ECLI:NL:HR:2026:1730

1. Geding in cassatie

De Staatssecretaris, vertegenwoordigd door [P] , heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

Belanghebbende, vertegenwoordigd door M.J. van Dam, heeft een verweerschrift ingediend.

De Advocaat-Generaal M.R.T. Pauwels heeft op 29 mei 2026 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie. De conclusie is aan deze beslissing gehecht en maakt daarvan deel uit. Zowel de Staatssecretaris als belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.

De Hoge Raad heeft partijen in kennis gesteld van zijn voornemen het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken een prejudiciële beslissing te geven en van de inhoud van die vragen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Belanghebbende heeft schriftelijk gereageerd.

2. Uitgangspunten in cassatie

Belanghebbende had in het jaar 2015 de Nederlandse nationaliteit en woonde het gehele jaar 2015 in Nederland.

Belanghebbende is het gehele jaar 2015 als schipper in loondienst werkzaam geweest bij de in Luxemburg gevestigde [SA 1] . Hij verrichtte zijn werkzaamheden voor [SA 1] aan boord van het binnenvaartmotorschip ‘[B]’ (hierna: het schip). Het schip is in het jaar 2015 in de Rijnvaart gebruikt. De eigenaar van het schip is gevestigd in Nederland. Volgens de Rijnvaartverklaring wordt het schip geëxploiteerd door [SA 1] .

Belanghebbende is van 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2015 bovendien in dienstbetrekking werkzaam geweest bij de in Bulgarije gevestigde [SA 2] . Zijn werkzaamheden in dienst van [SA 2] verrichtte hij niet als varend personeel. Die werkzaamheden hielden in dat belanghebbende andere schippers benaderde voor opslag van goederen. Deze werkzaamheden zijn verricht aan boord van het schip, maar hebben geen betrekking op Rijnvaart.

3. De oordelen van het Hof

Voor het Hof was onder meer in geschil of belanghebbende in de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2015 verplicht verzekerd en daarmee premieplichtig was voor de volksverzekeringen in Nederland.

Meer in het bijzonder was in geschil volgens welke regeling moet worden beoordeeld wat in deze periode de toepasselijke socialezekerheidswetgeving is.

Belanghebbende stelde zich daarbij op het standpunt dat de toepasselijke wetgeving moet worden vastgesteld op grond van de Overeenkomst krachtens artikel 16, lid 1, van Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving (hierna: de Rijnvarendenovereenkomst). Gelet op het feit dat de exploitant van het schip in Luxemburg is gevestigd, leidt dit volgens belanghebbende tot toepasselijkheid van het Luxemburgse sociaalverzekeringsrecht.

De Inspecteur stelde zich daarentegen op het standpunt dat de Rijnvarendenovereenkomst niet van toepassing is. Hij voerde daartoe aan dat belanghebbende naast de werkzaamheden als rijnvarende ook andere werkzaamheden heeft verricht, die niet de Rijnvaart betreffen. Volgens de Inspecteur moet in een dergelijk geval worden teruggevallen op Verordening (EG) nr. 883/2004 (hierna: de Basisverordening). Gelet op artikel 13, lid 1, letter b, onderdeel iv, van die verordening was belanghebbende volgens de Inspecteur in die periode verplicht verzekerd in Nederland omdat hij in dienst is van twee werkgevers die hun zetel of domicilie in verschillende lidstaten hebben, niet zijnde de lidstaat waar belanghebbende woont.

Het Hof heeft het standpunt van belanghebbende gevolgd. Het Nederlandse socialeverzekeringsrecht is weliswaar van toepassing op grond van de algemene aanwijsregels in de Basisverordening, maar door het sluiten van de Rijnvarendenovereenkomst heeft Nederland die toewijzing naar het oordeel van het Hof weggegeven aan Luxemburg.

Het Hof heeft daartoe overwogen dat belanghebbende, vanwege zijn beroepswerkzaamheden voor Luxemburg, op grond van artikel 1 van de Rijnvarendenovereenkomst als ‘rijnvarende’ moet worden aangemerkt. Op grond van artikel 2 valt belanghebbende volgens het Hof ook onder de personele werkingssfeer van de Rijnvarendenovereenkomst. Die overeenkomst is namelijk van toepassing op alle personen die als ‘rijnvarenden’ aan de wetgeving van een of meer ondertekenende Staten zijn onderworpen. Daaraan doet naar het oordeel van het Hof niet af dat tegelijkertijd met de werkzaamheden voor [SA 1] ook werkzaamheden hebben plaatsgevonden voor [SA 2] . Uit artikel 2 van de Rijnvarendenovereenkomst volgt namelijk niet dat de personele werkingssfeer van die overeenkomst is beperkt tot bepaalde werkzaamheden.

Uit artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst volgt naar het oordeel van het Hof vervolgens dat slechts de wetgeving van één ondertekenende staat van toepassing is. Daaruit volgt dat de wetgeving van toepassing is van de ondertekenende staat waar zich de onderneming bevindt waartoe het betreffende schip behoort, aldus het Hof. Volgens de Rijnvaartverklaring is dit Luxemburg.

Naar het oordeel van het Hof zijn in de Rijnvarendenovereenkomst geen regels opgenomen waaruit volgt dat van de bijzondere aanwijsregel uit artikel 4 zou moeten worden afgeweken wanneer nevenwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Ten slotte is ook voor dit individuele bijzondere geval – waarbij tegelijkertijd voor twee staten wordt gewerkt op één schip – niet overeengekomen om op grond van artikel 16 van de Basisverordening af te wijken van de Rijnvarendenovereenkomst, aldus het Hof.

Het Hof is daarom tot de slotsom gekomen dat van belanghebbende voor de periode 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2015 geen premie mag worden geheven voor de Nederlandse volksverzekeringen.

4. Beoordeling van het middel

Het middel richt zich tegen de hiervoor in 3.3 weergegeven oordelen van het Hof. Het middel neemt tot uitgangspunt dat belanghebbende voor zijn werkzaamheden voor [SA 2] niet is aan te merken als rijnvarende, en voor zijn werkzaamheden voor [SA 1] wel. Het middel wijst erop dat de Rijnvarendenovereenkomst geen bepaling bevat voor situaties waarin een rijnvarende ook werkzaamheden verricht die niet onder deze overeenkomst vallen. Deze overeenkomst regelt alleen situaties waarin louter sprake is van werkzaamheden in de Rijnvaart, aldus het middel. Het middel betoogt dat daarom dient te worden teruggevallen op de Basisverordening, die voor dergelijke situaties wel een specifieke regeling kent.

Ter ondersteuning van dit standpunt voert het middel aan dat de werkzaamheden in de Rijnvaart feitelijk doorslaggevend zouden zijn wanneer in gevallen van samenloop van werkzaamheden in de Rijnvaart en andere werkzaamheden altijd de Rijnvarendenovereenkomst zou worden toegepast. Op die manier wordt volgens het middel geen, althans onvoldoende, rekening gehouden met de andere werkzaamheden. Het geven van voorrang aan de Rijnvarendenovereenkomst als lex specialis doorkruist daarmee het hele evenwicht van Titel II van de Basisverordening, aldus het middel.

Bij de beoordeling van het middel stelt de Hoge Raad voorop dat de Rijnvarendenovereenkomst regels bevat die zijn aan te merken als recht in de zin van artikel 79 van de Wet op de rechterlijke organisatie, zodat in cassatie kan worden geklaagd over schending van die regels.

Artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst bevat regels over de socialezekerheidswetgeving die bij uitsluiting van toepassing is op een rijnvarende, waarbij telkens wordt aangeknoopt bij het schip aan boord waarvan deze zijn beroepsarbeid verricht.

De Rijnvarendenovereenkomst bevat geen regels die met zoveel woorden voorzien in een geval als hier aan de orde, waarin een werknemer (i) beroepsarbeid als varend personeel verricht aan boord van een schip als bedoeld in artikel 1, letter a, van de Rijnvarendenovereenkomst, waardoor hij als rijnvarende in de zin van die bepaling moet worden aangemerkt, en (ii) in hetzelfde tijdvak andersoortige werkzaamheden – al dan niet aan boord van het schip – verricht die niet behoren tot de beroepswerkzaamheden van varend personeel op het schip, en die hem daarom naar het oordeel van de Hoge Raad op zichzelf beschouwd niet de hoedanigheid verschaffen van rijnvarende zoals hiervoor onder (i) bedoeld. Daardoor rijst de vraag hoe de toepasselijke wetgeving in een dergelijk geval moet worden vastgesteld.

Betoogd zou kunnen worden dat artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst in een dergelijk geval alleen van toepassing is op de werkzaamheden die de werknemer heeft verricht als rijnvarende, en de toepasselijke wetgeving met betrekking tot zijn andere werkzaamheden moet worden vastgesteld op grond van Titel II van de Basisverordening. Het gevolg daarvan zou kunnen zijn dat tegelijkertijd de wetgevingen van twee staten als toepasselijk zijn aangewezen. Dat is niet te verenigen met het exclusieve karakter van de aanwijzing van de toepasselijke wetgeving, waarvan zowel de Basisverordening (artikel 11, lid 1) als de Rijnvarendenovereenkomst (artikel 4, lid 1) uitgaan.

Ook kan worden verdedigd dat de personele werkingssfeer van de Rijnvarendenovereenkomst op grond van artikel 2 daarvan is beperkt tot personen die uitsluitend als rijnvarenden zijn onderworpen aan de wetgeving van een of meer van de staten die partij zijn bij de Rijnvarendenovereenkomst. Daardoor zou de aanwijzingsregel van artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst niet van toepassing zijn in een geval als dit, en zou de toepasselijke wetgeving moeten worden vastgesteld volgens de aan artikel 16 voorafgaande regels van Titel II van de Basisverordening.

Indien daarentegen moet worden uitgegaan van een ruimere personele werkingssfeer van de Rijnvarendenovereenkomst, waardoor ook personen in een situatie als die van belanghebbende eronder vallen, kan worden betoogd dat artikel 4 van die overeenkomst niet voorziet in de aanwijzing van een toepasselijke wetgeving in een geval als dit, waarin door een werknemer tegelijkertijd ook werkzaamheden anders dan als rijnvarende worden verricht. Ook in die benadering zou de toepasselijke wetgeving moeten worden vastgesteld volgens de aan artikel 16 voorafgaande regels van Titel II van de Basisverordening.

Tot slot kan worden betoogd, zoals het Hof heeft geoordeeld, dat de aanwijzingsregels van artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst ook van toepassing zijn in een geval als dit, en dat als gevolg daarvan de toepasselijke wetgeving wordt bepaald via aanknoping bij het schip aan boord waarvan de werknemer zijn beroepsarbeid als rijnvarende verricht. In die benadering zijn de werkzaamheden anders dan als rijnvarende dus niet van belang voor de aanwijzing van de toepasselijke wetgeving.

De Hoge Raad is geneigd om, evenals de Advocaat-Generaal, de voorkeur te geven aan de hiervoor in 4.2.7 beschreven benadering. Die sluit aan bij de in de considerans van de Rijnvarendenovereenkomst vermelde wens van alle sociale partners dat de op hetzelfde schip als rijnvarenden te werk gestelde personen onderworpen zijn aan dezelfde wetgeving. Aan die wens, waarmee de overeenkomstsluitende staten rekening hebben willen houden, zou niet worden voldaan indien een rijnvarende die tegelijkertijd ook andersoortige werkzaamheden verricht, om die reden aan een andere wetgeving zou kunnen worden onderworpen dan het overige personeel aan boord van hetzelfde schip. Het onwenselijke gevolg zou bovendien kunnen zijn dat de toepasselijkheid van de in artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst bedoelde wetgeving tijdelijk wordt onderbroken als gevolg van tijdelijke nevenwerkzaamheden van de werknemer. Het door artikel 16 van de Basisverordening nagestreefde belang van de werknemer is daarentegen dat continuïteit bestaat in de toepasselijke wetgeving.

Gelet op wat hiervoor in 4.2.2 tot en met 4.2.8 is overwogen, is naar het oordeel van de Hoge Raad in redelijkheid twijfel mogelijk over het antwoord op de vraag of – en zo ja hoe – de toepasselijke wetgeving in een geval als dit moet worden vastgesteld op grond van artikel 4 van de Rijnvarendenovereenkomst. De Hoge Raad zal daarom de hierna in onderdeel 5 geformuleerde vragen 2a en 2b voorleggen aan het Hof van Justitie.

De Hoge Raad is zich ervan bewust dat het niet zeker is dat het Hof van Justitie bevoegd is een prejudiciële beslissing te nemen over de uitleg van de Rijnvarendenovereenkomst en daarom mogelijk niet toekomt aan beantwoording van deze vragen.

De tekst van artikel 267 VWEU pleit tegen een dergelijke bevoegdheid van het Hof van Justitie. Op grond van artikel 267 VWEU, aanhef en letter b, is het Hof van Justitie – voor zover hier van belang – bevoegd bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de Unie. De Rijnvarendenovereenkomst heeft wel haar grondslag in een handeling in de zin van artikel 267 VWEU, namelijk in artikel 16 van de Basisverordening, maar zij is zelf niet als een dergelijke handeling aan te merken. De Rijnvarendenovereenkomst is immers niet een handeling van een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie, maar een overeenkomst tussen autoriteiten van een aantal lidstaten van de Unie. In zijn conclusie in de zaak Brusse ging de Advocaat-Generaal Slynn ervan uit dat het Hof van Justitie geen prejudiciële beslissing kan nemen over de uitleg van een overeenkomst tussen lidstaten op grond van (destijds) artikel 17 van Verordening 1408/71.

Het valt echter te verdedigen dat ook de uitleg van een overeenkomst tussen lidstaten die haar grondslag vindt in een verordening (zoals de Basisverordening) onder omstandigheden onder artikel 267 VWEU valt. Dat geldt in het bijzonder voor de Rijnvarendenovereenkomst, aangezien die overeenkomst regels over de toepasselijke wetgeving bevat die, bij wijze van uitzondering, in de plaats treden van de Unierechtelijke toewijzingsregels uit de Basisverordening. Het gaat hier niet om afspraken met het oog op een individueel geval, zoals meestal bij overeenkomsten als bedoeld in artikel 16 van de Basisverordening aan de orde is, maar om algemene regels die qua karakter niet verschillen van de toewijzingsregels in Titel II van de Basisverordening. Met het oog op een uniforme toepassing van de toewijzingsregels op personen die vallen onder de personele werkingssfeer van de Basisverordening, kan worden betoogd dat het wenselijk is dat het Hof van Justitie ook de bijzondere toewijzingsregels in de Rijnvarendenovereenkomst kan uitleggen, en ook kan beslissen in welke gevallen die regels van toepassing zijn in plaats van de toewijzingsregels uit de Basisverordening. Daarmee wordt voorkomen dat de ene betrokken lidstaat in een concreet geval een toewijzingsregel uit de Basisverordening toepast, en een andere lidstaat in hetzelfde geval toepassing geeft aan een toewijzingsregel uit de Rijnvarendenovereenkomst. Het gevolg daarvan zou kunnen zijn dat de betrokken werknemer in meer dan één lidstaat is verzekerd, of juist in geen enkele lidstaat. Dat is een resultaat dat de toewijzingsregels in zowel de Basisverordening als de Rijnvarendenovereenkomst, met hun exclusieve werking, juist beogen te voorkomen.

Het Hof van Justitie heeft over deze kwestie nog geen duidelijkheid verschaft. Het liet in zijn arrest in de hiervoor in 4.4.2 vermelde zaak Brusse uitdrukkelijk in het midden of het bevoegd is zich uit te spreken over de geldigheid of de uitlegging van een dergelijke overeenkomst.

Gelet op de hiervoor in 4.4.3 vermelde argumenten acht de Hoge Raad het mogelijk dat het Hof van Justitie bevoegd is zich over de uitleg van de Rijnvarendenovereenkomst uit te laten, en de Hoge Raad dus niet bevoegd is om de hiervoor in 4.3 vermelde vragen op eigen gezag te beantwoorden. De hiervoor in 4.4.1 vermelde onzekerheid geeft de Hoge Raad daarom geen aanleiding om van het stellen van de hiervoor in 4.3 bedoelde vragen af te zien. Wel ziet de Hoge Raad hierin aanleiding om de hierna in onderdeel 5 als eerste geformuleerde vraag aan het Hof van Justitie te stellen over de bevoegdheid van dat hof.

5. Beslissing

De Hoge Raad verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie de volgende vragen over de uitleg van het Unierecht te beantwoorden: