ECLI:NL:OGEABES:2026:4, Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 13-01-2026, EUX202400026 en EUX2024I00001

1. De procedure

Het dossier bestaat uit de volgende processtukken:

hoofdzaak:

het verzoekschrift met producties, dat op 24 april 2024 is ingediend

de incidentele conclusie tot oproeping in vrijwaring door OLE van de Staat der Nederlanden;

het vonnis van 15 november 2024 in het incident, waarbij OLE is toegelaten de Staat der Nederlanden in vrijwaring op te roepen;

de conclusie van antwoord met producties van 14 januari 2025;

de op 3 december 2025 door Stuco toegezonden producties (memo en foto’s);

de op 3 december 2025 dor OLE toegezonden productie 5;

de op 8 december 2025 door Stuco toegezonden aanvullende productie 7;

de akte wijziging eis c.q. vermeerdering van eis van Stuco van 8 december 2025.vrijwaring:

de rolbeslissing van 21 januari 2025, waarin geen verstek werd verleend tegen de niet verschenen Staat, maar de Staat in de gelegenheid werd gesteld om alsnog een conclusie van antwoord in vrijwaring te nemen;

de conclusie van antwoord in vrijwaring van 12 augustus 2025;

de op 9 december 2025 genomen producties 3 en 4 van de Staat.

De mondelinge behandeling heeft op 9 december 2025 plaatsgevonden, in de hoofdzaak en in de vrijwaringszaak. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat tijdens de zitting is verklaard. De gemachtigden hebben pleitaantekeningen voorgedragen en aan het Gerecht overgelegd.

Het Gerecht heeft ter zitting als zijn oordeel uitgesproken dat de vermeerdering van eis in de hoofdzaak in strijd met de goede procesorde is en daarom buiten beschouwing zal worden gelaten. Allereerst omdat deze eis pas één dag voor de mondelinge behandeling bij het Gerecht en de wederpartij ingediend en het Gerecht daarom onvoldoende gelegenheid heeft gehad om zich op deze eis voor te bereiden. Daarnaast, omdat in de eis ineens zonder aankondiging of oproeping een derde partij in de procedure wordt betrokken (de Staat der Nederlanden). En ten slotte, omdat de eis uitgaat van de onjuiste veronderstelling dat er in de hoofzaak nog geen conclusie van antwoord is genomen.

Het vonnis is bepaald op vandaag.

2. De feiten

Stuco is de producent en distribiteur van water en elektriciteit op Sint Eustatius. OLE bezit 100% van de aandelen van Stuco. De staatkundige structuur van Sint Eustatius is per 10 oktober 2010 gewijzigd naar de huidige structuur. Op 7 februari 2018 werd Marcolino [naam] ([naam]) als regeringscommissaris aangewezen, op grond van de Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius. Deze wet is in werking gebleven tot 15 juli 2020.

Stuco heeft op verzoek van [naam] investeringen gedaan in het waterleiding netwerk op Sint Eustatius.

3. Het geschil

in de hoofdzaak

Stuco vordert bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

voor recht te verklaren dat tussen OLE en Stuco een overeenkomst tot stand is gekomen, waarbij OLE in dat kader jegens Stuco wanprestatie heeft gepleegd;

OLE te veroordelen om te (doen) bewerkstelligen dat Stuco gecompenseerd wordt voor de investering gedaan in navolging van de overeenkomst met OLE, het bedrag van de investering te restitueren te vermeerderen met de wettelijke rente gerekend vanaf 9 september 2022, tot aan de dag van volledige restitutie;

OLE te veroordelen in de buitengerechtelijke kosten gevallen aan de zijde van Stuco, te vermeerderen met de wettelijke rente indien niet binnen 7 dagen na de uitspraak in deze tot betaling wordt overgegaan, te berekenen tot aan de dag der voldoening, subsidiair, de buitengerechtelijke kosten conform het vigerende procesreglement vast te stellen;

OLE in de kosten van de procedure te veroordelen.

Stuco baseert deze eisen op het volgende.

Stuco heeft volgens de door [naam] uiteengezette parameters, de investeringen gedaan, op basis van de tussen partijen tot stand gekomen overeenkomst, met de garantie dat de voorgeschoten investeringen terugbetaald zouden worden. Stuco heeft voor een bedrag van ongeveer USD 3 miljoen de investeringen gedaan, in navolging van de overeenkomst met OLE.

Stuco mocht ook het gerechtvaardigd vertrouwen hebben in de bevoegdheid van [naam], bij haar overweging om in te stemmen met het doen van de investeringen,

nu [naam] de macht en capaciteit had om dit waar te maken. OLE heeft door het handelen van [naam] in ieder geval zichzelf verbonden tot het (doen) bewerkstelligen van die restitutie toegezegd, en Stuco maakt hier rechtens aanspraak op.

Stuco heeft eerst buitengerechtelijk voor een periode van meer dan een jaar getracht OLE tot handelen te bewegen. De kosten die in dat voortraject zijn gemaakt zijn buitengerechtelijke kosten waarop Stuco recht tot vergoeding heeft, welke kosten op USD 2500,- worden gesteld.

OLE heeft als verweer het volgende aangevoerd.

Ten eerste is er geen overeenkomst tot stand gekomen. Stuco kon en mocht geen

gerechtvaardigd vertrouwen hebben op enige verplichting van OLE. Stuco heeft niet aan haar onderzoeksplicht naar de bevoegdheid van [naam] voldaan. Mocht er al sprake zijn van een verplichting zijdens het OLE dan was dit hoogstens een inspanningsverplichting, waaraan het OLE volledig heeft voldaan en tenslotte heeft Stuco veel te laat geklaagd.

in de vrijwaringszaak

OLE vordert dat de Staat wordt veroordeeld, waartoe OLE in de hoofdzaak wordt veroordeeld. Indien OLE in de hoofdzaak wordt veroordeeld, heeft OLE een regresvordering op de Staat.

De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd tegen de vordering in vrijwaring.

4. De beoordeling in de hoofdzaak

De kern van dit geschil betreft de vraag hoe een brief van destijds regeringscommissaris [naam] moet worden uitgelegd. Het Gerecht zal eerst de achtergrond van de positie van de regeringscommissaris schetsen.

De positie van de regeringscommissaris 4.2. Na het instellen van een “commissie van wijzen” is de regering in Den Haag in 2018 tot de conclusie gekomen dat er op Sint Eustatius moest worden ingegrepen in het bestuur. Er werd door de toenmalige minister een wetsvoorstel ingediend, dat als volgt werd toegelicht:

“Dit wetsvoorstel strekt ertoe voorzieningen te treffen in verband met de grove taakverwaarlozing van het bestuur van het openbaar lichaam Sint Eustatius. Aanleiding is het advies van de commissie van wijzen voor Sint Eustatius, die zich op verzoek van de minister (nu staatssecretaris) van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft gebogen over de bestuurlijke situatie in het openbaar lichaam. Ter beëindiging van de situatie van taakverwaarlozing stelt de regering voor een regeringscommissaris aan te stellen, die zal voorzien in het bestuur van Sint Eustatius tot het moment waarop dat bestuur in staat mag worden geacht zijn taken zelf naar behoren te kunnen vervullen. Ook wordt voorzien in de nodige ondersteunende maatregelen gericht op het duurzaam verbeteren van de bestuurlijke, economische en maatschappelijke situatie in Sint Eustatius.”

De Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius is vervolgens per 1 augustus 2018 in werking getreden. Hierbij werd een regeringscommissaris aangesteld, die op Sint Eustatius alle taken en bevoegdheden uitoefende die bij wet aan de eilandsraad, het bestuurscollege of de gezaghebber zijn opgedragen. Voor de uitoefening van de bevoegdheden was de regeringscommissaris verantwoording verschuldigd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. [naam] is per 1 augustus 2018 tot eerste regeringscommissaris benoemd.

De brief van 22 februari 2019 4.3. De brief van de regeringscommissaris speelt een belangrijke rol in dit geschil en het Gerecht vindt dat ook de context ervan van belang is voor de beoordeling van de vorderingen. Daarom wordt deze brief hierna in zijn geheel geciteerd.

Op 22 februari 2019 stuurde de regeringscommissaris aan de CEO van Stuco de volgende brief:

“With this letter, I want to express my concern regarding the water supply by Stuco to the households with a water connection. Due to the higher water consumption during periods of drought and arising technical defects, water rationing is activated, resulting in a temporary shutdown of the water supply, with water only being available for 6 hours per day.

As the shareholder representative of the St. Eustatius Utilities Company N.V. (Stuco N.V.) I am herewith formally requesting that, together with the Supervisory Board, possibilities are immediately explored to alleviate problems linked to water production and distribution on St. Eustatius. My request is that Stuco N.V., apart from the commitments that are made by the Ministry of Infrastructure and Water Management (I&W) for the coming 3 years, as a company owned by the Public Entity St. Eustatius, demonstrates how to solve this problem in a reasonable and responsible manner.

While the Public Entity of St. Eustatius is appreciative of the commitment of the Ministry of I &W to invest, we recognize that it is in the best interest of Stuco N.V. and its clients that fast, responsible and reasonable action is undertaken to solve the problems sooner. Therefore, Stuco N.V. is herewith instructed to specifically explore the possibility of solving the problems related to rationing of water during periods of drought and increasing the capacity of water storage and production by the end of 2019.

The problems related to faulty pipelines and insufficient water production capacity, storage beyond three days is well known to the Public Entity, and Stuco N.V. Currently Stuco produces two thirds of its water production capacity required. One third extra is needed to operate optimally. The shareholder would like that the storage capacity and water production capacity is increased to seven days.

The proposed phased approach means that when the pipelines are upgraded, the issue of water production and storage capacity remains unattended for another year. It is the wish of the shareholder that both issues are tackled simultaneously. This will require that Stuco N.V. uses its own resources to help remedy the situation faster. In my capacity as shareholder, I will in turn arrange that the Ministry refunds this investment within two years.

I trust that this request receives your immediate attention. Working internally to solve the problem will demonstrate to the community of St. Eustatius that STUCO N.V. cares. (…)”

Interpretatie van de mededelingen van de regeringscommissaris

naam] deed zijn mededelingen in de brief in een dubbelfunctie, want hij was niet alleen regeringscommissaris, maar in die hoedanigheid ook als vertegenwoordiger van de aandeelhouder, omdat OLE 100% aandeelhouder van Stuco is. Voor de beantwoording van de vraag of [naam] OLE kon binden, vindt het Gerecht dat niet relevant. Uit de positie die de regeringscommissaris in 2018 op Sint Eustatius had, mocht Stuco afleiden en er redelijkerwijs op vertrouwen dat hij zijn uitlatingen als regeringscommissaris deed. De uitoefening van zijn bevoegdheden volgde uit de Tijdelijke Wet.

Onderzoeksplicht, afwijking van normale route

OLE heeft erop gewezen dat bij een normale gang van zaken het terugbetalen aan Stuco van gedane investeringen een heel proces vergt en dat Stuco daarom alle reden had om te twijfelen aan de toezegging van de regeringscommissaris. Door dat niet te doen, heeft Stuco haar onderzoeksplicht geschonden. Stuco had moeten nagaan of [naam] de door hem gedane toezegging wel kon doen, aldus OLE.Het Gerecht verwerpt dat verweer. Allereerst was de achtergrond van de brief niet een “normale gang van zaken”. In 2019 zat Sint Eustatius in een acute en gevaarlijke drinkwatercrisis. Er was alleen gedurende zes uren per dag drinkwater beschikbaar. Na 20.00 uur was er geen water meer om te douchen. Er was slechts een opslagcapaciteit voor drinkwater van twee dagen, terwijl dat op grond van wettelijke regels zeven dagen moet zijn. En dat laatste is op Sint Eustatius des te meer aan de orde in verband met een reëel gevaar van gehele uitval van de drinkwatervoorziening als gevolg van orkanen. Tegen deze achtergrond hoefde Stuco er naar het oordeel van het Gerecht geen onderzoek naar te doen of de toezegging van de regeringscommissaris reëel was.

Daarnaast werd de toezegging van de regeringscommissaris juist gedaan om niet eerst de gebruikelijke financieringsroute af te leggen, voordat geïnvesteerd zou worden. OLE verwijt Stuco dat zij na de brief “vervolgens in allerijl begonnen is met de werkzaamheden”, maar dat was nu juist het verzoek van de regeringscommissaris, waaraan Stuco heeft voldaan, dus dat verwijt is niet terecht.

Het voorgaande geldt temeer, omdat OLE stelt dat de toezegging van de regeringscommissaris was gebaseerd op een eerdere mondelinge toezegging door de voormalige directeur-generaal van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat aan OLE.

Niet slechts inspanningsverplichting

OLE stelt zich daarnaast op het standpunt dat de toezegging van de regeringscommissaris slechts kan worden gezien als een inspanningsverplichting van de zijde van OLE.

Het Gerecht verwerpt ook dat standpunt.

De tekst:

In my capacity as shareholder, I will in turn arrange that the Ministry refunds this investment within two years.

wijst niet op een inspanningsverplichting. “I will arrange” is wat betreft het Gerecht duidelijke taal. Dat is meer een garantie die de regeringscommissaris geeft. Hij gebruikt niet “I will try” of “I will do my best” of soortgelijke bewoordingen.

Slotsom

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het verzoek en de toezegging moeten worden gekwalificeerd als een aanbod dat door Stuco is aanvaard, waarna voor beide partijen verbintenissen ontstonden. Stuco zou met spoed gaan investeren en daarvoor haar reserves aanspreken en OLE zou zorgen voor terugbetaling van die investeringen binnen twee jaar. Dat moet OLE dus alsnog doen.Stuco heeft toegelicht dat zij de investeringen heeft kunnen doen door gebruik te maken van reserves die zij in haar divisie “elektriciteit” had opgebouwd als gevolg van eerdere stortingen door GEBE. Zij is verplicht deze reserves weer aan te vullen.

Klachtplicht

OLE heeft ter afwering van haar verplichting de investeringen te vergoeden een beroep gedaan op schending van de klachtplicht van Stuco. Zij zou niet hebben geklaagd binnen de bekwame tijd die artikel 6:89 BW vereist, omdat de toezegging van februari 2019 is en de eerste aanspraak van Stuco pas 3,5 jaar later, in september 2022.

Dat beroep verwerpt het Gerecht.

Stuco vordert nakoming van de overeenkomst die in het geheel niet is nagekomen. Op een geheel nalaten om een overeengekomen prestatie te verrichten, is art. 6:89 BW niet van toepassing.Gelet op de bewoordingen waarin de bepaling is gesteld - nu daarin wordt gesproken over "een gebrek in de prestatie" -, ziet art. 6:89 BW slechts op gevallen van ondeugdelijke nakoming en niet (mede) op gevallen waarin in het geheel geen prestatie is verricht.

Vordering toewijsbaar

De vordering van Stuco is dus in beginsel toewijsbaar.Tijdens de comparitie heeft OLE zich op het standpunt gesteld dat er mogelijk in Den Haag wel ruimte was voor een vergoeding van de investeringen, maar dat Stuco heeft geweigerd om nadere informatie over te leggen. Dat standpunt had OLE in de conclusie van antwoord nog niet ingenomen. Er ontstond tijdens de zitting onduidelijkheid over de vraag of, hoe en wanneer OLE aan Stuco om specificatie van de investeringen had verzocht. OLE stelde dat wel te hebben gedaan, maar kon dat niet onderbouwen. Stuco verklaarde dat een accountant voor OLE alle jaarstukken had gecontroleerd en goed bevonden en dat Stuco nooit om een specificatie was verzocht.

In deze procedure heeft OLE voorafgaande aan de comparitie een “Memorandum” ingediend. Daarin wordt een onderbouwing gegeven, die via specificaties leidt tot een bedrag van USD 3,1 miljoen aan investeringen. Hiervoor werden volgens Stuco de volgende werkzaamheden verricht:

Bouw en ingebruikname van een wateropslagtank van 4.000 m3 in Round Hill. Dit zorgde ervoor dat werd voldaan aan de wettelijke vereiste om een minimale drinkwatervoorziening van zeven dagen te handhaven, terwijl ook de voorzieningszekerheid op het eiland werd versterkt.

Installatie van twee omgekeerde osmose-installaties (RO) van elk 250 m3, die nodig waren om de op dat moment zeer beperkte ontziltingscapaciteit van het eiland uit te breiden.

De bijbehorende infrastructuurwerken die nodig waren om deze activa aan te sluiten, te beveiligen en in bedrijf te stellen.

Stuco heeft in haar Memorandum ook foto’s overgelegd van de resultaten van de hiervoor vermelde werkzaamheden. OLE heeft niet betwist dat alle werkzaamheden naar behoren zijn verricht en ook niet dat die een oplossing boden voor het destijds acute drinkwaterprobleem op Sint Eustatius. OLE zal nog de gelegenheid krijgen om op de financiële specificatie van Stuco te reageren

Bij de stukken bevindt zich ook een “memo” van de regeringscommissaris van 27 mei 2019. Op briefpapier van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties schrijft [naam] onder meer het volgende aan de Directeur-Generaal van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat:

“Aangezien het om toegang tot drinkwater gaat en een basisbehoefte betreft heb ik opdracht gegeven aan Stuco om direct te starten met de bovengenoemde drie van elkaar afhankelijke onderdelen, opdat de volgende droge periode geen rantsoenering meer noodzakelijk is. Ik heb Stuco verzocht hiervoor haar reserves aan te spreken. Om echter een gezonde bedrijfspositie te behouden verzoek ik u om een toezegging tot restitutie van deze investering door uw Ministerie.”

De gemachtigde van de Staat verklaarde ter zitting (in de vrijwaringsprocedure) dat onbekend is wat de reactie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat destijds op dit verzoek is geweest. Voor zover hem bekend is uiteindelijk nooit een concreet verzoek bij een van de ministeries in Nederland gedaan.

Nader overleg

Partijen hebben het Gerecht verzocht eerst een beslissing te nemen over de aansprakelijkheid van OLE ten opzichte van Stuco. De gemachtigde van de Staat heeft zich bij dat verzoek aangesloten. Daarna zouden ze op basis daarvan met elkaar willen overleggen over de mogelijkheid alsnog financiering via de Staat te verkrijgen. Tijdens de comparitie kwam aan de orde dat het nuttig zou zijn om bij zo’n overleg ook direct vertegenwoordigers van de Staat te laten aanschuiven. Misschien dat het alsnog mogelijk is om een aanvraag te doen de investeringen te vergoeden. Gelet op dit verzoek van partijen zal nog geen eindvonnis worden gewezen, maar eerst de uitkomsten van bedoeld overleg worden afgewacht.

Verwijzing naar de rol

De zaak zal worden verwezen naar een rolzitting. OLE kan zich dan bij akte uitlaten over de ontwikkelingen in de periode na dit vonnis. Als die niet hebben geleid tot afspraken tussen partijen, dient OLE in die akte te reageren op de specificatie van Stuco van de gedane investeringen, waarna alsnog vonnis zal worden gewezen.

Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden.

5. De beoordeling in de vrijwaringszaak

Gelet op wat hiervoor onder 4.12. is overwogen, zal nog geen vonnis worden gewezen in de vrijwaringszaak. Het Gerecht wil proberen de eindvonnissen in hoofd- en vrijwaringszaak gelijk te laten lopen. Daarom zal de vrijwaringszaak worden verwezen naar dezelfde rolzitting als de hoofdzaak, in dit geval voor beraad van het Gerecht.

6. De beslissing

verwijst de zaak naar de rolzitting van dinsdag 10 maart 2026 voor het nemen van een akte door OLE, zoals hiervoor onder 4.13 omschreven;

houdt alle verdere beslissingen aan;

in de vrijwaringszaak:

verwijst de zaak naar de rolzitting van dinsdag 10 maart 2026 voor beraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. L.J. Saarloos, rechter in voormeld Gerecht, bijgestaan door de griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2026