ECLI:NL:OGEABES:2026:24

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA

zittingsplaats Bonaire

[eisers],

de minister van Asiel en Migratie,

Inleiding

De minister heeft op 15 april 2024 de verzoeken van eisers om naturalisatie afgewezen (de primaire beschikkingen). Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Op 2 april 2025 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard de bestreden beschikking). Eisers hebben op 14 mei 2025 pro forma beroep ingesteld tegen de bestreden beschikking en op 12 juni 2025 aanvullende gronden ingediend.

De minister heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.

Het Gerecht heeft het beroep op 30 januari 2026 ter zitting behandeld. Eisers waren aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigden. Mr. Wassenaar heeft de zitting bijgewoond via een videoconference verbinding. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [medewerker]. De behandeling vond plaats met bijstand van mevrouw H. Page, tolk in de Engelse taal.

Beoordeling door het Gerecht

Het Gerecht beoordeelt de bestreden beschikking aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep van eisers ongegrond is. Voor het verkrijgen van het Nederlanderschap geldt onder meer het vereiste dat eisers afstand doen van hun Amerikaanse nationaliteit. Op dat afstandsvereiste biedt de wet een uitzondering, die nader wordt ingevuld in beleid. Eisers moeten als gevolg van het doen van afstand een eenmalige exit tax fee betalen en krijgen in de toekomst te maken met een hogere heffing op hun pensioenuitkeringen. Het Gerecht is anders dan eisers van oordeel dat de exit tax fee en de toekomstige hogere belastingheffing op hun pensioen niet zijn te scharen onder de uitzonderingsgronden zoals die zijn genoemd in het beleid. De minister heeft het beleid juist geïnterpreteerd en toegepast. Verder doorstaat de beslissing van de minister de evenredigheidstoets. Volgens het Gerecht leidt de toepassing van het beleid in het geval van eisers niet tot een onevenredige uitkomst, op grond waarvan de minister had moeten afwijken van het beleid.

Het Gerecht legt hierna uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Het wettelijk kader

3. Alvorens in te gaan op de feiten, schetst het Gerecht het wettelijk kader van deze zaak.

In de artikelen 7 en 8 van de Rijkswet op het Nederlanderschap 2003 (de RWN) wordt bepaald onder welke voorwaarden het Nederlanderschap kan worden verleend.

Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN bepaalt dat het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 niettemin wordt afgewezen, indien de verzoeker die een andere nationaliteit bezit, niet het mogelijke heeft gedaan om die nationaliteit te verliezen dan wel niet bereid is om, na de totstandkoming van de naturalisatie, die nationaliteit te verliezen, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden verlangd.

Artikel 23 van de RWN bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur nadere regelen kunnen worden gesteld ter uitvoering van deze Rijkswet.

Ter uitvoering van onder meer artikel 23 van de RWN is het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (het Besluit) genomen. Volgens artikel 57 van het Besluit kan bij ministeriële regeling na overleg met de ministers van Algemene Zaken van Aruba, Curaçao en Sint Maarten worden bepaald in welke gevallen het doen van afstand, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN, niet zal worden verlangd.

De Regeling verkrijging en verlies Nederlanderschap (de Regeling) is vastgesteld ter uitvoering van (onder meer) het Besluit.

Artikel 2 van de Regeling bepaalt dat, tenzij de Regeling anders bepaalt, de uitvoeringsautoriteit de hem in (onder meer) het Besluit opgedragen werkzaamheden uitvoert in overeenstemming met de Handleiding, alsmede met de nadere instructies terzake die in het betreffende Rijksdeel gelden.

De Handleiding wordt in artikel 1 onder d, van de Regeling gedefinieerd als Handleiding voor de toepassing van de RWN, die van kracht is in het desbetreffende Rijksdeel.

Volgens artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d en e, van de Regeling zal het doen van afstand als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN, met inachtneming van artikel 9, derde lid, niet worden verlangd, indien:

d. de verzoeker aantoont, dat hij voor het doen van afstand een betaling moet doen van zodanige hoogte dat hij daardoor een substantieel financieel nadeel zal lijden;

e. de verzoeker aantoont, dat hij door het doen van afstand zodanige vermogensrechtelijke rechten, waaronder erfrechtelijke aanspraken, die hij thans in het land van oorsprong bezit, zal verliezen dat hij daardoor een substantieel financieel nadeel zal lijden.

Artikel 6, tweede lid, van de Regeling bepaalt dat indien de verzoeker aantoont, dat hij andere bijzondere objectief waardeerbare redenen heeft om geen afstand te doen van zijn oorspronkelijke nationaliteit, die redenen aan de minister ter beoordeling worden voorgelegd.

Ter nadere uitvoering is in elk van de Rijksdelen een Handleiding voor de toepassing van de RWN 2003 vastgesteld. Voor Bonaire geldt de Handleiding voor de toepassing van de RWN 2003 toegespitst op het gebruik in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de Handleiding).

In de Toelichting op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN wijst de Handleiding op de hoofdregel dat een vreemdeling die verzoekt om naturalisatie afstand moet doen van zijn oorspronkelijke nationaliteit. In artikel 9, derde lid, van de RWN wordt een viertal uitzonderingen genoemd. Daarnaast zijn er vreemdelingen van wie redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat zij van hun oorspronkelijke nationaliteit(en) afstand doen. Het gaat daarbij onder meer om:

4. de verzoeker die voor het doen van afstand van zijn oorspronkelijke nationaliteit een zodanig hoog bedrag moet betalen dat hij een substantieel financieel nadeel zal lijden (uitgewerkt in paragraaf 3.4);

5. de verzoeker die door het doen van afstand vermogensrechtelijke rechten zal verliezen, waardoor hij een substantieel financieel nadeel zal lijden (uitgewerkt in paragraaf 3.5);

8. de verzoeker die bijzondere en objectief waardeerbare redenen heeft om geen afstand te doen van zijn oorspronkelijke nationaliteit (uitgewerkt in paragraaf 3.8).

Wat is relevant om te weten in deze zaak?

Eisers zijn gehuwd, hebben de Amerikaanse nationaliteit en wonen sinds hun pensionering in 2017 permanent op Bonaire. Eisers hebben een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Eisers hebben twee kinderen die woonachtig zijn in IJsland en Bulgarije.

Eisers hebben op 6 oktober 2022 een verzoek om naturalisatie ingediend. In dat verzoek hebben eisers verklaard dat zij niet bereid zijn om afstand te doen van hun Amerikaanse nationaliteit en dat zij een beroep doen op uitzonderingsgronden 4, 5 en 8 van de Handleiding. Voor het verdere verloop van de feiten verwijst het Gerecht naar de inleiding.

Waarom heeft de minister het verzoek om naturalisatie afgewezen?

De minister heeft in de primaire beschikkingen het verzoek van eisers om naturalisatie afgewezen omdat eisers niet bereid zijn afstand te doen van hun Amerikaanse nationaliteit en zij niet in aanmerking komen voor een vrijstelling van de afstandsverplichting. De minister heeft de door eisers aangevoerde uitzonderingsgronden 4, 5 en 8 beoordeeld aan de hand van de Handleiding.

De minister concludeert dat eisers op grond van geen van de aangevoerde uitzonderingsgronden kunnen worden vrijgesteld van de afstandsverplichting en wijst hun verzoek om naturalisatie af.

In de bestreden beschikking legt de minister uit waarom de bezwaargronden niet tot een ander besluit leiden.

De minister blijft bij zijn standpunt dat belastingverplichtingen niet kunnen worden aangemerkt als leges noch als verlies van vermogensrechtelijke rechten. Dit geldt voor zowel de exit tax fee als de toekomstige hogere belastingtarieven op het pensioen van eisers. Ten aanzien van de in de bezwaarfase overgelegde eigendomsbewijzen en belastingaanslagen van de huizen van eisers in Bonaire en IJsland en notariële verklaring van hun vermogen overweegt de minister dat deze documenten niet aantonen dat eisers eigendommen of rechten in hun land van herkomst zullen verliezen door het doen van afstand.

Tot slot legt de minister uit waarom hij het beroep van eisers op het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel afwijst.

Wat voeren eisers aan en wat vindt het Gerecht daarvan?

6. Eisers vinden dat zij bij naturalisatie niet hoeven te voldoen aan de verplichting om afstand te doen van hun Amerikaanse nationaliteit, omdat een uitzonderingsgrond van toepassing is. Eisers stellen dat zij door het doen van afstand een groot financieel verlies lijden en doen primair een beroep op uitzonderingsgrond 4 of 5. Zij voeren daartoe aan dat zij bij afstand een exit tax fee moeten betalen van 23,8% van de actuele fictieve verkoopwaarde van al hun vermogen en ook een hoger belastingtarief moeten betalen over hun toekomstige pensioenuitkeringen (30% in plaats van het huidige 11 tot 13%). De exit tax fee geldt voor een zogeheten ‘covered expatriot’, een persoon die beschikt over een vermogen van 2 miljoen USD of meer. Omdat de exit tax fee binnen 90 dagen moet worden voldaan, zouden eisers al hun gespaard pensioengeld moeten gebruiken of hun huis in IJsland moeten verkopen. Het doen van afstand leidt zo tot betaling van een zodanig hoog bedrag (uitzonderingsgrond 4) of tot verlies van vermogensrechtelijke rechten (uitzonderingsgrond 5), waardoor eisers substantieel financieel nadeel lijden. Dit geldt zowel voor de exit tax fee als voor de toekomstige hogere belasting op hun pensioen. Eisers vinden dat zij hierbij hebben voldaan aan de bewijslast.

Subsidiair betogen eisers dat beide belastingverplichtingen zijn aan te merken als een bijzondere, objectief verifieerbare reden conform uitzonderingsgrond 8. Eisers hebben er bovendien belang bij om Nederlander te worden omdat zij dan langer in het Schengengebied bij hun kinderen kunnen verblijven en meer woongenot kunnen hebben van hun IJslandse woning. De minister heeft volgens eisers al deze redenen onvoldoende meegewogen in zijn beoordeling.

Als hun beroep op deze uitzonderingsgronden niet zou slagen, voeren eisers aan dat het beleid onvoldoende rekening houdt met hun specifieke financiële situatie en overige belangen en voor hen onevenredig uitpakt. De wetgever noch de beleidsmaker heeft de bijzondere situatie van eisers kunnen voorzien. Daarom had de minister in het specifieke geval van eisers bij zijn besluitvorming de Handleiding buiten toepassing moeten laten en de ruimere formulering van de RWN moeten hanteren, aldus eisers.

7. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

Het Gerecht stelt voorop, onder verwijzing naar het wettelijk kader onder 3, dat het in deze zaak gaat om de uitvoering en toepassing van een Rijkswet die via een Rijksbesluit en een Rijksregeling nader ingevuld wordt door de Handleiding van het desbetreffende Rijksdeel. Uit de toelichting op de Regeling blijkt dat artikel 2 van de Regeling ter bevordering van een eenvormige toepassing van de RWN bepaalt dat de uitvoeringsautoriteiten hun werkzaamheden uitoefenen in overeenstemming met de Handleiding. Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Raad van State) gaat ervan uit dat het beleid in de Handleiding mag dienen als uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of -in dit geval- redelijkerwijs niet van de vreemdeling kan worden verlangd om afstand te doen. Naar het oordeel van het Gerecht heeft de minister de toetsing van de verzoeken dus terecht gebaseerd op de Handleiding. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat voor het verlenen van het Nederlanderschap het afstandsvereiste van groot gewicht is en dat een uitzondering op dat vereiste zeer zelden voorkomt.

In de kern ligt de vraag voor of de minister bij het nemen van zijn beslissing over de uitzondering op het afstandsvereiste van artikel 9 eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN (“tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden verlangd”), de Handleiding juist heeft geïnterpreteerd en toegepast. Het Gerecht beantwoordt deze vraag bevestigend.

Uitzonderingsgrond 4

Voor zover eisers betogen dat de minister de exit tax fee en de toekomstige hogere belastingheffing op hun pensioen had moeten aanmerken als het moeten betalen van een zodanig hoog bedrag dat eisers een substantieel financieel nadeel zullen lijden, volgt het Gerecht dit betoog niet.

Volgens paragraaf 3.4 van de Handleiding betreft het betalen van een bedrag om afstand te doen exclusief het betalen van leges.

Het Gerecht is van oordeel dat de exit tax fee en de hogere belastingheffing op het pensioen van eisers niet vallen onder het begrip leges. Leges zijn kosten die (overheids)instanties aan burgers in rekening brengen voor het leveren van een specifieke dienst. Leges beogen specifiek de kosten van deze dienstverlening te dekken. De exit tax fee heeft een ander karakter. De exit fee is namelijk, zoals eisers ook zelf hebben verklaard, een eenmalige belastingheffing gebaseerd op de actuele fictieve verkoopwaarde van hun vermogen die eisers voor het doen van afstand moeten betalen. Ten aanzien van de toekomstige hogere belastingheffing op de pensioenrechten van eisers overweegt het Gerecht dat dit een periodieke “normale” belastingheffing is, die op geen enkele wijze in verband kan worden gebracht met het begrip leges. Naar het oordeel van het Gerecht heeft de minister terecht en voldoende gemotiveerd beslist dat uitzonderingsgrond 4 niet van toepassing is. Het betoog slaagt niet.

Uitzonderingsgrond 5

Het Gerecht is van oordeel dat de exit tax fee en de hogere belastingheffing op het pensioen van eisers van eisers evenmin te scharen zijn onder uitzonderingsgrond 5, het verlies van vermogensrechtelijke rechten.

Uit paragraaf 3.5 van de Handleiding blijkt dat het moet gaan om verlies van vermogensrechtelijke rechten die de verzoeker ten tijde van de indiening van het verzoek in het land van oorsprong bezit. Als voorbeelden worden genoemd het verlies van de reeds bestaande eigendom van een onroerende zaak, het verlies van erfrechtelijke aanspraken, het verlies van een reeds bestaand recht op alimentatie, het verlies van opgebouwde pensioenrechten of andere uitkeringen. Het is daarbij aan de verzoeker om aan de hand van authentieke documenten of bevoegd afgegeven verklaringen van autoriteiten van het land van herkomst aan te tonen dat hij, die afstand doet van de nationaliteit, rechten of eigendommen zal verliezen.

Het Gerecht volgt de minister in zijn oordeel dat de exit tax fee en de hogere belastingheffing op het pensioen van eisers niet zijn aan te merken als het verlies van vermogensrechtelijke rechten. Eisers verliezen door het doen van afstand van hun nationaliteit geen reeds bestaande eigendom van een onroerende zaak, geen erfrechtelijke aanspraken, geen reeds bestaand recht op alimentatie en geen reeds opgebouwde pensioenrechten of andere uitkeringen. Uit de tekst van de Handleiding blijkt niet dat vermogensrechtelijke rechten ook betrekking kunnen hebben op belastingverplichtingen. Evenmin is uit de tekst of de toelichting van de Regeling, het Besluit of de RWN af te leiden dat ook fiscale verplichtingen een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de vraag of redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat een vreemdeling afstand doet van zijn oorspronkelijke nationaliteit. Dit blijkt ook niet uit de rechtspraak.

Het Gerecht is daarom van oordeel dat de minister terecht de belastingverplichtingen van eisers -zowel de exit tax fee als de toekomstige hogere heffingen op hun pensioen- niet heeft aangemerkt als het verlies van vermogensrechtelijke rechten in de zin van uitzonderingsgrond 5. Voor zover eisers betogen dat indirect in ieder geval sprake is van verlies van vermogensrechtelijke rechten, omdat eisers één van hun huizen of andere eigendommen moeten verkopen om de exit tax fee te kunnen betalen, volgt het Gerecht eisers evenmin. De Handleiding gaat uit van een rechtstreeks verband tussen het doen van afstand van de nationaliteit en het verlies van rechten of eigendommen. Dat volgt bijvoorbeeld uit de volgende passage: “Allereerst dient de verzoeker aan de hand van, indien nodig, gelegaliseerde (eventueel geverifieerde) en zo nodig vertaalde documenten van de autoriteiten van het herkomstland (zo mogelijk met de betreffende wettelijke bepalingen) aan te tonen dat een persoon die afstand doet van die nationaliteit die rechten of eigendommen zal verliezen.” De Handleiding biedt geen aanknopingspunt voor het indirecte verband dat eisers voorstaan.

Uitzonderingsgrond 8

Tot slot is het Gerecht met de minister van oordeel dat de belastingverplichtingen en overige belangen van eisers geen bijzondere, objectief verifieerbare reden opleveren conform uitzonderingsgrond 8.

Volgens paragraaf 3.8 van de Handleiding kan bij een bijzondere, objectief verifieerbare reden bijvoorbeeld worden gedacht aan de omstandigheid dat de lichamelijke of geestelijke gezondheid van een verzoeker door het doen van afstand ernstige schade zou lijden. Het Gerecht overweegt dat hieruit blijkt dat sprake moet zijn van een zeer bijzondere omstandigheid. Daarbij betrekt het Gerecht de toelichting van de minister ter zitting dat in het licht van het nationaal belang van het afstandsvereiste terughoudend wordt omgegaan met het maken van een uitzondering.

Het Gerecht volgt de minister in zijn overwegingen dat het heffen van belasting iets gebruikelijks is. De situatie van eisers onderscheidt zich in die zin niet van anderen die om verlening van het Nederlanderschap verzoeken en afstand moeten doen van de oorspronkelijke nationaliteit. Alle verzoekers zullen afhankelijk van het land en hun inkomen en vermogen te maken krijgen met fiscale consequenties van het doen van afstand van hun nationaliteit. Dat eisers een exit tax fee moeten betalen heeft te maken met hun status als ‘covered expatriot’. Het Gerecht overweegt dat het feit dat de exit tax fee voor eisers voelt als een ‘penalty’ begrijpelijk is, maar dat dit er niet toe leidt dat sprake is van een bijzondere, objectief verifieerbare reden voor vrijstelling van de afstandsverplichting. De minister heeft verder de overige belangen van eisers betrokken in zijn besluitvorming. Het zonder beperkingen kunnen reizen naar en/of verblijven in het Schengengebied en de Verenigde Staten is volgens de minister geen bijzondere en objectief waardeerbare reden zoals bedoeld in uitzonderingsgrond 8. Dit geldt ook voor de band die eisers hebben opgebouwd met Bonaire. Naar het oordeel van het Gerecht heeft de minister zich terecht en voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat een bijzondere objectief verifieerbare reden zich niet voordoet.

Evenredigheid

Vervolgens ligt de vraag voor of de minister van de Handleiding had moeten afwijken omdat de toepassing ervan in het geval van eisers tot een onevenredige uitkomst leidt. Het Gerecht beantwoordt deze vraag ontkennend.

Bij de toetsing van een beschikking aan het evenredigheidsbeginsel wordt beoordeeld of sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Het gaat daarbij om twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Een besluit met ‘harde’ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit.

Eisers voeren aan dat zij als gevolg van het niet verkrijgen van het Nederlanderschap niet zonder beperkingen kunnen reizen en verblijven in het Schengengebied waar hun kinderen wonen. Ook wordt zo geen recht gedaan aan hun gevoel van verbondenheid met Bonaire waar zij al jaren wonen. De gevolgen voor eisers moeten worden afgewogen tegen het met de beslissing van de minister beoogde doel, dat voortkomt uit het belang van de Rijkswetgever. De Raad van State leidt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 9 van de RWN af dat het belang van Nederland bij het nastreven van één nationaliteit en het daaruit voortvloeiende afstandsvereiste is gelegen in het voorkomen van conflicten door de aan de Nederlandse en de oorspronkelijke nationaliteit verbonden rechten en plichten. De Raad van State overweegt verder dat het voorkomen van zulke conflicten een legitiem doel dient en dat het afstandsvereiste een geschikt middel is om zulke conflicten te voorkomen. Het Gerecht is van oordeel dat de gevolgen voor eisers weliswaar nadelig zijn, maar niet opwegen tegen het belang dat de Rijkswetgever hecht aan het afstandsvereiste en dus niet onnodig nadelig zijn. Het Gerecht concludeert dat de bestreden beschikking niet leidt tot een voor eisers onevenredige uitkomst, op grond waarvan de minister had moeten afwijken van de Handleiding. Daarbij neemt het Gerecht in aanmerking dat de verblijfsstatus van eisers door de bestreden beschikking niet wijzigt, dat zij in Bonaire kunnen blijven wonen en dat zij kunnen reizen en verblijven in het Schengengebied, zij het met beperkingen.

De slotsom is dat de minister volgens het oordeel van het Gerecht de Handleiding juist heeft geïnterpreteerd en deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij vindt dat de uitzonderingsgronden niet van toepassing zijn in de situatie van eisers. Ook heeft de minister alle omstandigheden en belangen van eisers in de evenredigheidsbeoordeling betrokken en deugdelijk gemotiveerd waarom hij in hun geval niet had moeten afwijken van de Handleiding.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep