Legesverordening is opgenomen:

“Onverminderd het bepaalde in de andere onderdelen van dit hoofdstuk bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening tenzij dit wordt geregeld via een exploitatieovereenkomst of een exploitatieplan: € 5.414.”

Op grond van de bepalingen genoemd in 4.1 tot en met 4.3 is voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingplan als bedoeld in artikel 3.1, lid 1, Wet ruimtelijke ordening leges tot een bedrag van € 5.414 verschuldigd.

Belanghebbende stelt dat hij geen aanvraag heeft gedaan. Hij voert daartoe aan dat de

e-mail van 28 juli 2022, die door de gemeente en de rechtbank als aanvraag is aangemerkt, niet als aanvraag kan gelden, maar moet worden aangemerkt als vooroverleg.

Een aanvraag voor bestemmingsplanwijziging kan in iedere vorm worden gedaan, mits de aanvraag wordt gedaan in een zelfstandig stuk en het voor het bestuursorgaan evident is dat er sprake is van een aanvraag. Bij deze beoordeling is niet alleen de aanvraag zelf van belang, maar ook de context waarin deze is gedaan. Blijkens de e-mails van 9 juli 2002 (zie 2.8), 14 juli 2022 (zie 2.9) en 15 juli 2022 (zie 2.10) was voor beide partijen duidelijk dat er een aanvraag tot bestemmingsplanwijziging voor belanghebbende door [bedrijf] werd voorbereid. In die context is de e-mail van 28 juli 2022 niet anders op te vatten dan een verzoek om bestemmingsplanwijziging en niet als vooroverleg. Het hof heeft hierbij ook in aanmerking genomen dat de dochter van belanghebbende niet heeft gereageerd op de e-mail van 29 juli 2022 (zie 2.12), waarin namens de gemeente de inboeking is bevestigd.

Belanghebbende stelt dat uit de e-mail van 28 juli 2022 niet blijkt dat deze namens belanghebbende is verzonden en deze e-mail daarom niet is aan te merken als een aanvraag. Uit de stukken blijkt dat [dochter] (de dochter van belanghebbende) en [bedrijf] namens belanghebbende optraden. Artikel 1:3, lid 3, Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vereist dat de indiener van een aanvraag een belang heeft, maar niet dat de aanvraag door belanghebbende zelf wordt ingediend.

Belanghebbende stelt dat er geen sprake is van een aanvraag nu het verzoek niet gedaan is op een apart, daartoe bestemd formulier. In zijn uitspraak van 20 maart 2019 overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

“De Afdeling zal vanaf nu oordelen dat een verzoek om omgevingsvergunning dat op andere wijze is gedaan, alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb is, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk.”

Er is dus niet vereist dat de aanvraag wordt gedaan op een apart, daartoe bestemd formulier. De e-mail van 28 juli 2022 is aan te merken als een zelfstandig stuk.

Belanghebbende stelt dat er geen sprake is van een aanvraag omdat de e-mail van 28 juli 2022 niet gericht is aan het bevoegde bestuursorgaan maar aan een medewerker van de gemeente. Naar het oordeel van het hof was het voor partijen evident dat [persoon 3] namens de gemeente optrad in de procedure rondom de bestemmingsplanwijziging.

Belanghebbende stelt dat er geen sprake is van een aanvraag omdat er geen ontvangstbevestiging van de aanvraag is gestuurd. Nog daargelaten of een ontvangstbevestiging vereist is, is het hof van oordeel dat de e-mail van 29 juli 2022 (zie 2.12) een ontvangstbevestiging bevat.

Uit het vorenstaande volgt dat de e-mail van 28 juli 2022 door de gemeente terecht is aangemerkt als een aanvraag tot het in behandeling nemen van een bestemmingsplanwijziging.

De noodzaak van een bestemmingsplanwijziging

Belanghebbende stelt dat de bestemmingsplanwijziging, waarvoor de onderhavige leges zijn geheven, niet nodig was om het beoogde doel, bewoning van de woning, te bereiken. Belanghebbende wijst in dit verband op een uitspraak van 24 april 2025, waarin de rechtbank Limburg heeft geoordeeld dat bewoning op grond van overgangsrecht is toegestaan.

De gemeente had volgens belanghebbende bij een betere voorbereiding kunnen voorkomen dat de leges verschuldigd werden.

Het hof stelt voorop dat er een verschil in rechtsbescherming bestaat tussen bewoning op grond van het overgangsrecht en bewoning op grond van een bestemmingsplanwijziging. De heffingsambtenaar heeft immers – onweersproken – gesteld dat het wijzigen van de planologische situatie voordelen heeft ten opzichte van bewoning op het overgangsrecht. Het biedt meer bouw- en gebruiksmogelijkheden, er wordt niet het risico gelopen dat intensivering van het gebruik leidt tot het tenietgaan van het gebruiksovergangsrecht, of dat bij beëindigen van het gebruik van meer dan één jaar het verboden is om het gebruik te hervatten. Hieruit volgt dat niet kan worden gezegd dat een wijziging van de bestemming zonder meer niet nodig is. Deze situatie is daarom niet vergelijkbaar met een situatie waarin leges is geheven voor een omgevingsvergunning, maar geen vergunning is vereist.

Het hof acht van eveneens belang dat belanghebbende zich door een op dit terrein specifiek deskundige adviseur heeft laten bijstaan. Deze adviseur heeft namens belanghebbende met de gemeente overlegd en heeft namens belanghebbende de concept wijziging van het bestemmingsplan ingediend. Daarbij komt dat tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg hoger beroep ingesteld, zodat nog niet onherroepelijk vaststaat dat ongewijzigde bewoning op grond van het overgangsrecht is toegestaan.

Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat de gemeente de aanvraag terecht in behandeling heeft genomen en terecht leges zijn geheven.

Tussenconclusie

De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is.

Ten aanzien van het griffierecht

Het hof ziet geen aanleiding om het griffierecht te laten vergoeden.

Ten aanzien van de proceskosten

Het hof oordeelt dat er geen redenen zijn voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb.

5. Beslissing