ECLI:NL:HR:2026:1571

1. Procesverloop in cassatie

2. Beoordeling van het cassatiemiddel

Het cassatiemiddel klaagt over de verwerping door het hof van het verweer dat strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de vervolging op grond van artikel 31 lid 1 van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (Verdrag van 28 juli 1951, Trb. 1951, 131 en 1954, 88; hierna: Vluchtelingenverdrag).

Aan de verdachte is primair tenlastegelegd dat zij:

“op of omstreeks 6 januari 2023 in de gemeente [plaats] een reisdocument en/of identiteitsbewijs als bedoeld in het eerste lid van artikel 231 van het Wetboek van Strafrecht, te weten een Poolse verblijfskaart, waarvan zij, verdachte, wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat deze vals of vervalst was, heeft afgeleverd en/of voorhanden heeft gehad.”

Volgens het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep van 7 november 2024 heeft de verdachte daar verklaard:

“De oudste raadsheer vraagt mij waarom ik over een Pools verblijfsdocument beschik als ik nooit in Polen ben geweest en nooit in Polen heb gewoond. Ik wilde beschikken over Europese documenten, zodat ik in Europa zou kunnen werken. Ik heb van deze optie gebruik gemaakt omdat dit is wat mij geadviseerd werd. Op het moment van de aanvraag van het verblijfsdocument woonde ik in België.

(...)

U, voorzitter, vraagt mij of ik kan vertellen hoe ik binnen ben gekomen in de Europese Unie. Ik kwam binnen via een toeristenvisum in Nederland. Toen heb ik [betrokkene 1] ontmoet. Ik heb met hem gedurende een jaar samengewoond in Nederland. U, voorzitter, vraagt mij welk jaar dit was. Het was van halverwege de zomer in het ene jaar tot halverwege de zomer van het andere jaar, maar ik weet niet meer welk jaartal dit betrof. Dat staat in het dossier. Ik heb erover verklaard. Terwijl wij nog samenwoonden, ging ik op sommige momenten naar Duitsland om daar te werken. Daarna kwam ik weer terug. U, voorzitter, houdt mij voor dat ik ten tijde van de aanhouding uit België kwam. Ja, op dat moment waren [betrokkene 1] en ik al uit elkaar en verbleef ik in België. Ik had daar werk gevonden.”

Volgens dit proces-verbaal heeft de raadsman van de verdachte daar aangevoerd:

“De verdediging doet primair een beroep op artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag. Ik baseer mij hierbij op het arrest van dit hof d.d. 17 juli 2024, ECLI:NL:GHSHE:2024:2694, waarin het hof het volgende heeft overwogen:

“In die gevallen waarin de ter zake van het misdrijf van artikel 231 van het Wetboek van Strafrecht vervolgde vreemdeling zich op de bescherming van artikel 31 Vluchtelingenverdrag beroept en aangenomen moet worden dat op de - eerste - door de verdachte gedane asielaanvraag zal worden beslist, zal de strafrechter niet mogen aannemen dat de verdachte aan de voorwaarden voor het kunnen inroepen van de door artikel 31 Vluchtelingenverdrag geboden bescherming niet voldoet. In zo een geval, waarin geen sprake is van een onherroepelijke afwijzing van de eerste door de verdachte gedane asielaanvraag, is bij een strafvervolging ter zake van het in artikel 231 van het Wetboek van Strafrecht strafbaar gestelde misdrijf geen ruimte om te onderzoeken of aan de overige voorwaarden van artikel 31 Vluchtelingenverdrag is voldaan en kan derhalve niet worden aangenomen dat de stelling dat de verdachte een vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag evident ongegrond is. In dat geval zal het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in de strafvervolging.”

De kerngedachte hierbij is dat er een aparte bestuursrechtelijke procedure omtrent de asielaanvraag dient plaats te vinden, waarbij op basis van alle feiten en omstandigheden onderzocht wordt of iemand in aanmerking komt voor asiel. Om te voorkomen dat er tegenstrijdige uitspraken komen, komt aan de strafrechter geen beoordeling toe of aan artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag is voldaan. Als nog niet onherroepelijk door de bestuursrechter is beslist, dient de strafrechter terug te treden voor wat betreft de inhoudelijke beoordeling en af te wachten totdat er onherroepelijk is beslist. Ik verzoek uw hof daarom primair het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk te verklaren in de vervolging.”

Het hof heeft dit verweer als volgt samengevat en verworpen:

“Namens de verdachte is ter terechtzitting in hoger beroep onder verwijzing naar een arrest van dit hof van 17 juli 2024, ECLI:NL:GHSHE:2024:2694, bepleit dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging, nu de verdachte een beroep toekomt op artikel 31 van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (Verdrag van 28 juli 1951, Trb. 1951, 131 en 1954, 88; hierna: Vluchtelingenverdrag). De verdachte heeft immers na haar aanhouding in Nederland asiel aangevraagd en daarop is op dit moment nog niet onherroepelijk beslist. Ook is geen sprake van de situatie dat de stelling van de verdachte dat zij een vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag, evident ongegrond is.

De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat dit verweer dient te worden verworpen nu - anders dan in het door de raadsman genoemde arrest - in deze strafzaak geen sprake is van een situatie waarin de verdachte het tenlastegelegde valse document onmiskenbaar in het kader van de vlucht voorhanden had.

Het hof overweegt hierover het volgende.

Artikel 31, eerste lid, van het Vluchtelingenverdrag luidt als volgt:

“The Contracting States shall not impose penalties, on account of their illegal entry or presence, on refugees who, coming directly from a territory where their life or freedom was threatened in the sense of article 1, enter or are present in their territory without authorization, provided they present themselves without delay to the authorities and show good cause for their illegal entry or presence.”

Het doel van deze bepaling is te voorkomen dat aan vluchtelingen strafsancties worden opgelegd voor illegale binnenkomst of verblijf indien deze overtreding redelijkerwijs nodig is om een veilig land van toevlucht te kunnen bereiken.

In zijn arrest van 6 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW9266, heeft de Hoge Raad beslist dat uit de strekking van artikel 31 Vluchtelingenverdrag voortvloeit dat het Openbaar Ministerie in de op artikel 231 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) gebaseerde vervolging van een verdachte die vreemdeling is en zich tegen de beschuldiging verweert met een beroep op de bescherming die deze verdragsbepaling beoogt te bieden, slechts dan ontvankelijk is indien onverwijld en zonder nader onderzoek door de strafrechter kan worden vastgesteld dat de stelling van de vreemdeling dat hij een vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag ongegrond is. In dat arrest is overwogen dat de beslissing op een asielaanvraag, en dus ook het oordeel omtrent de aannemelijkheid van het aan de asielaanvraag ten grondslag liggende vluchtrelaas, is voorbehouden aan de Minister en - na ingesteld beroep - aan de bestuursrechter en dat, mede met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken van de strafrechter en de bestuursrechter, de strafrechter zich in beginsel van een zelfstandig oordeel over het beroep van de vreemdeling op zijn vluchtelingenstatus moet onthouden. Daarbij is ook benadrukt dat, mede gelet op de moeilijke bewijspositie die de vreemdeling heeft bij de onderbouwing van zijn beroep op de vluchtelingenstatus, de vreemdeling die wordt vervolgd ter zake van artikel 231 Sr ook een beroep op artikel 31 Vluchtelingenverdrag toekomt indien nog niet vaststaat dat hij aan alle voorwaarden voor erkenning als vluchteling voldoet.

In zijn arrest van 28 mei 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8956, heeft de Hoge Raad hieraan toegevoegd dat met het oog op een voor de praktijk van de strafrechtspleging zo eenvoudig mogelijk te hanteren regel moet worden aangenomen dat de vreemdeling niet behoort te worden vervolgd wegens het onmiskenbaar in het kader van zijn vlucht in het bezit hebben of aangewend hebben van vervalste documenten zolang, kort gezegd, op de door de vreemdeling gedane eerste asielaanvraag nog niet onherroepelijk is beslist. Daarom zal de strafrechter in die gevallen waarin de ter zake van het misdrijf van artikel 231 Sr vervolgde vreemdeling zich op de bescherming van artikel 31 Vluchtelingenverdrag beroept en aangenomen moet worden dat op de - eerste - door de verdachte gedane asielaanvraag zal worden beslist, niet mogen aannemen dat de verdachte aan de voorwaarden voor het kunnen inroepen van de door artikel 31 Vluchtelingenverdrag geboden bescherming niet voldoet. In zo een geval, waarin geen sprake is van een onherroepelijke afwijzing van de eerste door de verdachte gedane asielaanvraag, is bij een strafvervolging ter zake van het in artikel 231 Sr strafbaar gestelde misdrijf geen ruimte om te onderzoeken of aan de overige voorwaarden van artikel 31 Vluchtelingenverdrag is voldaan en kan derhalve niet worden aangenomen dat de stelling dat de verdachte een vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag evident ongegrond is. In dat geval zal het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in de strafvervolging.

Tegen de achtergrond van het hiervoor weergegeven beoordelingskader is in de onderhavige strafzaak het volgende van belang.

In het proces-verbaal van de Koninklijke Marechaussee d.d. 7 januari 2023 relateert [betrokkene 2] , wachtmeester der koninklijke Marechaussee, onder meer het volgende, zakelijk weergegeven (p. 34 en 35 van het dossier):

Gedurende het onderzoek is onderzocht of verdachte in aanmerking komt voor het gestelde in artikel 31, eerste lid, van het Vluchtelingenverdrag. Uit onderstaande punten blijkt dat verdachte niet voor voormeld artikel in aanmerking komt en zich dus niet kan beroepen op het feit dat tegen haar geen strafsanctie mag worden opgelegd.

- verdachte niet direct/onverwijld bij de collega‘s op straat asiel heeft gevraagd, maar dit pas bij de voorgeleiding aan de hulpofficier kenbaar heeft gemaakt toen zij al aangehouden was voor het gebruikmaken van een vals document;

- nadat verdachte haar vingerafdrukken had afgegeven, bleek dat verdachte al meerdere visums in Nederland heeft gehad (hof: het betreft in totaal drie aanvragen op respectievelijk 12 december 2017, 13 december 2018 en 27 december 2019);

- verdachte met ingang van 11 mei 2021 verblijfsrecht conform EU-recht heeft verkregen bij haar partner destijds [betrokkene 1] , dat middels een beschikking met een besluit op 2 september 2021 is beëindigd en zodoende haar verblijfsrecht is komen te vervallen (referent [betrokkene 1] is in het bezit van de Belgische nationaliteit);

- verdachte op het moment van controle afkomstig van [plaats] (België) en onderweg was naar Nederland;

- verdachte in haar verhoor aangeeft al die tijd in Nederland, Duitsland en momenteel in België te hebben verbleven en in de tussentijd ook heeft gewerkt in genoemde landen.

- verdachte destijds geen asiel heeft aangevraagd.

De verdachte is in Rusland geboren. Zij heeft ter terechtzitting in hoger beroep verklaard dat zij twaalf jaren geleden uit haar thuisland Rusland is vertrokken en dat zij sindsdien in verschillende Europese landen heeft gewoond en gewerkt, waaronder in Duitsland. Uit het proces-verbaal van verhoor voor inverzekeringstelling (p. 27-28) volgt dat de verdachte sinds 2017 meermalen aantoonbaar in de Europese Unie heeft verbleven en sinds 2020 zelfs onafgebroken. Hoofdzakelijk verbleef de verdachte echter in Nederland. De verdachte heeft voorts verklaard dat zij, terwijl zij nooit in Polen heeft verbleven, een Pools verblijfsdocument heeft aangevraagd, zodat zij in Europa kon blijven wonen en werken. Zij heeft tot haar aanhouding in deze strafzaak nimmer asiel aangevraagd.

Naar het oordeel van het hof kan onder deze omstandigheden zonder nader onderzoek worden vastgesteld dat de stelling dat de verdachte een vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag ongegrond is. Van een situatie waarbij de verdachte het Poolse verblijfsdocument onmiskenbaar in het kader van de vlucht in het bezit had, is immers geen sprake.

Het hof verwerpt het verweer. Het Openbaar Ministerie is ook overigens ontvankelijk in de vervolging.”

De volgende wettelijk en verdragsrechtelijke bepalingen zijn van belang:

- artikel 31 lid 1 Vluchtelingenverdrag, in de Nederlandse vertaling:

“De Verdragsluitende Staten zullen geen strafsancties, op grond van onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig verblijf, toepassen op vluchtelingen die, rechtstreeks komend van een grondgebied waar hun leven of vrijheid in de zin van artikel 1 werd bedreigd, zonder toestemming hun grondgebied binnenkomen of zich aldaar bevinden, mits zij zich onverwijld bij de autoriteiten melden en deze overtuigen, dat zij geldige redenen hebben voor hun onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatige aanwezigheid.”

- artikel 231 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr):

“1 Hij die een reisdocument, een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht of een ander identiteitsbewijs dat afgegeven is door een dienst of organisatie van vitaal of nationaal belang, valselijk opmaakt of vervalst, of een zodanig geschrift op grond van valse persoonsgegevens doet verstrekken dan wel een zodanig geschrift dat aan hem of een ander verstrekt is, ter beschikking stelt van een derde met het oogmerk het door deze te doen gebruiken als ware het aan hem verstrekt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.

2 Met dezelfde straf wordt gestraft hij die een reisdocument of een identiteitsbewijs als bedoeld in het eerste lid aflevert of voorhanden heeft waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat het vals of vervalst is, dan wel opzettelijk gebruik maakt van een vals of vervalst reisdocument of identiteitsbewijs als bedoeld in het eerste lid. Met dezelfde straf wordt gestraft hij die opzettelijk en wederrechtelijk gebruik maakt van een bij het bevoegd gezag als vermist opgegeven of een niet op zijn naam gesteld reisdocument of identiteitsbewijs als bedoeld in het eerste lid.

3 Artikel 225, derde lid, is van overeenkomstige toepassing.”

Uit de strekking van artikel 31 Vluchtelingenverdrag vloeit voort dat het openbaar ministerie in de op artikel 231 Sr gebaseerde vervolging van een verdachte die vreemdeling is en zich tegen de beschuldiging verweert met een beroep op de bescherming die deze verdragsbepaling beoogt te bieden, slechts dan ontvankelijk is als onmiddellijk en zonder nader onderzoek door de strafrechter kan worden vastgesteld dat de stelling van de vreemdeling dat hij een vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag ongegrond is. De beslissing op een asielaanvraag, en dus ook het oordeel over de aannemelijkheid van het aan de asielaanvraag ten grondslag liggende vluchtrelaas, is voorbehouden aan de minister en – na ingesteld beroep – aan de bestuursrechter. Met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken van de strafrechter en de bestuursrechter, moet de strafrechter zich in beginsel van een zelfstandig oordeel over het beroep van de vreemdeling op zijn vluchtelingenstatus onthouden. Mede gelet op de moeilijke bewijspositie die de vreemdeling heeft bij de onderbouwing van zijn beroep op de vluchtelingenstatus, komt de vreemdeling die wordt vervolgd voor overtreding van artikel 231 Sr ook een beroep op artikel 31 Vluchtelingenverdrag toe als nog niet vaststaat dat hij aan alle voorwaarden voor erkenning als vluchteling voldoet.

Tegen deze achtergrond moet met het oog op een voor de praktijk van de strafrechtspleging zo eenvoudig mogelijk te hanteren regel worden aangenomen dat de vreemdeling niet behoort te worden vervolgd wegens het onmiskenbaar in het kader van zijn vlucht in het bezit hebben of aangewend hebben van vervalste documenten zolang, kort gezegd, op de door de vreemdeling gedane eerste asielaanvraag nog niet onherroepelijk is beslist.

Daarom zal de strafrechter in die gevallen waarin de voor het misdrijf van artikel 231 Sr vervolgde vreemdeling zich op de bescherming van artikel 31 Vluchtelingenverdrag beroept en aangenomen moet worden dat op de – eerste – door de verdachte gedane asielaanvraag zal worden beslist, niet mogen aannemen dat de verdachte aan de voorwaarden voor het kunnen inroepen van de door artikel 31 Vluchtelingenverdrag geboden bescherming niet voldoet. In zo’n geval, waarin geen sprake is van een onherroepelijke afwijzing van de eerste door de verdachte gedane asielaanvraag, is bij een strafvervolging voor het in artikel 231 Sr strafbaar gestelde misdrijf geen ruimte om te onderzoeken of aan de overige voorwaarden van artikel 31 Vluchtelingenverdrag is voldaan en kan daarom niet worden aangenomen dat de stelling dat de verdachte een vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag evident ongegrond is. In dat geval zal het openbaar ministerie niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in de strafvervolging. (Vgl. HR 28 mei 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY4310.)

Op grond van de onder 2.2.4 weergegeven overwegingen van het hof en van wat op de terechtzitting in hoger beroep aan de orde is gekomen, moet het ervoor worden gehouden dat de verdachte een eerste asielaanvraag in Nederland heeft gedaan. Het hof heeft niet onderzocht of op de door de verdachte ingediende asielaanvraag onherroepelijk is beslist. Gelet daarop had het hof in deze zaak, waarin de verdachte wordt vervolgd voor het in artikel 231 Sr strafbaar gestelde misdrijf, niet mogen aannemen dat niet aan de voorwaarden is voldaan voor het kunnen inroepen van de bescherming die artikel 31 Vluchtelingenverdrag biedt in het kader van onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig verblijf, waaronder de voorwaarde dat de verdachte het betreffende document in bezit had of heeft aangewend in het kader van de vlucht. Dit brengt met zich dat het hof het verweer dat namens de verdachte is gevoerd, heeft verworpen op gronden die deze verwerping niet kunnen dragen.

Het cassatiemiddel slaagt.

3. Beslissing