ECLI:NL:GHSHE:2026:724

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1997,

wonende te [adres] .

Hoger beroep

De politierechter heeft de verdachte, bij vonnis waarvan beroep, ter zake van ‘valsheid in geschrift’ veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van twee maanden.

Van de zijde van de verdachte is tegen voormeld vonnis hoger beroep ingesteld.

Onderzoek van de zaak

Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzitting in hoger beroep en in eerste aanleg.

Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaat-generaal en van hetgeen door en namens de verdachte naar voren is gebracht.

De advocaat-generaal heeft gevorderd dat het hof het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk zal verklaren in de vervolging

De verdediging heeft bepleit dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk is in de strafvervolging.

Overweging

Op grond van artikel 553 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) kan de rechter ambtshalve, op vordering van het Openbaar Ministerie of op verzoek van een betrokken procespartij de Hoge Raad een rechtsvraag stellen ter beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing, indien een antwoord op deze vraag nodig is om te beslissen en aan de beantwoording van deze vraag bijzonder gewicht kan worden toegekend, gelet op het met de vraag gemoeide zaaksoverstijgend belang.

Het hof heeft op 3 maart 2026 de zaak tegen de verdachte behandeld. Het hof is tot de conclusie gekomen dat de rechtsvraag die in deze zaak aan de orde is voldoet aan de hiervoor genoemde voorwaarden en dat het stellen van prejudiciële vragen ook aangewezen is vanwege het met de vraag gemoeide zaaksoverstijgend belang van rechtseenheid.

Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:

"hij op of omstreeks 12 januari 2021 te Istanboel, in elk geval in Turkije, en/of in Syrië, en/of in Nederland, een geschrift dat bestemd was om tot bewijs van enig feit te dienen, te weten een formulier Bijlage Verklaring burgerlijke staat van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), valselijk heeft opgemaakt en/of heeft vervalst, door op dit geschrift/formulier in strijd met de waarheid te vermelden dat hij ongehuwd was en nimmer gehuwd was geweest en/of geen duurzame relatie of exclusieve relatie met een partner had en/of niet de zorg had over kinderen (middels het plaatsen van een vinkje en/of het zwart maken van een hokje), met het oogmerk om het als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken."

Uit het dossier volgt dat de broer van de verdachte als minderjarige alleenstaande asielzoeker naar Nederland is gereisd en een asielverzoek heeft ingediend dat werd ingewilligd. De broer is in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Personen die in het bezit zijn van een dergelijke vergunning hebben het recht om gezinshereniging aan te vragen. Dat heeft deze broer ook gedaan.

Het in de tenlastelegging bedoelde ‘formulier Bijlage Verklaring burgerlijke staat van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)’ is bestemd voor een nareisprocedure, strekkende tot gezinshereniging. Uit het dossier volgt dat de verdachte, die de Syrische nationaliteit heeft, de verklaring op 12 januari 2021 in Turkije heeft afgelegd en ondertekend. Tijdens zijn politieverhoor heeft de verdachte verklaard dat het betreffende formulier niet de waarheid bevat, dat hij heeft gelogen en dat als hij de waarheid zou vertellen hij niet naar Nederland zou mogen komen.

De IND heeft op 6 december 2022 aangifte gedaan van het opzettelijk opgeven van onjuiste gegevens door de verdachte. In deze aangifte wordt onder meer opgemerkt:

" (…) [Het] is duidelijk dat betrokkene ten tijde van de nareisprocedure bewust gelogen heeft over zijn burgerlijke staat en het feit dat hij kinderen heeft. Los daarvan heeft hij ook gelogen over de wijze waarop hij zelfvoorzienend was. Uit het aanmeldgehoor is gebleken dat betrokkene zijn eigen geld verdiende, daarnaast had hij een eigen gezin. Indien betrokkene tijdens zijn nareisprocedure eerlijk was geweest over zijn eigen gezin en zijn werkzaamheden, was hij niet in aanmerking gekomen voor de 8 EVRM vergunning en had hij niet naar Nederland mogen reizen. Betrokkene had immers al zijn eigen gezin gevormd in land van herkomst en was daarnaast ook zelfredzaam vanwege zijn werkzaamheden in Turkije. Betrokken heeft bewust misbruik gemaakt van de nareisprocedure door te stellen dat hij afhankelijk was van zijn ouders, hetgeen niet zo bleek te zijn. (…)

De huidige asielcrisis en het tekort aan opvangplekken wordt inmiddels bijna dagelijks in de media en in de politiek besproken. Door op deze wijze te frauderen zoals betrokkene heeft gedaan, wordt de asielcrisis en het woningtekort enkel groter. Daarnaast zal het maatschappelijk draagvlak door dergelijke praktijken steeds verder afnemen. Immers, aan betrokkene zijn alle voorzieningen verstrekt, daarnaast komt hij ondanks de gepleegde fraude, in aanmerking voor een fikse financiële vergoeding en kan hij straks zonder verdere kosten zijn gezin naar Nederland laten komen. Betrokkene heeft enkel voor eigen gewin gehandeld en daarmee de IND en de Nederlandse samenleving sterk benadeeld. De frauduleuze praktijken van betrokkene worden hem dan ook ernstig aangerekend en zullen dan ook bestraft moeten worden."

Het hof ziet overeenkomsten met de zaak die aan de orde is in het (inmiddels onherroepelijke) arrest Gerechtshof Den Haag 22 mei 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1080. In dit arrest wordt door het hof onder meer het volgende overwogen (vetgedrukte passages in het citaat hierna zijn in het arrest van Gerechtshof Den Haag cursief weergegeven):

" De ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de vervolging. Heeft Nederland rechtsmacht?

In eerste aanleg heeft de verdediging gemotiveerd betwist dat Nederland rechtsmacht zou hebben. De raadsvrouw heeft in het bijzonder het standpunt ingenomen dat in dit geval artikel 4, aanhef en onderdeel d, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) toepassing mist. In haar vonnis heeft de politierechter beslist dat Nederland wél rechtsmacht heeft. Daartoe heeft zij overwogen dat zij van oordeel is “dat artikel 4 onder d van het Wetboek van Strafrecht specifiek dient voor situaties als [de] onderhavig[e]”.

In hoger beroep heeft de verdediging de rechtsmachtskwestie niet meer aangeroerd. De advocaat-generaal heeft zich aangesloten bij het oordeel van de politierechter, daarbij onder meer verwijzend naar Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3.

Het feit dat de verdediging in hoger beroep niet langer expliciet het verweer heeft gevoerd dat het Openbaar Ministerie in de vervolging niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard in verband met het ontbreken van rechtsmacht, doet niet af aan de verplichting van het hof om ambtshalve die ontvankelijkheid te onderzoeken en dienaangaande te beslissen (artikel 348 in verbinding met artikel 415, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering).

Aan de verdachte wordt, kort samengevat, het volgende verweten. De verdachte komt uit een Syrisch gezin. Zijn moeder verbleef in 2021 in Nederland. In het kader van een door zijn moeder gedaan nareisverzoek, strekkend tot gezinshereniging, is door de verdachte een formulier van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) ingevuld, het zogenoemde Appendix Certificate of non-impediment. In dit document zou de verdachte valse opgaven hebben gedaan, namelijk zowel met betrekking tot zijn huwelijkse staat als met betrekking tot (het bestaan van en) de zorg voor kinderen. In het politieproces-verbaal wordt vermeld dat het onderzoek tegen de verdachte heeft plaatsgevonden in het kader van de Projectmatige aanpak nareisfraude.

Zowel in het primaire als in het subsidiaire gedeelte ervan worden in de tenlastelegging de zojuist omschreven gedragingen aan de verdachte verweten als het op 4 oktober 2021 plegen van het misdrijf van valsheid in geschrift (artikel 225, eerste lid, Sr), waarbij telkens als pleegplaats wordt vermeld “te Latakia (Syrië), althans in Syrië”. Ter terechtzitting in hoger beroep heeft de verdachte verklaard dat hij het formulier inderdaad in Syrië heeft ingevuld en dat hij het op zijn reis naar Nederland onder meer heeft getoond aan personeel van de Nederlandse ambassade in Beiroet (Libanon).

Van belang is verder nog dat de verdachte in oktober 2021 niet gold als ‘Nederlander’ in de zin van (het derde lid van) artikel 7 Sr.

Het voorgaande betekent dat er sprake is van een feit dat buiten Nederland zou zijn gepleegd door een niet-Nederlander. Daardoor dient de vraag zich aan of Nederland in dit geval beschikt over zogenoemde extraterritoriale rechtsmacht. Voor een bevestigende beantwoording van deze vraag is nodig dat één van de op extraterritoriale rechtsmacht betrekking hebbende wettelijke bepalingen op het geval van de verdachte van toepassing is. In dat verband dient zich in het bijzonder aan het reeds genoemde artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr.

Sinds 1 juli 2014 luidt deze bepaling als volgt: “De Nederlandse strafwet is toepasselijk op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt: (…) aan een van de misdrijven in de artikelen 225 tot en met 227b en 232 [van het Wetboek van Strafrecht] indien het strafbare feit is gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling”.

Aan (onder meer) onderdeel d van artikel 4 Sr ligt het zogenoemde beschermingsbeginsel ten grondslag. In de literatuur wordt daarover gezegd: “Wanneer bepaalde delicten het aanknopingspunt vormen voor extraterritoriale rechtsmacht, wordt veelal in de eerste plaats het beschermingsbeginsel onderscheiden. Dan staan zulke vitale nationale belangen op het spel (bijvoorbeeld politiek of economisch gezien) dat aantasting daarvan, door wie en waar ook begaan, onder het beschermende bereik van de nationale strafwet wordt gebracht.”

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de op 1 juli 2014 in werking getreden versie van artikel 4 Sr wordt de werking van het beschermingsbeginsel onder meer als volgt onder woorden gebracht: “Voorgesteld wordt om het huidige artikel 4 Sr om te vormen tot een rechtsmachtgrondslag op basis waarvan de Nederlandse strafwet ongeclausuleerd kan worden toegepast op een ieder die zich buiten Nederland schuldig heeft gemaakt aan nader aangeduide strafbare feiten die algemene nationale rechtsbelangen beschermen . Het gaat hier om de misdrijven die (van oudsher) in artikel 4, onderdelen 1° tot en met 6°, Sr zijn opgenomen. Voor zover het betreft de aldaar genoemde misdrijven tegen de veiligheid van de staat, tegen de Koninklijke waardigheid, de valsemunterij, de misdrijven betreffende de van rijkswege uitgegeven zegels of rijksmerken of andere valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen is het duidelijk dat zij de Nederlandse staatkundige structuur en economie – ook in het buitenland – beogen te beschermen .”

In dit citaat is sprake van “andere valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen”. Daarmee doelen de ondertekenaars van de memorie op artikel 4, aanhef en onder 4°, Sr (oud), dat destijds als volgt luidde: “De Nederlandse strafwet is toepasselijk op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt: (…) aan valsheid in schuldbrieven of certificaten van schuld van de Nederlandse staat of van een Nederlandse provincie, gemeente of openbare instelling, de talons, dividend- en rentebewijzen tot deze stukken behorende, en de bewijzen, uitgegeven in plaats van deze stukken, inbegrepen, of aan het opzettelijk gebruik maken van zodanig vals of vervalst stuk als ware het echt en onvervalst”.

Louter uitgaand van de tekst van (het huidige) onderdeel d van artikel 4 Sr lijkt de conclusie voor de hand te liggen dat er in het geval van de verdachte inderdaad sprake is van het misdrijf van artikel 225 Sr, terwijl dat misdrijf is begaan tegen een Nederlandse overheidsinstelling, te weten de IND. Daarmee zou dan de rechtsmacht van Nederland gegeven zijn.

De vraag is echter of in artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr aan het woord ‘tegen’ niet een bijzondere betekenis toekomt die ervoor zorgt dat de bepaling als geheel andere eisen stelt dan de bewoordingen ervan op het eerste gezicht suggereren. Gemeend zou kunnen worden dat het misdrijf eerst dán geldt als gepleegd ‘tegen’ een Nederlandse overheidsinstelling wanneer er sprake is van een specifieke schending van een nationaal belang zoals hierboven bedoeld. In het bijzonder zou daarbij gedacht kunnen worden aan de zienswijze dat valsheden eerst dan – en uitsluitend – ‘tegen’ een Nederlandse overheidsinstelling worden gepleegd wanneer zij naar hun strekking en in hun uitvoering op één lijn staan met de valsheden uit de wettekst zoals die vóór de wijziging luidde. In die vorige tekst gaat het uitsluitend om geschriften die van zichzelf reeds een financieel karakter hebben. De valsheid in zo’n geschrift zal doorgaans, min of meer direct, een financiële benadeling van (een instelling van) de centrale of een lagere overheid tot gevolg hebben, veelal met een navenante bevoordeling van de dader.

Het hof vindt aanleiding om laatstbedoelde zienswijze tot zijn rechtsopvatting te maken.

Daarbij overweegt het in de eerste plaats dat uit de genoemde memorie van toelichting – en ook overigens uit de parlementaire geschiedenis van de Wet herziening regels betreffende extraterritoriale rechtsmacht in strafzaken – niet valt op te maken dat de wetgever met de tekstwijziging (van artikel 4, aanhef en onder 4°, Sr (oud) naar het huidige artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr) enige inhoudelijke wijziging heeft beoogd. Integendeel. In de genoemde memorie van toelichting schrijven de minister en de staatssecretaris: “Zo stellen wij voor artikel 4 Sr terug te brengen tot een algemene rechtsgrondslag voor de uitoefening van Nederlandse rechtsmacht ter bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen, onafhankelijk van het grondgebied en de persoon van de dader. De rechtsbelangen die daarvoor in aanmerking (blijven) komen, zijn thans opgenomen in artikel 4, onderdelen 1° tot en met 6°, Sr. ” Ook in de literatuur wordt met zoveel woorden gezegd: “(…) een inhoudelijke wijziging lijkt niet beoogd”.

In de tweede plaats verklaart deze zienswijze ook beter waarom in het huidige onderdeel d van artikel 4 Sr wél een bepaling als artikel 232 Sr (valsheid in een niet-contant betaalinstrument) voorkomt, maar niet een bepaling zoals artikel 231 Sr (valsheid in een reisdocument of identiteitsbewijs).

In de derde en laatste plaats zou een andere zienswijze erop neerkomen dat iedere valsheid in (nagenoeg) ieder overheidsformulier onder het bereik van artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr zou vallen. Dat gevolg zou, naar het oordeel van het hof, in veel concrete gevallen niet te rijmen zijn de zwaarwegendheid van de – hierboven nader omschreven – belangen die het beschermingsbeginsel beoogt te beschermen. Onderdeel d zou in dat geval op een niet goed verklaarbare wijze uit de toon vallen bij vergelijking met – in het bijzonder – de eerste drie onderdelen van artikel 4 Sr en de beperking die daarmee kennelijk is beoogd aan te brengen in de omvang van de extraterritoriale rechtsmacht.

Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat in het onderhavige geval de extraterritoriale rechtsmacht van Nederland niet te baseren valt op artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr, omdat de valsheid niet is gepleegd ‘tegen’ een Nederlandse overheidsinstelling op de wijze zoals in die bepaling bedoeld. Het enkele in Syrië invullen van het hier aan de orde zijnde formulier (het valselijk opmaken daarvan) treft niet een nationaal rechtsbelang dat die bepaling beoogt te beschermen. Nu ook ieder ander aangrijpingspunt voor extraterritoriale rechtsmacht (en voor gewone, territoriale rechtsmacht) ontbreekt, betekent dit dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk zal worden verklaard in de vervolging."

De overwegingen uit dit arrest zijn gevolgd in het eveneens onherroepelijke arrest Gerechtshof Den Haag 28 juli 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1566.

In Tekst & Commentaar Strafrecht merkt R. van Elst in het commentaar op artikel 4 Sr (actueel tot en met 15 oktober 2025) het volgende over deze twee arresten op:

" 6b. De betekenis van gepleegd 'tegen een Nederlandse overheidsinstelling' en de valse geschriften

Een beperkte uitleg van de voorwaarde dat het misdrijf moet zijn gepleegd 'tegen een Nederlandse overheidsinstelling' en de in art. 4 onder d aangewezen geschriften, heeft het gerechtshof Den Haag gegeven in twee zaken waarin aan de telkens Syrische verdachte ten laste was gelegd dat hij in Latakia (Syrië) een Appendix Certificate of non-impediment van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) valselijk heeft opgemaakt of heeft vervalst door daarop in strijd met de waarheid te vermelden dat hij ongehuwd was en geen kinderen had (zaak 1 en 2) en/of geen zorg voor kinderen had of droeg en/of te vermelden dat hij geen langdurige en exclusieve relatie had met iemand (zaak 2). In beide zaken zou het formulier zijn ingevuld in het kader van een door de moeder gedaan nareisverzoek dat strekt tot gezinshereniging. Het hof legt 'tegen een Nederlandse overheidsinstelling' beperkt uit in het licht van het beschermingsbeginsel dat 'vitale nationale belangen' onder de extraterritoriale toepasselijkheid van de strafwet brengt en beperkt de geschriften in het licht van art. 4 onderdeel 3 (oud) tot geschriften 'die van zichzelf reeds een financieel karakter hebben' en 'doorgaans, min of meer direct, een financiële benadeling van (een instelling van) de centrale of lagere overheid tot gevolg hebben'. De toepasselijkheid op grond van art. 4 onder d op iedere valsheid in nagenoeg ieder overheidsformulier zou niet te rijmen zijn met de zwaarwegendheid van de belangen die het beschermingsbeginsel beoogt te beschermen, aldus gerechtshof Den Haag 22 mei 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1080, uitdrukkelijk gevolgd door een kamer in geheel andere samenstelling in een arrest van 28 juli 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1566, dat het OM vervolgens wegens het ontbreken van rechtsmacht niet-ontvankelijk verklaarde in de vervolging (in beide zaken is geen cassatieberoep ingesteld). Beide arresten illustreren dat uit de parlementaire voorbereiding niet blijkt dat de wetgever goed heeft doordacht wat de betekenis zou zijn van het resterende art. 4 nadat daaruit de meeste grondslagen voor universele rechtsmacht zouden zijn overgebracht naar art. 6 Sr i.c.m. het Besluit internationale verplichtingen extraterritoriale rechtsmacht. En mogelijk zijn de 'schuldbrieven of certificaten van schuld van de Nederlandse staat et cetera' daarbij vervangen door een te grove verwijzing naar de bepalingen uit het wetboek waarop art. 4 onderdeel 3 (oud) betrekking had. Maar het is ook de vraag of het vervalsen van een door de IND verstrekt geschrift in het kader van een door een familielid in Nederland gedaan nareisverzoek strekkend tot gezinshereniging, niet zou kunnen worden aangemerkt als 'bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen' dat als rechtsmachtgrondslag voor art. 4 is aangewezen (Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3, p. 4). Dan zou ook de vraag beantwoord moeten worden of de wetgever daarmee niet onbedoeld (want vooral bedoeld om het onderscheid aan te scherpen met universele rechtsmacht) een te ruime uitleg geeft aan het beschermingsbeginsel waaronder uit de aard van het beginsel slechts misdrijven gebracht mogen worden tegen de onafhankelijkheid en de territoriale integriteit, de veiligheid van de staat of de politieke of economische stabiliteit (Van Elst, 'Rechtsmacht', in: Van Elst & Van Sliedregt, Handboek Internationaal strafrecht 2022, hoofdstuk 3, par. 5.1, p. 119)."

Het hof stelt voorop dat de aanwezigheid van rechtsmacht moet worden beoordeeld op grondslag van de tenlastelegging. In de onderhavige zaak is – anders dan de hiervoor genoemde voorbeelden – ook Nederland als pleegplaats in de tenlastelegging opgenomen. Als de rechter echter na de beantwoording van de bewijsvraag vaststelt dat er geen enkel aanknopingspunt met Nederland is dan kan hij tot de conclusie komen dat rechtsmacht ontbreekt en het Openbaar Ministerie alsnog niet ontvankelijk verklaren.

Het hof overweegt daarnaast dat – net als in de hiervoor genoemde voorbeelden – de situatie als bedoeld in (het derde lid van) artikel 7 Sr zich niet voordoet.

Voorafgaand aan de terechtzitting in hoger beroep is aan de procespartijen gevraagd om hun zienswijze kenbaar te maken over de betekenis van de arresten van Gerechtshof Den Haag voor de onderhavige zaak. De advocaat-generaal en de raadsvrouw hebben meegedeeld de overwegingen van Gerechtshof Den Haag te volgen. Dat zou betekenen dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging vanwege het ontbreken van rechtsmacht.

Het hof is ermee bekend dat op dit moment soortgelijke zaken aanhangig zijn en ziet daarom een zaaksoverstijgend belang om helderheid te verkrijgen over de rechtsvraag die hier aan de orde is. Het hof zal het onderzoek daarom heropenen en de navolgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorleggen.

Het hof heeft de advocaat-generaal en de raadsvrouw, gelet op artikel 553, tweede lid, Sv voorafgaand aan dit tussenarrest in de gelegenheid gesteld een standpunt in te nemen over het voornemen om de vragen te stellen, alsmede over de inhoud van de te stellen vragen.

Van de advocaat-generaal is op 13 maart 2026 een schriftelijke reactie ontvangen inhoudende dat zij zich kan vinden in het voornemen van het hof en in de inhoud van de voorgenomen vragen. Van de raadsvrouw is, na afloop van de door het hof gegeven termijn maar voor het wijzen van dit tussenarrest, een reactie ontvangen die als bijlage aan dit tussenarrest is gehecht.

Het hof stelt de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad:

Het hof:

schorst het onderzoek ter terechtzitting voor onbepaalde tijd, in afwachting van de reactie van de Hoge Raad op de door het hof gestelde prejudiciële vragen (hierna aan te brengen bij MK9, verwachte behandelduur: 60 minuten);

beveelt de oproeping van de verdachte, tegen de dag en het tijdstip van de nog nader te bepalen terechtzitting;

beveelt de kennisgeving van de dag en het tijdstip van de hierboven genoemde terechtzitting aan de raadsvrouw.

beveelt de oproeping van een tolk in de taal Arabisch (Syrisch-Libanees), tegen de dag en het tijdstip van de nog nader te bepalen terechtzitting.

Aldus gewezen door:

mr. R.G.A. Beaujean, voorzitter,

mr. H.A.T.G. Koning en mr W.P.A. Korver, raadsheren,

in tegenwoordigheid van mr. L. Beskers, griffier,

en op 17 maart 2026 ter openbare terechtzitting uitgesproken.