ECLI:NL:HR:2026:389

1. Geding in cassatie

2. Uitgangspunten in cassatie

Belanghebbende heeft in de maanden mei en juni 2013 aangiften gedaan voor het brengen in het vrije verkeer van zendingen tweewielige rijwielen, zonder motor, met kogellagers. Zij heeft in die aangiften telkens postonderverdeling 8712 00 30 van de Gecombineerde Nomenclatuur (tekst van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2013; hierna: de GN) vermeld, en Cambodja als land van oorsprong van de rijwielen opgegeven. Bij de aangiften heeft belanghebbende verzocht om toepassing van een preferentieel tarief van douanerechten (nul procent) in het kader van het zogenoemde stelsel van algemene preferenties (hierna: het SAP). Ten bewijze dat de rijwielen de vereiste preferentiële oorsprong Cambodja hebben, heeft belanghebbende bij de aangiften een certificaat van oorsprong, formulier A, overgelegd. De rijwielen zijn met toepassing van het hiervoor bedoelde preferentiële tarief van douanerechten vrijgegeven voor het vrije verkeer.

Belanghebbende heeft de rijwielen gekocht van een in Cambodja gevestigde onderneming (hierna: de Cambodjaanse onderneming). Deze onderneming is eind 2013 vertrokken uit Cambodja.

In 2011 heeft de Raad van de Unie een definitief antidumpingrecht dat was ingesteld op tweewielige rijwielen zonder motor, vallende onder postonderverdeling 8712 00 10 van de GN, uit de Volksrepubliek China, voor nog eens vijf jaar gehandhaafd. Dit definitieve antidumpingrecht bedroeg 48,5 procent van de nettoprijs, franco grens Unie, vóór inklaring.Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) heeft in oktober 2015 in Cambodja een onderzoek uitgevoerd naar het mogelijk ontlopen van de hiervoor bedoelde antidumpingrechten op rijwielen uit China door Cambodja als land van oorsprong op te geven. Het onderzoek richtte zich op drie ondernemingen, waaronder de Cambodjaanse onderneming.

Van de bevindingen van het onderzoek heeft OLAF een rapport opgesteld. In dat rapport concludeert OLAF dat de door de Cambodjaanse onderneming vervaardigde rijwielen de voor toepassing van het SAP vereiste preferentiële oorsprong Cambodja hebben, maar dat deze rijwielen niet voldoen aan de criteria die op grond van artikel 24 van het Communautair douanewetboek (hierna: het CDW) zijn gesteld om deze rijwielen ook wat betreft de niet-preferentiële oorsprong uit Cambodja te beschouwen. Volgens dat rapport heeft de Cambodjaanse onderneming uit andere landen delen en materialen ingevoerd in Cambodja om rijwielen te vervaardigen. In het rapport is daarover onder meer het volgende opgenomen:

“In summary, OLAF identified export transactions of bicycles to the EU during the period January 2013 to August 2014 where the last production phase was a mere assembly operation (second group). (…) In addition, OLAF did a detailed cost analysis in light of the “list rules” (…) and identified that the export transactions did not meet the 45% added value rule. (…) Given that the 45% value added rule was not met by these operations, the residual origin rule applied. The Chinese origin was established on the basis of a calculation of the major portion of materials used.”

Voor zover volgens de Inspecteur voor het deel van de hiervoor in 2.1 bedoelde rijwielen op grond van de hem ter beschikking staande gegevens niet is komen vast te staan dat de toegevoegde waarde als gevolg van de vervaardiging in Cambodja minimaal 45 procent bedroeg, heeft hij zich op het standpunt gesteld dat deze rijwielen van niet-preferentiële oorsprong uit China zijn. Ter zake van de invoer van dit deel van de rijwielen (hierna: de fietsen) zijn van belanghebbende antidumpingrechten nagevorderd.

De vervaardiging van de fietsen in Cambodja heeft bestaan in het samenvoegen van diverse losse, in andere landen dan Cambodja vervaardigde en in Cambodja ingevoerde onderdelen waaronder het frame, de voorvork, het balhoofd, het stuur en de handvatten, het zadel, de remmen en remkabels, de spatborden, de ketting, kettingwielen en de kettingkast. De wielen van de fietsen zijn in Cambodja samengesteld door het met elkaar verbinden van als losse onderdelen ingevoerde naven, velgen, draad en nippels voor de spaken en de banden. De diverse onderdelen van de fietsen zijn – behoudens de remkabels die door middel van solderen zijn verbonden met de remhandels – niet blijvend of duurzaam aan elkaar bevestigd. De diverse onderdelen zijn door middel van schroeven aan elkaar bevestigd, dan wel, al dan niet met behulp van verbindingsstukken, aan elkaar vastgeklemd. Ook de benodigde schroeven en verbindingstukken zijn in Cambodja als gerede producten ingevoerd. De frames zijn in Cambodja geverfd met verf die vanuit een ander land in Cambodja is ingevoerd.

OLAF heeft een overzicht gemaakt van de samenstelling van de kostprijs van de fietsen zoals bevonden op basis van het onderzoek in Cambodja. In dat overzicht zijn, uitgesplitst naar type fiets, de waarde en de oorsprong van de gebruikte onderdelen, de Cambodjaanse productiekosten en de prijs af fabriek weergegeven. De op basis van deze gegevens vastgestelde toegevoegde waarde in Cambodja bedraagt voor de fietsen tussen de 34,71 procent en 44,01 procent.

3. De oordelen van het Hof

Bij het Hof was in geschil welke niet-preferentiële oorsprong de fietsen ten tijde van de invoer in de Europese Unie op grond van artikel 24 van het CDW hebben. Het Hof heeft geoordeeld dat de Inspecteur op basis van de hem ter beschikking staande gegevens terecht heeft aangenomen dat de fietsen de niet-preferentiële oorsprong China hebben. Aan dat oordeel heeft het Hof – voor zover in cassatie van belang – het volgende ten grondslag gelegd.

Het Hof heeft vooropgesteld dat krachtens artikel 24 van het CDW voor de verkrijging van de niet-preferentiële oorsprong bepalend is in welk land de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die, hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt. Het heeft over de uitleg van dat wetsartikel overwogen dat de enkele assemblage van geprefabriceerde onderdelen kan volstaan om de oorsprong te verkrijgen, als de assemblage vanuit technisch oogpunt en gelet op de beschrijving van het betrokken goed, de bepalende fabricagefase uitmaakt waarin de bestemming van de onderdelen wordt geconcretiseerd en het betrokken goed zijn specifieke kwalitatieve eigenschappen verkrijgt. Het Hof heeft voor die uitleg verwezen naar punt 19 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 13 december 1989, Brother International GmbH, C-26/88, ECLI:EU:C:1989:637 (hierna: het arrest Brother), en punt 26 van het arrest van het Hof van Justitie van 8 maart 2007, Thomson Multimedia Sales Europe en Vestel France, gevoegde zaken C-447/05 en C-448/05, ECLI:EU:C:2007:151 (hierna: het arrest Thomson).

Het Hof heeft gewezen op norm 6 uit bijlage D.1 bij het Verdrag van Kyoto waarin is bepaald dat eenvoudige assemblagehandelingen in geen geval oorsprong verlenen. Op basis van hetgeen in punt 17 van het arrest Brother is geoordeeld, beschouwt het Hof als eenvoudige assemblagehandelingen de handelingen die geen personeel vergen dat bijzonder gekwalificeerd is voor de betrokken werkzaamheden, noch het gebruik van geperfectioneerde werktuigen, noch speciaal voor de assemblage uitgeruste fabrieken, aangezien van dergelijke handelingen niet kan worden gezegd dat zij bijdragen tot de wezenlijke kenmerken of eigenschappen van de betrokken goederen. Daaraan heeft het Hof, onder verwijzing naar punt 18 van het arrest Brother, toegevoegd dat – anders dan belanghebbende betoogt – niet elke assemblagehandeling die uitstijgt boven eenvoudige assemblage, de niet-preferentiële oorsprong aan het eindproduct verleent enkel op de grond dat de assemblage uitstijgt boven eenvoudige assemblage. Of andere vormen van assemblage een ingrijpende bewerking of verwerking zijn, moet in elk afzonderlijk geval aan de hand van objectieve criteria worden vastgesteld, aldus het Hof.

Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat van de assemblagehandelingen in Cambodja niet kan worden gezegd dat daardoor de fietsen de niet-preferentiële oorsprong Cambodja verkrijgen. Bij de assemblagehandelingen worden de verschillende onderdelen slechts door middel van schroeven aan elkaar bevestigd, dan wel aan elkaar vastgeklemd en niet blijvend of duurzaam aan elkaar bevestigd. Vrijwel alle onderdelen op zich hebben al hun definitieve bestemming. Slechts de spaken en de binnenbanden krijgen tijdens de assemblage hun definitieve bestemming, maar dit acht het Hof van onvoldoende gewicht in het geheel van de assemblage van de fietsonderdelen. Hetzelfde geldt voor de remkabels die vast aan de remhandels worden gesoldeerd en voor het frame dat in Cambodja wordt geverfd. Omdat de assemblage in Cambodja niet de bepalende fabricagefase vormt, kan in het midden blijven of de assemblagehandelingen meer dan eenvoudige assemblage zijn.

Omdat de in Cambodja verrichte assemblagehandelingen niet voldoende zijn voor de verkrijging van de niet-preferentiële oorsprong Cambodja, is het Hof vervolgens nagegaan of het geheel van de betrokken assemblagehandelingen in Cambodja heeft geleid tot een aanmerkelijke toeneming van de handelswaarde af fabriek van de fietsen (het zogenoemde criterium van de toegevoegde waarde). De Uniewetgever heeft in het CDW noch in de Uitvoeringsverordening Communautair douanewetboek (hierna: de UCDW) invulling gegeven aan het begrip ‘aanmerkelijke toeneming’. Wel heeft de Commissie, aldus het Hof, dit begrip in een rechtens niet-bindend overzicht van zogenoemde lijstregels, gepubliceerd op haar website, voor bepaalde tariefposten ingevuld met een percentage van 45, onder meer voor goederen van post 8712 van de GN die ziet op “rijwielen (bakfietsen daaronder begrepen), zonder motor”.Deze lijstregels dragen bij aan het bepalen van de niet-preferentiële oorsprong van goederen, maar mogen, aldus het Hof, de draagwijdte van artikel 24 van het CDW niet wijzigen. Het Hof heeft in dit verband gewezen op onder meer punt 31 van het arrest Thomson. Ook heeft het Hof gewezen op punt 39 van het arrest Thomson waaruit volgt dat het criterium van de toegevoegde waarde aanvaardbaar is als duidelijk en objectief criterium. Gebruikmaking van dit criterium voor het bepalen van de niet-preferentiële oorsprong van fietsen impliceert geenszins dat dit criterium op zich en in het algemeen strikter is dan de algemene criteria van artikel 24 van het CDW. Evenmin brengt het gebruik van dit criterium met zich dat deze producten noodzakelijkerwijs in een ongunstiger situatie worden geplaatst dan producten waarop de algemene criteria van artikel 24 van het CDW zijn toegepast.

Uitgaande van het in de lijstregels gegeven criterium voor fietsen heeft het Hof geconcludeerd dat bij de assemblage van de fietsen minder dan 45 procent waarde is toegevoegd, zodat de fietsen op basis van dit criterium niet de niet-preferentiële oorsprong Cambodja verkregen. Ook het criterium van tariefpostverspringing, dat eveneens in die lijstregels is opgenomen, verleent volgens het Hof in dit geval geen oorsprong Cambodja omdat de meeste onderdelen (ook in waarde) vallen onder post 8714 van de GN als “delen en toebehoren van de voertuigen bedoeld bij de posten 8711 tot en met 8713”. Deze post is uitgezonderd van het criterium van tariefpostverspringing wanneer het de assemblage van rijwielen van post 8712 van de GN betreft.

Omdat met het criterium van de toegevoegde waarde noch met het criterium van tariefpostverspringing zoals die in de lijstregels per tariefpost voor goederen van Hoofdstuk 87 van de GN zijn gegeven, de niet-preferentiële oorsprong van de fietsen kan worden vastgesteld, heeft het Hof op basis van de zogenoemde residuele regel van de lijstregels beoordeeld of de niet-preferentiële oorsprong van de fietsen kan worden bepaald aan de hand van de oorsprong van het merendeel van de samenstellende onderdelen (uitgedrukt in hun waarde). Voor het vaststellen van de oorsprong aan de hand van deze residuele bepaling geldt ook dat deze rechtens niet-bindende bepaling bijdraagt aan de vaststelling van de niet-preferentiële oorsprong van goederen, maar dat zij de draagwijdte van artikel 24 van het CDW niet mag wijzigen. Naar het oordeel van het Hof is aan deze voorwaarde voldaan, omdat de residuele regel slechts wordt toegepast nadat het niet mogelijk is gebleken de oorsprong vast te stellen aan de hand van de aard van assemblagehandelingen en ook niet aan de hand van de daarmee toegevoegde waarde. Deze omstandigheid noopt tot het toepassen van een andere methode voor het bepalen van de niet-preferentiële oorsprong. Volgens het Hof volgt uit het hiervoor in 2.7 bedoelde overzicht dat het merendeel van de waarde van de samenstellende onderdelen wordt vertegenwoordigd door onderdelen met de oorsprong China, zodat ook de fietsen de niet-preferentiële oorsprong China hebben.

4. Beoordeling van het middel

Het middel is gericht tegen de hiervoor in 3.5 tot en met 3.7 weergegeven oordelen van het Hof.

Het middel betoogt primair dat het Hof onder de omstandigheden van het geval niet aan toepassing van het door het Hof gehuldigde criterium van de toegevoegde waarde (zie hiervoor in 3.5) had mogen toekomen. Het Hof had een oordeel moeten geven over de vraag of over de fietsen moet worden geoordeeld dat in China de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking in de zin van artikel 24 van het CDW heeft plaatsgevonden, hetgeen het Hof niet heeft gedaan. Wanneer de fabricagehandelingen die in Cambodja hebben plaatsgevonden, niet geacht kunnen worden toereikend te zijn om oorsprongverlenend te zijn, betekent dit volgens het middel nog niet dat voor de fietsen niet aan de hand van technische criteria een ander land dan China zou kunnen worden aangewezen waarin – volgens het bepaalde in artikel 24 van het CDW – "de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt". Het middel wijst erop dat met betrekking tot delen van de fietsen ook in Sri Lanka fabricagehandelingen hebben plaatsgevonden, waaronder, zo stelt het middel, de vervaardiging van de frames. Een alsnog door het Hof te verrichten onderzoek als hiervoor bedoeld zou volgens het middel ertoe moeten leiden dat de fietsen op grond van artikel 24 van het CDW van (economische) oorsprong uit Sri Lanka zijn, in elk geval niet van oorsprong uit China.

Bij de behandeling van het middel stelt de Hoge Raad voorop dat – zoals het Hof in deze zaak terecht tot uitgangspunt heeft genomen – op de Inspecteur de last rust te bewijzen dat de fietsen van niet-preferentiële oorsprong uit China zijn. Alleen indien de Inspecteur in dat bewijs slaagt, kan worden geoordeeld dat belanghebbende het hiervoor in 2.3 bedoelde antidumpingrecht is verschuldigd. Belanghebbende heeft zowel in beroep als in hoger beroep bestreden dat de Inspecteur in dat bewijs is geslaagd. Zij heeft daartoe onder meer aangevoerd dat de in het rapport van OLAF vermelde onderzoeksresultaten over de oorsprong en de waarde van de vanuit andere landen in Cambodja ingevoerde onderdelen en materialen (zie hiervoor in 2.3 en 2.5) niet kunnen staven dat de fietsen van niet-preferentiële oorsprong uit China zijn.

Indien bij de vervaardiging van goederen twee of meer landen betrokken zijn geweest, zijn die goederen volgens artikel 24 van het CDW van niet-preferentiële oorsprong uit het land waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt.

De middelen voeren terecht aan dat de niet-preferentiële oorsprong van goederen moet worden bepaald aan de hand van het doorslaggevende criterium van de “laatste ingrijpende verwerking of bewerking” van de betrokken goederen. Deze uitdrukking moet volgens het Hof van Justitie worden opgevat als een verwijzing naar het stadium van het productieproces waarin de goederen hun bestemming krijgen, alsook specifieke eigenschappen en een specifieke samenstelling die zij voordien niet bezaten en die niet bestemd zijn om later aanzienlijke kwalitatieve wijzigingen te ondergaan.

Wanneer het productieproces van goederen zich – zoals in deze zaak kenbaar het geval is – in verschillende stadia in verschillende derde landen voltrekt, waardoor het eindproduct is vervaardigd uit delen en/of materialen van verschillende oorsprong, moet worden onderzocht of een van die stadia vanuit technisch oogpunt als het beslissende en belangrijkste productiestadium voor de vervaardiging van dat eindproduct moet worden beschouwd. Zoals het Hof van Justitie in het arrest van 20 mei 2021, Renesola UK Ltd, C-209/20, ECLI:EU:C:2021:400, heeft verduidelijkt, gaat het dan om de vraag of van die verschillende derde landen het land kan worden aangewezen waarin één of meer samenstellende onderdelen die essentieel zijn voor het eindproduct hun definitieve bestemming of toekomstige gebruik en specifieke eigenschappen hebben verkregen en die niet zijn bestemd om later aanzienlijke kwalitatieve wijzigingen te ondergaan. Indien dit onderzoek oplevert dat binnen het productieproces van goederen het beslissende en belangrijkste stadium kan worden aangewezen, kan het land waarin dat beslissende en belangrijkste stadium van het productieproces plaatsvindt, worden aangewezen als het land waarin de laatste ingrijpende verwerking of bewerking van de betrokken goederen heeft plaatsgevonden, die aan de desbetreffende goederen de niet-preferentiële oorsprong verleent. Niet mag dus worden uitgesloten dat een van de andere landen dan het laatste land waarin een deel van de productie heeft plaatsgevonden, moet worden beschouwd als het land waar de laatste ingrijpende verwerking of bewerking van de betrokken goederen heeft plaatsgevonden.

Wanneer voor een goed met een complexe samenstelling de niet-preferentiële oorsprong uit een land vanuit een feitelijk oogpunt niet aan de hand van de hiervoor in 4.3.3 bedoelde technische criteria kan worden vastgesteld, moet die oorsprong worden bepaald aan de hand van andere criteria.Met het oog op het binnen de Unie eenvormig toepassen van de in artikel 24 van het CDW voorkomende abstracte begrippen ‘ingrijpende verwerking of bewerking’ heeft de Commissie voorzien in een systeem waarin de verandering van tariefpost van een product wordt genomen als basisregel, die vervolgens wordt aangevuld en gecorrigeerd door middel van aanvullende lijsten teneinde rekening te houden met de bijzonderheden van specifieke verwerkingen of specifieke bewerkingen (de lijstregels). Voor zover zij dergelijke lijstregels niet heeft vastgelegd in Titel 4 (Oorsprong van goederen), hoofdstuk 1 (Niet-preferentiële oorsprong), van de UCDW, heeft de Commissie lijstregels gepubliceerd op haar website. Hoewel deze laatstbedoelde lijstregels van de Commissie volgens het Hof van Justitie rechtens niet bindend zijn, dragen zij volgens het Hof van Justitie wel ertoe bij de niet-preferentiële oorsprong van goederen te bepalen. Zolang de uit de lijstregels voortvloeiende criteria duidelijk en objectief zijn en daarmee artikel 24 van het CDW niet wijzigen, mogen die criteria worden gebruikt bij de toepassing van artikel 24 van het CDW.

Het criterium van de toegevoegde waarde kan ook voor goederen waarvan het productieproces zich in verschillende stadia in verschillende derde landen voltrekt bruikbaar zijn om de oorsprong te bepalen. Als duidelijk en objectief criterium kan daarmee worden uitgedrukt waarin een ingrijpende bewerking of verwerking bestaat die aan het eindproduct de oorsprong verleent.Bij toepassing van dit criterium gaat het in gevallen als het onderhavige erom te onderzoeken of binnen het productieproces in een bepaald land verrichte productiehandelingen tezamen genomen hebben geleid tot een aanmerkelijke verhoging van de handelswaarde van het eindproduct af fabriek. Dan moet dus in elk afzonderlijk geval worden nagegaan of de grootte van de in een land toegevoegde waarde het in vergelijking tot de in andere landen toegevoegde waarden rechtvaardigt dat het als land van oorsprong wordt beschouwd.

Uit hetgeen hiervoor in 4.3.2 tot en met 4.3.5 is overwogen, volgt dat de beoordeling van de vaststelling van de niet-preferentiële oorsprong in de zin van artikel 24 van het CDW van een goed eerst moet plaatsvinden aan de hand van technische criteria waarbij in het geval dat verschillende landen bij de vervaardiging ervan zijn betrokken, het gehele productieproces in aanmerking moet worden genomen. Indien op basis van de voorhanden zijnde gegevens over het gehele productieproces niet op basis van technische criteria het land kan worden aangewezen waarin het beslissende of het belangrijkste fabricagestadium van het product plaatsvindt, moet de beoordeling van de niet-preferentiële oorsprong van goederen plaatsvinden aan de hand van andere criteria. Ook bij die beoordeling moet de aanwijzing van een land in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 24 van het CDW.

Het Hof heeft beoordeeld (zie hiervoor in 3.4 en 3.5) of belanghebbende terecht heeft gesteld dat de assemblagehandelingen in Cambodja een bepalende fabricagefase hebben gevormd, en geoordeeld dat dit niet het geval is geweest. Volgens het rapport van OLAF heeft de Cambodjaanse onderneming delen en materialen uit meer dan één derde land ingevoerd in Cambodja om daarvan rijwielen te vervaardigen. Om ervoor te zorgen dat de hiervoor in 2.2 bedoelde antidumpingrechten overeenkomstig hun doelstelling correct en uniform worden toegepast, had het Hof volgens de tussen partijen geldende bewijslastverdeling eerst moeten beoordelen of op basis van de door de Inspecteur en belanghebbende aangeleverde gegevens over de oorsprong van de diverse delen en materialen aan de hand van technische criteria is vast te stellen dat voor de fietsen een ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking in de zin van artikel 24 van het CDW heeft plaatsgevonden in een ander derde land dan Cambodja, niet zijnde China. Het gaat dan erom te onderzoeken of in het productieproces van de fietsen een stadium is aan te wijzen dat als het beslissende en belangrijkste stadium van het productieproces van de fietsen en daarmee als de laatste ingrijpende verwerking of bewerking in de zin van artikel 24 van het CDW moet worden beschouwd, en of op basis van dat onderzoek valt uit te sluiten dat de belangrijkste componenten van de fietsen hun specifieke eigenschappen en hun definitieve toekomstige gebruik in een ander land dan China hebben verkregen. Ook de beoordeling van de niet-preferentiële oorsprong van de fietsen aan de hand van andere criteria dan de technische criteria, had het Hof niet mogen beperken tot de in Cambodja verrichte handelingen. Met zijn hiervoor in 3.4 tot en met 3.7 weergegeven oordelen heeft het Hof dit miskend. Het middel slaagt in zoverre.

Gelet op hetgeen hiervoor in 4.4.1 is overwogen, kan de uitspraak van het Hof niet in stand blijven. Het middel voor het overige behoeft geen behandeling. Terugwijzing moet volgen.

6. Proceskosten

De Staatssecretaris zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de zaak met nummer 22/04803 met deze zaak samenhangt in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht.

7. Beslissing