ECLI:NL:OGAACMB:2026:30

PROCESVERLOOP

Bij beschikking van 28 augustus 2025 (de bestreden beschikking 1) heeft de minister besloten om klager met onmiddellijke ingang de toegang tot alle dienstlokalen, -gebouwen, -terreinen, en voertuigen van Directie Volksgezondheid (DVG) voor de duur van zes weken te ontzeggen.

OVERWEGINGEN

De feiten

Klager was tot voor kort als ambtenaar werkzaam bij Directie Volksgezondheid in de functie van Hoofd van de afdeling Kwaliteitsinstituut gezondheidszorg.

Op 26 augustus 2025 heeft klager op Facebook een bericht geplaatst.

Bij bestreden beschikking nr. 1 van 28 augustus 2025 heeft de minister besloten om klager met onmiddellijke ingang de toegang tot alle dienstlokalen, -gebouwen, -terreinen, en voertuigen van Directie Volksgezondheid (DVG) voor de duur van zes weken te ontzeggen. In de beschikking staat onder meer:

“(…)

De toegangsontzegging vindt plaats in het belang van het disciplinair onderzoek dat tegen uw persoon is ingesteld.

(…)

Bij schrijven van 27 augustus 2025 van het management van de Directie Volksgezondheid is medegedeeld dat op diezelfde datum een melding is ontvangen over een door u op 26 augustus 2025 geplaatst Facebookbericht. In het betreffende Facebookbericht geeft u aan dat het zorgsysteem veel tekortkomingen kent, maar dat u beschikbaar bent om klanten/patiënten te ondersteunen. In het betreffende bericht wordt tevens aangegeven dat u kunt optreden als bemiddelaar voor klanten/patiënten tegenover zorgverleners, en dat u conceptbrieven opstelt ten behoeve van het indienen van claims ter verkrijging van rechtsherstel in verband met geschonden rechten. Tevens wordt vermeld dat u voor een intakegesprek Afl. 250,= in rekening brengt en Afl. 650,= voor bemiddeling of het opstellen van twee conceptbrieven voor een schadeclaim.

Gezien uw functie is er sprake van belangenverstrengeling, daar u toegang heeft tot alle dossiers c.q. persoonsgegevens van zorgverleners, waardoor patiënten potentiële klanten kunnen worden in een eventueel (rechts)zaak tegen zorgverleners binnen het gehele zorgsysteem.

Er is geen toestemming verleend voor het verrichten van nevenwerkzaamheden, hetgeen betekent dat u zich niet mag bezighouden met enige vorm van arbeid, en in het bijzonder niet met werkzaamheden die op enigerlei wijze verband houden met de volksgezondheid.

(…)”.

Bij brief van 29 augustus 2025 heeft klager verzocht om ontslag uit overheidsdienst met ingang van 29 november 2025.

Bij beschikking van 7 oktober 2025 heeft de minister de toegangsontzegging ingaande 9 oktober 2025 met zes weken verlengd.

Op 9 oktober 2025 heeft klager bij het gerecht een geschrift ingediend met de benaming “aanvullend verweerschrift in lopende ambtenarenzaak. Zaaknummer: AUA202502757 GAZA”. Hierin staat onder meer:

“(…)

Dit aanvullend stuk heeft betrekking op de verlenging van de aan mij opgelegde ordemaatregel van toegangsontzegging d.d. 7 oktober 2025 (volgnr. P-30436), en bevat tevens een formeel verzoek aan het Gerecht om:

1. de verlenging als onderdeel van het lopende geschil in behandeling te nemen; en

(…)”.

Bij brief van 7 oktober 2025 heeft verweerder klager geïnformeerd dat hij nog twintig vakantiedagen tegoed heeft staan, dat hij per 29 november 2025 ontslag heeft aangevraagd, en dat de toegangsontzegging kan worden geschorst onder de voorwaarde dat klager vakantiedagen opneemt vanaf 3 november 2025.

Bij brief van 9 oktober 2025 heeft klager verweerder bericht dat hij niet akkoord gaat met het voorstel om vakantiedagen op te nemen per 3 november 2025. Hij verzoekt uitbetaling van 20 niet-genomen vakantiedagen en 9 “time-back”-uren Klager verzoekt daarnaast om gedurende twee dagen toegang te krijgen tot zijn kantoor om persoonlijke eigendommen te verzamelen, enkele digitale bestanden die aan hem toebehoren te verwijderen en e-mails aan de waarnemer over te dragen.

Bij bestreden beschikking nr. 2 van 23 oktober 2025 heeft verweerder het verzoek van klager om uitbetaling van niet-genoten vakantiedagen afgewezen. Tegen deze beschikking heeft klager op 28 oktober 2025 bezwaar gemaakt door indiening van een bezwaarschrift bij het gerecht (AUA202503555).

Bij brief van 4 november 2025 heeft klager verweerder bericht dat hij zijn ontslagverzoek intrekt. In de brief staat onder meer:

“(…)

De aanleiding hiertoe is de recente brief waarin ik verzocht werd mijn vakantie verplicht op te nemen, in plaats van de daartoe opgebouwde dagen conform de wet en recht te laten uitbetalen (zie bijlage).

(…)”.

Bij brief van 17 november 2025 bericht de Gouverneur klager dat zijn ontslagverzoek van 29 augustus 2025 zal worden gehonoreerd en dat zijn gronden voor intrekking van zijn ontslagverzoek, mede gelet op de ondubbelzinnige bevestiging dat klager geen voortzetting van het dienstverband beoogt, geen aanleiding bieden om het ontslagbesluit in te trekken.

Bij landsbesluit van 17 november 2025 no. 1 heeft de Gouverneur besloten om aan klager met ingang van 29 november 2025 op eigen verzoek, eervol ontslag uit overheidsdienst te verlenen.

Het standpunt van klager

Klager kan zich niet verenigen met de bestreden beschikkingen en heeft daartoe -samengevat en zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd. Ten aanzien van de opgelegde toegangsontzegging (bestreden beschikking nr. 1) betwist klager dat sprake is van ernstig plichtsverzuim. Volgens hem heeft hij zich niet schuldig gemaakt aan gedragingen die een zo ingrijpende ordemaatregel rechtvaardigen. Het enige dat hij heeft gedaan, is het plaatsen van een bericht op Facebook in het kader van het opzetten van zijn onderneming. Dit bericht kan naar zijn mening niet worden aangemerkt als ernstig plichtsverzuim, noch als een gedraging die de integriteit of het functioneren van de dienst schaadt. De toegangsontzegging heeft verstrekkende gevolgen voor hem, zowel professioneel als persoonlijk. In dit verband wijst klager erop dat hij zich in een bijzonder kwetsbare persoonlijke situatie bevindt: zijn vader is terminaal ziek en hij is recentelijk gescheiden. De maatregel bezorgt hem stress en verdriet. Voorts voert klager aan dat de maatregel zijn goede naam en reputatie aantast. Daarnaast betoogt klager dat de beschikking onbevoegd is genomen. Volgens hem is niet de minister, maar de gouverneur het bevoegde gezag. Nu de beschikking niet door het bevoegde orgaan is genomen, kan deze naar zijn oordeel niet in stand blijven.

Ten aanzien van de verlenging van de toegangsontzegging voert klager aan dat hij voorafgaand daaraan niet is gehoord. Daarmee is volgens hem in strijd gehandeld met het beginsel van hoor en wederhoor en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Verder stelt klager dat sprake is van détournement de pouvoir. De maatregel zou niet zijn opgelegd ter handhaving van de orde binnen de dienst, maar met het oogmerk hem te isoleren en feitelijk te straffen. Klager voert daarnaast aan dat hem niet de gelegenheid is geboden zijn werkzaamheden op ordelijke wijze over te dragen, hetgeen onzorgvuldig is. Ten slotte stelt klager dat de verlenging van de toegangsontzegging ondeugdelijk is gemotiveerd. Volgens hem ontbreekt een concrete en draagkrachtige onderbouwing waaruit de noodzaak van de verlenging blijkt. Hierdoor is sprake van willekeur. Klager plaatst de onderhavige maatregel bovendien in een breder patroon van - naar hij stelt - structureel machtsmisbruik.

Ten aanzien van de afwijzing van zijn verzoek om uitbetaling van vakantiedagen (bestreden beschikking nr. 2) voert klager aan dat de beschikking onbevoegd is genomen. Volgens hem is niet de gouverneur, maar de minister het bevoegde gezag. Klager stelt dat doordat hem de toegang tot het werk is ontzegd, hem feitelijk de mogelijkheid is ontnomen om zijn verlofaanspraken te effectueren. Onder deze omstandigheden kan hem niet worden tegengeworpen dat hij zijn vakantiedagen niet tijdig heeft opgenomen. Volgens klager resteert in dat geval slechts één redelijke oplossing, namelijk uitbetaling van de niet-genoten vakantiedagen. Voorts betoogt klager dat de aanspraak op vakantiedagen rechtstreeks voortvloeit uit de wet. Indien opname van verlof niet (meer) mogelijk is, dient uitbetaling plaats te vinden. Voor zover verweerder zich beroept op beleid ter onderbouwing van de afwijzing, stelt klager dat dergelijk - buitenwettelijk - beleid niet kan afdoen aan een wettelijke aanspraak. Daarnaast voert klager aan dat de weigering om tot uitbetaling over te gaan moet worden bezien in samenhang met de eerder opgelegde maatregelen. Volgens hem wordt de bevoegdheid aangewend voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, namelijk om hem te treffen en feitelijk te straffen. Daarmee is naar zijn oordeel sprake van détournement de pouvoir dan wel misbruik van bevoegdheid. Ten slotte verzoekt klager om toetsing aan de Staatsregeling en de daarin verankerde beginselen van waardigheid en eerlijke behandeling. Hij stelt dat de handelwijze van verweerder hiermee in strijd is, nu hem enerzijds de mogelijkheid is ontnomen zijn verlof op te nemen en hem anderzijds de financiële compensatie wordt geweigerd.

Gelet op het voorgaande is klager van mening dat de bestreden beschikking niet in stand kan blijven en dat verweerder gehouden is de openstaande vakantiedagen alsnog aan hem uit te betalen.

Het standpunt van verweerder

Verweerder stelt zich op het standpunt dat een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond is voor het treffen van een ordemaatregel, indien er twijfel bestaat aan de integriteit van de betrokken ambtenaar en het in hem te stellen vertrouwen zodanig is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden voortzet. Volgens verweerder zijn in de bestreden beschikkingen de juridische grondslag, de feitelijke aanleiding, het tijdstip van inwerkingtreding en de te verwachten duur van de maatregel voldoende kenbaar gemaakt. Daarbij is rekening gehouden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voorts stelt verweerder dat volgens vaste jurisprudentie een toegangsontzegging geen diffamerende werking heeft en niet het karakter draagt van een disciplinaire straf. De opgelegde ordemaatregel en de verlenging daarvan is volgens verweerder dan ook niet onevenredig.

Ten aanzien van het verzoek tot uitbetaling van niet-genoten vakantiedagen stelt verweerder zich op het standpunt dat de ambtenaren worden gestimuleerd om hun vakantiedagen daadwerkelijk op te nemen. Volgens verweerder bestaat geen wettelijke, noch buitenwettelijke aanspraak op uitbetaling van dergelijke dagen. Klager valt niet onder de uitzonderingsgevallen waarin uitbetaling wel mogelijk is. Voorts heeft verweerder klager expliciet de mogelijkheid geboden om zijn resterende vakantiedagen op te nemen, door de toegangsontzegging tijdelijk op te heffen. Klager heeft dit aanbod uitdrukkelijk geweigerd.

Het wettelijk kader

Ingevolge artikel 48, eerste lid, van de Lma, kan aan de ambtenaar door of namens de betrokken minister de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd.

Ingevolge het tweede lid is hij verplicht zich te gedragen naar de maatregelen van orde, welke ten aanzien van het verblijf aldaar door of namens de betrokken minister zijn gesteld.

Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Landsverordening vrijstelling van dienst ambtenaren (Lvvda) heeft de ambtenaar heeft per kalenderjaar aanspraak op vakantie met behoud van vol inkomen op de voorwaarden en met inachtneming van de regelen, gesteld in dit hoofdstuk. Hij is gerechtigd zijn vakantie geheel of gedeeltelijk in het buitenland door te brengen.

Ingevolge artikel 6, eerste lid van de Lvvda wordt, voor zover aan de ambtenaar in een kalenderjaar het hem volgens dit hoofdstuk toekomende aantal vakantiedagen niet is verleend, hem de niet genoten vakantie in het daaropvolgend kalenderjaar aaneengesloten verleend. De vakantie van het voorgaande jaar en de vakantie van het lopende jaar worden aaneengesloten genoten, tenzij de ambtenaar te kennen geeft laatstbedoelde vakantie in het daarop volgende kalenderjaar te willen opnemen. Artikel 5, derde lid, blijft in dit laatste geval onverminderd van toepassing. Vakantie over meer dan twee kalenderjaren kan niet aaneengesloten worden verleend.

Ingevolge het tweede lid verliest de ambtenaar, behoudens het bepaalde in artikel 7, zijn aanspraak op het door hem niet genoten aantal vakantiedagen, betrekking hebbende op het kalenderjaar, voorafgaande aan het afgelopen kalenderjaar.

Ingevolge artikel 7, eerste lid van de Lvvda kan de in dit hoofdstuk bedoelde vakantie wegens dringende redenen van dienstbelang geheel of gedeeltelijk worden geweigerd of ingetrokken bij gemotiveerde beschikking van de bevoegde autoriteit.

Ingevolge artikel 16, eerste lid van de Lvvda, wordt ter compensatie van de door de ambtenaar bij zijn overlijden niet genoten of gedeeltelijk niet genoten vakantie door de overheid aan de weduwe of weduwnaar een geldbedrag uitbetaald, gelijk aan het bedrag dat aan de ambtenaar aan inkomen zou zijn uitgekeerd gedurende de vakantie, indien de vakantie zou zijn genoten. Bij de vaststelling van het aantal niet genoten vakantiedagen vindt artikel 10 geen toepassing.

Bij circulaire van 29 augustus 2003 is, ter zake de compensatie van niet genoten vakantiedagen, beleid vastgesteld. Conform dit beleid wordt naast het genoemd geval in artikel 16 van de Lvvda, als vast gedragslijn op grond van billijkheidsoverwegingen een geldbedrag uitbetaald aan de ambtenaar die:

wegens het bereiken van de 60-jarige leeftijd de dienst verlaat tijdens vrijstelling van dienst wegens ziekte en om die reden de hem nog toekomende vakantiedagen niet meer kan opnemen;

uit de dienst wordt ontslagen wegens medische ongeschiktheid voor de verdere uitoefening van zijn ambt.

De beoordeling

De toegangsontzegging

Nu klager heeft aangevoerd dat de bestreden beschikking niet door het bevoegde gezag is genomen, zal het gerecht allereerst deze grond bespreken. Uit de duidelijke bewoordingen van artikel 48 van de Lma (zie 3.) volgt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een toegangsontzegging is toegekend aan de betrokken minister. Voor het oordeel dat de gouverneur in plaats van de minister als bevoegd gezag moet worden aangemerkt, biedt artikel 48 van de Lma geen aanknopingspunten.

Het gerecht stelt voorop dat een toegangsontzegging een voorlopige ordemaatregel is die er primair toe strekt te voorkomen dat een ingesteld (disciplinair) onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden wordt bemoeilijkt en die er tevens toe strekt de orde en rust binnen de dienst te bewaren. Omdat deze ordemaatregel ingrijpt in de rechtspositie van de betrokken ambtenaar en zijn relatie met collega’s, behoort de maatregel zo beperkt mogelijk te zijn en in verhouding te staan met de aard en de omvang van het onderzoek. De beschikking waarmee deze ordemaatregel is aangezegd dient te bevatten, de juridische grondslag, de precieze reden, het tijdstip van inwerkingtreding en de te verwachten duur van de ordemaatregel.

De ordemaatregel is genomen in verband met een door verweerder opgestart disciplinair onderzoek naar aanleiding van mogelijke belangenverstrengeling. Uit de stukken is gebleken dat klager werkzaam is als Hoofd van de afdeling Kwaliteitsinstituut gezondheidszorg en geen toestemming heeft om nevenwerkzaamheden te verrichten. In het door klager op Facebook geplaatste bericht wijst hij op tekortkomingen in het zorgsysteem en stelt hij zich beschikbaar om klanten te ondersteunen. Gelet op zijn functie en de mogelijke toegang die hij heeft tot dossiers en persoonsgegevens van zorgverleners, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat sprake kan zijn van (de schijn van) belangenverstrengeling. Tegen deze achtergrond acht het gerecht van belang dat een toegangsontzegging een ordemaatregel is en geen disciplinaire straf.

Een ordemaatregel is een tijdelijke maatregel die kan worden genomen om de goede gang van zaken binnen de dienst te waarborgen, bijvoorbeeld om te voorkomen dat een lopend onderzoek wordt bemoeilijkt. Anders dan klager meent, is het voor het treffen van een dergelijke maatregel niet vereist dat reeds vaststaat dat sprake is van plichtsverzuim. De vraag of klager zich daadwerkelijk schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, en zo ja of dit plichtsverzuim een disciplinaire straf rechtvaardigt, komt pas in een later stadium aan de orde, nadat het onderzoek is afgerond en klager daarover verantwoording heeft kunnen afleggen.

Gelet op het voorgaande, de stukken en het verhandelde ter zitting is het gerecht van oordeel dat de door verweerder aangedragen feiten en omstandigheden, bezien in het licht van het lopende disciplinair onderzoek, voldoende grondslag vormen voor het treffen van de ordemaatregel ter voorkoming van bemoeilijking van dat onderzoek. Het gerecht laat zich in het kader van deze procedure dan ook niet uit over de vraag of daadwerkelijk sprake is geweest van plichtsverzuim.

De verlenging van de toegangsontzegging

Het gerecht overweegt dat klager tegen deze beschikking van 7 oktober 2025 niet op de voorgeschreven wijze bezwaar heeft gemaakt. Wel heeft klager op 9 oktober 2025 een aanvullend stuk bij het gerecht ingediend (zie 1.6), waarin hij - samengevat - verzoekt om de verlenging van de ordemaatregel in de onderhavige procedure te betrekken. Hoewel dit stuk niet als een afzonderlijk bezwaarschrift is ingediend, ziet het gerecht aanleiding om dit, gelet op de inhoud en strekking daarvan, aan te merken als een (tijdig ingediend) bezwaar tegen de beschikking van 7 oktober 2025. Daarbij neemt het gerecht in aanmerking dat klager in persoon procedeert. Het gerecht zal de verlenging van de toegangsontzegging dan ook inhoudelijk beoordelen.

Klager heeft aangevoerd dat hij voorafgaand aan de verlenging niet is gehoord en dat verweerder de maatregel gebruikt om hem te isoleren en feitelijk te bestraffen, zonder dat sprake is van een disciplinaire grondslag of deugdelijk onderzoek. Het gerecht volgt klager hierin niet. Zoals reeds is overwogen, is de oorspronkelijke toegangsontzegging opgelegd op 28 augustus 2025 in verband met een disciplinair onderzoek. Ten tijde van de verlenging was dit onderzoek nog niet afgerond. In het kader van een ordemaatregel is het niet vereist dat de betrokken ambtenaar voorafgaand aan de verlenging van de maatregel wordt gehoord. Het horen van klager vindt plaats in het kader van het disciplinaire traject, waarin hij in de gelegenheid wordt gesteld om zich over de gerezen verdenkingen te verantwoorden. Voorts is niet gebleken dat verweerder de maatregel heeft aangewend met een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld. Dat klager de maatregel als belastend ervaart, maakt nog niet dat sprake is van een verkapte disciplinaire straf.

Het gerecht neemt daarbij in aanmerking dat klager bij brief van 29 augustus 2025 heeft verzocht om ontslag met ingang van 29 november 2025. In dat kader heeft verweerder bij brief van 7 oktober 2025 aan klager medegedeeld dat hij nog over 20 vakantiedagen beschikte en voorgesteld om, gelet op het ingediende ontslagverzoek, de toegangsontzegging te schorsen indien klager deze dagen met ingang van 3 november 2025 zou opnemen. Tegen die achtergrond heeft verweerder zich inspanningen getroost om, in overleg met klager, te bezien of hij in de tussenliggende periode nog vakantiedagen kon opnemen. Dit kan niet worden aangemerkt als onzorgvuldig of onrechtmatig handelen. Gelet op het voorgaande is het gerecht van oordeel dat de verlenging van de ordemaatregel niet onrechtmatig is.

De uitbetaling van niet-genoten vakantiedagen (AUA202503555)

Nu klager heeft aangevoerd dat de bestreden beschikking niet door het bevoegde gezag is genomen, zal het gerecht allereerst deze grond bespreken. Uit de bewoordingen van artikel 4 van de Lvvda wordt voor toepassing van de landsverordening verstaan onder de bevoegde autoriteit, voor wat betreft de bij landsbesluit aangewezen ambtenaren: het hoofd van dienst. De beschikking is genomen door Het Managementteam van DVG, zijnde het hoofd van dienst van klager. Voor het oordeel dat de gouverneur in plaats van de het hoofd van dienst moet worden aangemerkt, biedt de Lvvda geen aanknopingspunten.

Ten aanzien van het verzoek om uitbetaling van vakantiedagen overweegt het gerecht als volgt. Uitbetaling van niet-genoten vakantiedagen is slechts mogelijk in het in artikel 16 van de Lvvda genoemd geval (zie 4.2.4), namelijk bij overlijden van de ambtenaar, alsmede in de twee gevallen die in het daarop gebaseerde beleid zijn vastgesteld (zie 4.2.5). Van geen van deze gevallen is in de onderhavige zaak sprake. Voorts is niet gebleken dat het voor klager onmogelijk was om zijn vakantiedagen op te nemen. Integendeel, uit de stukken volgt dat verweerder klager de mogelijkheid heeft geboden om, door schorsing van de toegangsontzegging, zijn resterende vakantiedagen alsnog op te nemen. Klager heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Dat klager nadien zijn ontslagverzoek heeft ingetrokken, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij neemt het gerecht in aanmerking dat deze intrekking, gelet op de gang van zaken, kennelijk verband hield met de wens om alsnog uitbetaling van vakantiedagen te verkrijgen (zie 1.10). Zijn ontslagbesluit heeft hij dan ook verder niet aangevochten. Dit kan echter niet afdoen aan het ontbreken van een wettelijke of beleidsmatige grondslag voor een dergelijke uitbetaling. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder gehouden was tot uitbetaling van de niet-genoten vakantiedagen. Verweerder heeft het verzoek dan ook terecht afgewezen.

7. De bezwaren zullen ongegrond worden verklaard.

BESLISSING

De rechter in dit gerecht:

- verklaart het bezwaar ongegrond.