ECLI:NL:HR:2026:206

1. Geding in cassatie

De Staatssecretaris, vertegenwoordigd door [P1] , heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.Belanghebbende, vertegenwoordigd door N.D. Dane, heeft een verweerschrift ingediend.De Staatssecretaris heeft een conclusie van repliek ingediend.Belanghebbende heeft een conclusie van dupliek ingediend.

De Advocaat-Generaal M.R.T. Pauwels heeft op 14 april 2023 geconcludeerd tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.

Belanghebbende heeft op 5 februari 2025 verzocht om een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn die geldt voor de behandeling van het cassatieberoep.De Staat, vertegenwoordigd door [P2], heeft schriftelijk gereageerd op het hiervoor bedoelde verzoek en zich gerefereerd aan het oordeel van de Hoge Raad.

2. Uitgangspunten in cassatie

Belanghebbende was van 1 augustus 2000 tot 1 februari 2002 werkzaam bij de Europese Politiedienst (hierna: Europol). In 2001 was hij slachtoffer van twee dienstongevallen waaraan hij blijvend letsel heeft overgehouden.

Belanghebbende heeft Europol verzocht om hem op basis van artikel 57 van het Statuut voor de personeelsleden van Europol (hierna: het Statuut) een vergoeding wegens blijvende gedeeltelijke invaliditeit toe te kennen.

Bij brief van 13 maart 2012 heeft de directeur van Europol belanghebbende te kennen gegeven dat het percentage van blijvende invaliditeit is bepaald op dertig, en dat het op grond van artikel 57, lid 2, letter c, van het Statuut uit te betalen bedrag is bepaald op € 170.074,39, vermeerderd met rente (hierna: de lumpsum). In de laatste paragraaf van de bijlage bij deze brief is vermeld:

“Pursuant to Article 26 of the Rules a breakdown of the settlement will be sent to you. However, I can already inform you that the lump sum calculated on the basis of Article 57(2)c totals EUR 170,074.39. This amount will be paid in accordance with the benefits provided for in Article 57 [Statuut] and are not considered as taxable income by Europol. This lump sum will thus be transferred to your account without applying any deductions. You are advised to address your inquiries concerning the tax regime applicable to these benefits under national law to the Dutch tax authorities, or any other authority you may be subject to.”

In een brief van 18 december 2012 van de directeur van Europol gericht aan de advocaat van belanghebbende is het volgende opgenomen:

“I can also confirm that this interest and the lump sum granted pursuant to Article 57 [Statuut] are not subject to the Europol tax. Indeed, these sums are neither salaries nor emoluments within the meaning of Article 10 of the Protocol on the privileges and immunities of Europol, the member of its organs, the deputy directors and employees of Europol. Pursuant to Article 3(g) of the Annex to the Decision of the Management Board of Europol of 16 November 1999 agreeing to the conditions and procedures laid down by Europol regarding taxes applicable to salaries and emoluments paid to Europol staff members for the benefit of Europol, allowances paid on account of occupational disease or accident are deducted from the taxable amount.”

De directeur van Europol heeft in een brief van 21 juni 2016 als volgt gereageerd op een aan hem gericht verzoek van belanghebbende (cursivering en vet in origineel):

“I am writing to you in relation to your letters dated 3 and 5 May 2016 by which you request Europol to confirm your interpretation of Article 57 of the Europol Staff Regulations ("ESR") [Statuut] and Articles 8 and 10 of the Protocol on the privileges and immunities of Europol, the members of its organs, the deputy directors and employees of Europol ("the Protocol"), according to which the lump sum (and interests) you received in 2012 - for the partial permanent invalidity you suffered as a result of the two accidents which occurred in 2001, in the course of or in connection with the performance of your duties as Europol staff member - would be immune from taxation from the Dutch tax authorities.

In particular, you ask Europol to confirm (i) that “the allowances paid on account of occupational disease or accident are deducted from the taxable amounts as they are not considered by Europol as income, salary, emolument, compensation or payment to reward (see Protocol)" and (II) that "the lump sum in this case and granted pursuant to Article 57 ESR Is an allowance to compensate pain, suffering, damage and loss of ability to perform work and therefore exempted from taxation by Europol (see attachment 8 ESR)".

I have examined your file and would like to inform you as follows:

Firstly, I would like to state once again that Europol Is not competent to give advice on the national tax regime(s) applicable to the lump sum you received pursuant to Article 57 ESR. Consequently, Europol can only comment on the tax regime which is applicable to this lump sum, according to the ESR, the Protocol and the Management Board Decision mentioned hereinafter.

That being said, I can confirm, in relation to your first question, that the lump sum you received, pursuant to Article 57 ESR, is not considered as "salaries or emoluments paid by Europol", within the meaning of Article 10 of the Protocol and consequently, that it is not subject to a tax for the benefit of Europol. Article 3(g) of the Annex to the Decision of the Management Board of Europol of 16 November 1999 agreeing to the conditions and procedures laid down by Europol regarding taxes applicable to salaries and emoluments paid to Europol staff members for the benefit of Europol1 ("MB decision of 16 November 1999") further indicates that the social benefits listed therein, including allowances paid on account of occupational disease or accident, are deducted from the basic taxable amount.

Turning to your second question, I can only inform you that, as stated in Article 3(g) of the MB decision of 16 November 1999, and pursuant to Article 57 ESR, the lump you received is an "allowance paid on account of occupational disease or accident”, construed as a social benefit, in order to compensate the partial permanent invalidity arising from the two accidents which occurred in 2001 in the course of or in connection with the performance of your duties.

Lastly, as regards the case law you referred to in your letter dated 5 May 2016, i.e. two cases brought before the Court of Justice of the European Union (Case 6/60, Humblet/Etat Belge, and case C-588/10, Bourges-Maunoury/Direction des services fiscaux d'Eure et Loir), I noted that they concern either Article 11 (b) of the Protocol on the Privileges and Immunities of the European Coal and Steel Community or Article 13 of the Protocol on the Privileges and Immunities of the European Communities and that the issues at stake concerned the extent to which the "salaries, wages and emoluments” paid by the Communities to their officials could be taken into consideration by national tax authorities. Contrary to these cases, and as indicated above, the lump sum you received is not considered as "salaries or emoluments paid by Europol". Moreover, the wording of Article 8, paragraph 2 of the Protocol is different from the hereabove mentioned Articles of the other Protocols insofar as it indicates that "[...] However, such salaries and emoluments may be taken into account when assessing the amount of tax payable on income from other sources”.

I trust that I have informed you adequately.

1 Which Is identical to Article 3.3. (g) of Appendix 8 to ESR, repealed by the Council Act of 19 December 2002 amending the Staff Regulations applicable to Europol employees (O.J., C.24 , 31 January 2003, p.1).”

Naar aanleiding van vragen van de Inspecteur heeft een medewerker van de budgetadministratie van Europol op 1 augustus 2016 een e-mailbericht gestuurd, met onder meer de volgende inhoud (onderstreping en vet in origineel):

“Europol can also confirm that the lump sum payment pursuant to Article 57 [Statuut] [belanghebbende] received, is not considered as “salaries or emoluments paid by Europol” within the meaning of Article 10 of the Protocol applicable to its active, and consequently, that the amount is not subject to a tax for the benefit of Europol. The amount has thus been transferred as a gross amount to [belanghebbende] and is most likely subject to some form of national tax regime(s).”

De lumpsum is in 2013 – zonder inhouding van belasting ten bate van Europol – aan belanghebbende uitgekeerd.

Belanghebbende heeft de lumpsum niet vermeld in zijn aangiftes voor de inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen (hierna: de IB/PVV).

De Inspecteur heeft aan belanghebbende een navorderingsaanslag in de IB/PVV over het jaar 2012 opgelegd (hierna: de navorderingsaanslag), waarbij de lumpsum is gerekend tot het belastbare inkomen uit werk en woning. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de Inspecteur bij uitspraak de navorderingsaanslag gehandhaafd.

3. De oordelen van het Hof

Belanghebbende heeft de navorderingsaanslag voor het Hof bestreden, onder meer met het betoog dat de lumpsum niet onder de reikwijdte van de Nederlandse belastingheffing valt. Hij heeft daartoe aangevoerd dat de lumpsum is onderworpen aan de interne belastingheffing van Europol.

Dit betoog van belanghebbende heeft het Hof gevolgd. Het heeft daartoe geoordeeld dat uit artikel 10, lid 1, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van Europol, de leden van zijn organen, zijn adjunct-directeuren en zijn personeelsleden (hierna: het Protocol Europol) in samenhang gelezen met artikel 1 en artikel 2, aanhef en letter a, van Aanhangsel 8 van het Statuut (hierna: Aanhangsel 8), volgt dat de lumpsum in beginsel aan de interne belastingheffing van Europol is onderworpen. Dat de lumpsum na beëindiging van ‘de detachering’ is uitbetaald, doet daaraan naar het oordeel van het Hof niet af. Het Hof heeft in dit verband erop gewezen dat de lumpsum op basis van artikel 3, lid 3, letter g, van Aanhangsel 8 in mindering wordt gebracht op de door Europol te belasten grondslag, zoals Europol bij brief van 18 december 2012 ook heeft bevestigd. Doordat de lumpsum in beginsel is onderworpen aan de interne belastingheffing van Europol, is deze naar het oordeel van het Hof niet onderworpen aan de Nederlandse heffing van inkomstenbelasting.

Daaraan doet volgens het Hof niet af dat belanghebbende, zoals de Inspecteur stelt, in 2012 niet was geregistreerd in de Protocollaire basisadministratie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het voldoen aan de meldplicht op grond van artikel 10, lid 2, van het Protocol Europol is naar het oordeel van het Hof geen voorwaarde voor het van toepassing zijn van artikel 10, lid 1, van het Protocol Europol.

4. Beoordeling van het middel

Het middel is gericht tegen de hiervoor in 3.2 bedoelde oordelen van het Hof. Het betoogt dat belanghebbende niet als heffingssubject aan de interne belastingheffing van Europol is onderworpen. Het voert daartoe allereerst aan dat die heffing op grond van artikel 2, aanhef en letter a, van Aanhangsel 8 is beperkt tot de in het desbetreffende jaar actieve personeelsleden van Europol. Ten tweede voert het middel aan dat een uitkering krachtens artikel 57 van het Statuut niet kan worden aangemerkt als ‘salarissen en emolumenten’ respectievelijk ‘salarissen, lonen en emolumenten’ waarop artikel 10, lid 1, van het Protocol Europol respectievelijk artikel 1 van Aanhangsel 8 betrekking heeft.

Voorafgaande vraag: bindende uitlatingen van Europol?

In cassatie doen partijen hun standpunten onder meer steunen op de hiervoor in 2.3 tot en met 2.6 vermelde en geciteerde schriftelijke uitlatingen van Europol betreffende de uitkering van de lumpsum. Dit roept de voorafgaande vraag op of die uitlatingen bindend kunnen zijn voor de nationale administratieve en rechterlijke autoriteiten, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 september 2005, AB/Finanzamt Wien, C-288/04, ECLI:EU:C:2005:526 (hierna: het arrest AB/Finanzamt Wien). Het arrest AB/Finanzamt Wien betrof de toepassing van de artikelen 13 en 16 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, waarin is bepaald dat door de Raad van de Europese Unie aangewezen ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen zijn onderworpen aan een belasting ten bate van de Gemeenschappen op de door hen betaalde salarissen, lonen en emolumenten en zijn vrijgesteld van nationale belastingen. In het arrest AB/Finanzamt Wien heeft het Hof van Justitie beslist dat voor de toepassing van de genoemde artikelen het besluit van een gemeenschapsinstelling waarbij de rechtspositie van een van haar personeelsleden wordt vastgesteld en diens arbeidsvoorwaarden worden bepaald, bindend is voor de nationale administratieve en rechterlijke autoriteiten. Die autoriteiten kunnen daarom niet zelfstandig tot kwalificatie van de arbeidsverhouding overgaan.

De uitlatingen van Europol waarop partijen zich beroepen, zijn niet bindend voor de Nederlandse administratieve en rechterlijke autoriteiten. De uitlatingen zijn niet erop gericht de rechtspositie van een personeelslid van Europol vast te stellen; evenmin worden hierdoor diens arbeidsvoorwaarden bepaald. Die uitlatingen zijn immers naar hun inhoud en strekking informatief van aard; zij geven slechts voorlichting over de uitleg van enkele bepalingen die zijn opgenomen in het Statuut en het Aanhangsel bij het Besluit van de Raad van Bestuur van Europol van 16 november 1999, nr. 2001/C 65/02 (hierna: het Belastingaanhangsel). Bovendien valt uit deze correspondentie niet op te maken of daarin alleen informatie wordt gegeven over de vraag of op de lumpsum, gelet op artikel 3, lid 3, letter g, van het Belastingaanhangsel, belasting moet worden ingehouden, of dat daarmee ook een standpunt is ingenomen over de vraag of de lumpsum, hoewel per saldo onbelast, toch aan een belasting ten bate van Europol is onderworpen in de zin van artikel 8, lid 2, van het Protocol Europol. Daarbij komt dat noch aan het Statuut en het Belastingaanhangsel, noch aan enige andere toepasselijke regeling valt te ontlenen dat Europol bevoegd is een bindende uitleg te geven van die bepalingen.

Gelet op het voorgaande is de Hoge Raad, naar niet voor redelijke twijfel vatbaar is, bevoegd zelfstandig te beoordelen of de lumpsum is onderworpen aan de interne belastingheffing van Europol.

Overgangsrechtelijke vraag

Tussen het moment van de dienstongevallen en het genietingsmoment van de lumpsum is de regelgeving betreffende Europol gewijzigd. Ten tijde van de dienstongevallen werden de voorrechten en immuniteiten van personeelsleden van Europol beheerst door het Protocol Europol. Bij besluit van de Raad tot oprichting van de Europese politiedienst van 6 april 2009 is Europol per 1 januari 2010 een orgaan van de Europese Unie geworden. Dit besluit verwijst voor de voorrechten en immuniteiten in artikel 51, lid 2 naar het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen. Daarom kan de vraag worden gesteld wat de voor dit geval toepasselijke regelgeving is. Aangezien, zoals hierna zal worden overwogen, onder zowel het oude als het nieuwe recht de lumpsum is vrijgesteld van Nederlandse inkomstenbelasting, kan in dit geval het antwoord op de vraag naar de toepasselijke regelgeving in het midden blijven.

Het tot 1 januari 2010 geldende recht

Op grond van artikel 10, lid 1, van het Protocol Europol worden de personeelsleden van Europol die voor ten minste een jaar in dienst zijn genomen voor de door Europol betaalde salarissen en emolumenten aan een belasting ten bate van Europol onderworpen. De personeelsleden van Europol waarvan de salarissen en emolumenten zijn onderworpen aan een belasting ten bate van Europol als bepaald in artikel 10 van het Protocol Europol, zijn op grond van artikel 8, lid 2, van dit protocol vrijgesteld van nationale inkomstenbelasting op de door Europol betaalde salarissen en emolumenten.

Wat niet als salaris of emolument kan worden aangemerkt, maakt geen deel uit van de heffingsgrondslag van de interne belastingheffing van Europol. Dan kunnen bepalingen over aftrekbare posten niet aan de orde zijn. Indien een bestanddeel van het inkomen in de regeling over de interne belastingheffing van Europol is opgenomen in een opsomming van aftrekbare posten, duidt dit dus erop dat dat bestanddeel onderdeel is van de heffingsgrondslag voor de interne belastingheffing.

Artikel 3, lid 3, letter g, van het Belastingaanhangsel bepaalt dat vergoedingen in geval van beroepsziekte of ongeval van de belastbare grondslag worden afgetrokken. Gelet op wat hiervoor in 4.4.2 is overwogen, zijn dergelijke vergoedingen aan te merken als salarissen of emolumenten en daarmee als onderdeel van de heffingsgrondslag. In de regels over de interne belastingheffing van Europol wijst niets op het tegendeel. Een dergelijke ruime uitleg van het begrip salarissen en emolumenten sluit aan bij het arrest van het Hof van Justitie van 3 juli 1974, Brouerius van Nidek, 7/74, ECLI:EU:C:1974:73 (hierna: het arrest Brouerius van Nidek), waarin het Hof van Justitie in het kader van een gemeenschapsregeling over fiscale immuniteit heeft overwogen dat ook het pensioen voor de weduwe van een EGambtenaar een door de Gemeenschappen betaald emolument is dat zijn rechtstreekse en statutaire grondslag vindt in de geldelijke regeling voor de ambtenaren en andere personeelsleden.

Onder het tot 1 januari 2010 geldende recht zou de lumpsum, gelet op het voorgaande, deel uitmaken van de heffingsgrondslag van de interne belastingheffing van Europol. Dit zou niet hebben geleid tot verschuldigdheid van dergelijke belasting over de lumpsum, omdat daartegenover een even grote aftrekpost staat. Die omstandigheid is echter niet bepalend voor de beoordeling of de lumpsum was onderworpen aan interne belastingheffing van Europol. Voor onderworpenheid is namelijk de bruto heffingsgrondslag maatgevend, zodat onder het tot 1 januari 2010 geldende recht de lumpsum was onderworpen aan de interne belastingheffing van Europol.

Dat alleen actieve personeelsleden aan de interne belastingheffing van Europol kunnen zijn onderworpen, zoals de Staatssecretaris betoogt, vindt geen steun in de bewoordingen van de door de Staatssecretaris aangehaalde bepalingen, te weten artikel 2, aanhef en letter a, van Aanhangsel 8 (dat overeenkomt met het Belastingaanhangsel) in samenhang gelezen met artikel 10, lid 2, van het Protocol Europol. Een dergelijke uitleg staat ook op gespannen voet met artikel 2, aanhef en letters b en c, van het Belastingaanhangsel, waarin is bepaald dat personen die een bepaalde vergoeding genieten, bedoeld voor het beëindigen van de dienst, en personen die een werkloosheidsuitkering genieten, zijn onderworpen aan de interne belastingheffing van Europol. Naar hun aard vinden de genoemde uitkeringen immers plaats aan voormalige werknemers.

Onder het tot 1 januari 2010 geldende recht is de lumpsum daarom, naar niet voor redelijke twijfel vatbaar is, op grond van artikel 8, lid 2, van het Protocol Europol vrijgesteld van Nederlandse belastingheffing.

Het vanaf 1 januari 2010 geldende recht

Op 1 januari 2010 is ten aanzien van Europol-ambtenaren Protocol (Nr. 7) betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie in werking getreden (hierna: Protocol 7). Op grond van artikel 12 van Protocol 7 worden de ambtenaren en overige personeelsleden van de Europese Unie onderworpen aan een belasting ten bate van de Unie op de door haar betaalde salarissen, lonen en emolumenten. Zij zijn volgens die bepaling vrijgesteld van nationale belastingen op de door de Unie betaalde salarissen, lonen en emolumenten. Protocol 7 bevat geen eis van onderworpenheid en bevat ook overigens een onvoorwaardelijke vrijstelling van nationale belastingen voor alle door de Europese Gemeenschap dan wel de Europese Unie betaalde salarissen, lonen en emolumenten. Omdat, zoals hiervoor in 4.4.3 is overwogen, aan het begrip salarissen, lonen en emolumenten een ruime uitleg moet worden gegeven, is de lumpsum als zodanig aan te merken. Naar niet voor redelijke twijfel vatbaar is, is de lumpsum gelet op artikel 12 van Protocol 7 ook met toepassing van het per 1 januari 2010 geldende recht vrijgesteld van Nederlandse belastingheffing.

Conclusie

De slotsom is dat het middel in al zijn onderdelen faalt.

5. Overschrijding van de redelijke termijn in de cassatieprocedure

In deze zaak is beroep in cassatie ingesteld op 5 november 2021. Het tijdsverloop sindsdien tot het moment dat de Hoge Raad in deze zaak arrest wijst, levert wat de cassatieprocedure betreft een overschrijding op van de redelijke termijn met meer dan 24 maanden maar minder dan 30 maanden. Aan belanghebbende komt daarom een vergoeding van immateriële schade toe van € 2.500, te betalen door de Staat.

6. Proceskosten

De Staatssecretaris zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie.

7. Beslissing