ECLI:NL:OGEAC:2026:19

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

de naamloze vennootschap Daaibooi N.V.,

de minister van Economische Ontwikkeling,

de coöperatie Koöperativa Piskadonan Daaibooi (KPD),

gemachtigde: A.V.E. Vilchez.

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van Daaibooi N.V. tegen de beslissing van de minister van 4 juli 2025, waarbij:a. het bezwaar van Daaibooi N.V. tegen de aan KPD verleende

standplaatsvergunning ongegrond is verklaard;

b. het verzoek van Daaibooi N.V. om de standplaatsvergunning van KPD in te trekken, is afgewezen;

c. het verzoek van Daaibooi N.V. om handhavend op te treden deels gegrond is verklaard;

d. Daaibooi N.V. voor haar verzoek om verificatie van omzetregistratie en fiscale verplichtingen is verwezen naar de minister van Financiën dan wel de Landsontvanger.

Deze beslissing wordt hierna de bestreden beschikking genoemd.

Daaibooi N.V. heeft tegen de bestreden beschikking een beroepschrift ingediend en daarbij producties overgelegd. Op 7 januari 2026 heeft zij aanvullende producties ingediend, bestaande uit een visualisatie van de feitelijke gang van zaken en een nadere schriftelijke toelichting.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

Het Gerecht heeft het beroep op 14 januari 2026 op zitting behandeld. Daaibooi N.V. heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur, mevrouw [naam directeur], die werd bijgestaan door mr. Schmitz. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Hammoud, die werd vergezeld door [naam jurist] (jurist bij de minister). KPD heeft zich laten vertegenwoordigen door haar secretaris, meneer [naam secretaris], die werd vergezeld door de heer Vilchez.

Beoordeling door het Gerecht

Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep van Daaibooi N.V., voor zover dat is gericht tegen de beslissing in de bestreden beschikking op haar handhavingsverzoek, gegrond is. De handhavingsbeslissing is innerlijk tegenstrijdig en bevat daarmee een motiveringsgebrek. Bovendien heeft de minister op basis van de uitgevoerde controles niet kunnen concluderen dat geen sprake is van één of meer door KPD begane overtredingen. Het Gerecht vernietigt de bestreden beschikking voor zover deze betrekking heeft op het handhavingsverzoek en draagt de minister op opnieuw op dit verzoek te beslissen. Daartoe dient de minister opnieuw controles te (laten) uitvoeren teneinde vast te stellen of KPD één of meer overtredingen heeft begaan. Indien één of meer overtredingen worden geconstateerd, dient de minister, alvorens op het handhavingsverzoek te beslissen, te onderzoeken of concreet zicht op legalisatie bestaat, mede in het licht van het nieuw vast te stellen beleid.

Voor zover het beroep van Daaibooi N.V. is gericht tegen de afwijzing van haar verzoek om de standplaatsvergunning in te trekken, verklaart het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk. Daaibooi heeft geen belang meer bij een intrekking van deze vergunning, nu deze inmiddels is verlopen.

Voor zover het beroep is gericht tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaar tegen de standplaatsvergunning, verklaart het Gerecht het beroep ongegrond. Daaibooi N.V. heeft de enige tegen deze vergunning aangevoerde beroepsgrond ter zitting ingetrokken.

Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Wat is relevant om te weten in deze zaak?

Het strand Playa Daaibooi bestaat uit een openbaar gedeelte dat wordt gebruikt door inwoners van Curaçao en toeristen, en een kleiner gedeelte waar lokale vissers actief zijn.

Daaibooi N.V. beschikt over een vestigingsvergunning en exploiteert een horecagelegenheid op het openbare gedeelte van het strand. Behalve Daaibooi N.V. voeren ook andere ondernemers, waaronder KPD, commerciële activiteiten uit op Playa Daaibooi.

Aan KPD is bij beschikking van 2 maart 2023, met ingang van 5 juli 2023 tot en met 4 juli 2025, een standplaatsvergunning verleend voor de verkoop van etenswaren en alcoholvrije dranken op het vissersgedeelte van het strand. Aan deze vergunning zijn verschillende voorwaarden verbonden. KPD heeft een aanvraag ingediend voor een nieuwe standplaatsvergunning.

KPD beschikt niet over een vergunning voor de verhuur van strandstoelen en/of parasols op het toeristische gedeelte van het strand en heeft voor deze activiteiten ook (nog) geen vergunning aangevraagd.

De heer [naam bestuurslid KPD] is bestuurslid van KPD. Aan hem is, als natuurlijke persoon, op 17 oktober 2023 een standplaatsvergunning verleend voor het verhuren van strandstoelen, parasols en watersportartikelen op het toeristische gedeelte van het strand. Deze vergunning is geldig tot 16 oktober 2026.

De minister werkt momenteel aan de ontwikkeling van beleid voor de exploitatie van commerciële activiteiten op openbare stranden. In dat verband is in juli 2025 een moratorium ingesteld voor de duur van zes maanden, dat vervolgens met drie maanden is verlengd. Tot de inwerkingtreding van dit beleid neemt de minister aanvragen voor standplaats- en ventvergunningen niet in behandeling. Om die reden is aan KPD geen nieuwe standplaatsvergunning verleend.

Daaibooi N.V. heeft in haar brief van 5 februari 2025 aan de minister:

bezwaar gemaakt tegen de op 2 maart 2023 aan KPD verleende standplaatsvergunning;

verzocht deze standplaatsvergunning in te trekken;

verzocht handhavend op te treden tegen KPD wegens de volgende overtredingen:

- het zonder vergunning ontplooien van commerciële activiteiten op het toeristische gedeelte van het strand;

- het zonder vergunning verhuren van strandstoelen op het toeristische

gedeelte van het strand;

- het in strijd met de vergunningsvoorwaarden aanbrengen van permanente parasolconstructies op het toeristische gedeelte van het strand;

- het verkopen van producten waarvoor geen vergunning is verleend;

verzocht te verifiëren of de omzet door KPD op de juiste wijze wordt

geregistreerd en/of aan alle fiscale verplichtingen wordt voldaan.

In de bestreden beschikking heeft de minister op deze brief gereageerd. Het beroep van eiseres heeft vervolgens geleid tot het in de inleiding beschreven procesverloop.

Wat ligt in deze zaak niet (meer) ter beoordeling voor?

4. Daaibooi N.V. heeft een uitvoerig beroepschrift ingediend. Een aantal van de door haar in beroep aangevoerde punten ligt in deze zaak echter niet (meer) ter beoordeling voor. Het gaat om de volgende punten.

De bestreden beschikking is genomen naar aanleiding van het verzoek van Daaibooi N.V. om handhavend op te treden tegen overtredingen van KPD. Voor zover Daaibooi N.V. in beroep opkomt tegen het uitblijven van handhavend optreden tegen vermeende overtredingen van andere partijen, ligt dat niet ter beoordeling voor. Het verzoek van Daaibooi N.V. zoals verwoord in de brief van 5 februari 2025 was daar niet op gericht. De vraag of de minister handhavend dient op te treden tegen overtredingen van andere partijen, is daarom terecht ook geen onderwerp van de bestreden beschikking geworden. Nu het handhavend optreden tegen andere partijen geen onderwerp van de bestreden beschikking is, vallen de beroepsgronden die daarop zijn gericht buiten de omvang van het geding.

In beroep voert Daaibooi N.V. ook aan dat de minister nog niet heeft beslist op de Lob-verzoeken die zij in augustus 2025 heeft ingediend. Daarnaast heeft de minister nog geen beslissingen genomen op handhavingsverzoeken die Daaibooi N.V. heeft ingediend ten aanzien van [naam bestuurslid KPD] en Trade Boedhai B.V.. Zoals de minister ter zitting heeft erkend, moet op de hiervoor genoemde verzoeken inderdaad nog worden beslist. Daaibooi N.V. kan desgewenst afzonderlijk beroep instellen tegen het uitblijven van deze beslissingen. De vraag of sprake is van een weigering om op deze verzoeken te beslissen, ligt in deze procedure echter niet ter beoordeling voor. Het Gerecht zal ook dit punt daarom onbesproken laten.

In het beroepschrift heeft Daaibooi N.V. één beroepsgrond aangevoerd tegen de beslissing van de minister om aan KPD een standplaatsvergunning te verlenen. Ter zitting heeft Daaibooi N.V. deze beroepsgrond ingetrokken, zodat deze geen bespreking meer behoeft. Nu tegen de verlening van de standplaatsvergunning geen beroepsgronden meer zijn aangevoerd, zal het beroep in zoverre ongegrond worden verklaard.

Verder is in beroep gebleken dat de aan KPD verleende standplaatsvergunning slechts geldig was tot en met 4 juli 2025 en inmiddels is verlopen. Daaibooi N.V. heeft ter zitting erkend dat zij om die reden geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroep voor zover dat is gericht op intrekking van deze vergunning. Nu procesbelang ontbreekt, zal het Gerecht het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.

Met betrekking tot het verzoek van Daaibooi N.V. aan de minister om te verifiëren of de omzet door KPD op de juiste wijze wordt geregistreerd en/of aan alle fiscale verplichtingen wordt voldaan, is het Gerecht van oordeel dat Daaibooi N.V. tegen dit onderdeel van de bestreden beschikking geen duidelijke beroepsgrond heeft geformuleerd. Om die reden zal het Gerecht ook dit aspect onbesproken laten.

De minister heeft zich in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat het beroep van Daaibooi N.V. niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat in het beroepschrift ten onrechte het Land als verwerende partij is vermeld in plaats van de minister. Dit punt heeft de minister op de zitting ingetrokken, zodat ook dit punt geen bespreking meer behoeft.

Waar gaat het wél over in deze uitspraak?

5. Het Gerecht beoordeelt de beslissing van de minister op het verzoek van Daaibooi om handhavend op te treden tegen door KPD begane overtredingen.

De minister heeft het handhavingsverzoek in de bestreden beschikking gedeeltelijk toegewezen en deze beslissing als volgt gemotiveerd. Op 12 januari 2025 is een controle uitgevoerd. Daarbij werd één andere partij aangetroffen die zonder vergunning handelde, waarna de activiteiten van deze partij direct zijn beëindigd. Ten aanzien van de overige aangetroffen partijen is geconstateerd dat zij beschikten over geldige vergunningen en handelden binnen de daaraan verbonden voorwaarden. Daarnaast zijn op 28 en 29 juni 2025 opnieuw controles uitgevoerd, waarbij geen overtredingen van de vergunningvoorwaarden zijn vastgesteld. Bij recente controles is gebleken dat zich op Playa Daaibooi een ongecontroleerde situatie heeft ontwikkeld met betrekking tot de verhuur en plaatsing van strandstoelen door verschillende partijen, waarbij stoelen ongecoördineerd op het strand worden geplaatst. Deze praktijk is volgens de minister niet toegestaan. Dergelijke handelingen zullen daarom actief worden gecontroleerd en, indien nodig, worden gehandhaafd. Vanwege deze ongecontroleerde verspreiding van strandstoelen heeft de minister het handhavingsverzoek van Daaibooi N.V. gedeeltelijk toegewezen. De minister heeft daarbij aangegeven dat gericht tegen KPD zal worden opgetreden indien wordt geconstateerd dat de vergunningvoorwaarden niet worden nageleefd.

Is de beslissing op het handhavingsverzoek voldoende gemotiveerd?

6. Daaibooi N.V. voert aan dat de beslissing op haar handhavingsverzoek onvoldoende is gemotiveerd.

7. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dit als volgt.

Het handhavingsverzoek van Daaibooi N.V. van 5 februari 2025 ziet uitsluitend op vermeende overtredingen van KPD. In de bestreden beschikking is vermeld dat tijdens de controles geen overtredingen door KPD zijn vastgesteld. Wel is daarin opgenomen dat een ongecontroleerde situatie is geconstateerd doordat strandstoelen ongecoördineerd op het strand waren geplaatst, wat de minister als een overtreding aanmerkt. Uit de beschikking blijkt echter niet dat KPD als overtreder van deze overtreding is aangemerkt. Dat het handhavingsverzoek, dat uitsluitend op gedragingen van KPD is gericht, desondanks gedeeltelijk gegrond is verklaard, is daarom niet te verenigen met de gegeven motivering. De bestreden beschikking is in zoverre innerlijk tegenstrijdig en ontoereikend gemotiveerd.

Is de bestreden beschikking voldoende zorgvuldig voorbereid?

8. Daaibooi N.V. voert verder aan de minister met zijn onderzoek niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van één of meer overtredingen begaan door KPD.

9. Ook deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dit als volgt.

Het is aan de minister om naar aanleiding van een verzoek om handhaving deugdelijk onderzoek te doen naar de vraag of sprake is van één of meer overtredingen. Het in dit kader door de minister verrichte onderzoek voldoet niet aan dit vereiste. Daarbij is het volgende van belang.

Het rapport van 12 januari 2025, waarop de minister zijn conclusie dat geen sprake is van één of meer overtredingen door KPD mede baseert, is kort vóór het handhavingsverzoek opgesteld. In dit rapport staat slechts vermeld dat – met uitzondering van één bedrijf – alle bedrijven beschikken over geldige vergunningen en handelen binnen de daaraan verbonden voorwaarden. Waarschijnlijk is KPD één van de bedrijven waarbij geen overtredingen zijn vastgesteld, maar dit wordt niet expliciet vermeld. Uit het rapport blijkt bovendien niet welke waarnemingen tijdens deze controle zijn verricht en dus ook niet welke activiteiten zijn waargenomen. Evenmin blijkt op welke wijze is onderzocht of de door KPD verrichte activiteiten binnen de bij de vergunning gestelde voorwaarden vielen. Deze rapportage is naar het oordeel van het Gerecht daarom ontoereikend om de conclusie te rechtvaardigen dat geen overtredingen door KPD zijn begaan.

Ook het rapport dat is opgemaakt naar aanleiding van de controles op 28 en 29 juni 2025 is daarvoor onvoldoende. Uit dit rapport blijkt dat ten tijde van de controles meerdere ondernemingen gesloten waren. Deze situatie wijkt af van de normale gang van zaken en is daarom onvoldoende representatief om daarop conclusies te baseren over de dagelijkse praktijk. Bovendien roept het rapport meerdere vragen op. Zo staat daarin dat verhuurders van strandstoelen en parasols tijdens de controle in hun auto’s of onder een palapa zijn gaan zitten om de situatie van daaruit in de gaten te houden en/of geld te innen. Zonder nadere toelichting valt niet in te zien waarom de rapporteurs hebben nagelaten deze ondernemers hierover kritisch te bevragen. Bij gebreke van een dergelijke bevraging konden de rapporteurs op basis van deze controles dan ook niet concluderen dat geen sprake was van overtredingen door KPD.

In de bestreden beschikking staat verder dat recente controles zijn uitgevoerd, waarbij is geconstateerd dat sprake is van een ongecontroleerde situatie met betrekking tot de verhuur en plaatsing van strandstoelen door verschillende partijen, hetgeen de minister als een overtreding aanmerkt. Namens de minister is ter zitting toegelicht dat met deze recente controles de controles van 28 en 29 juni 2025 worden bedoeld. Met wat in de bestreden beschikking over deze controles is vermeld, heeft de minister evenmin aannemelijk gemaakt dat geen sprake is van één of meer overtredingen door KPD. Daarin staat immers dat verschillende partijen zich bezighouden met de ongecoördineerde plaatsing van stoelen en parasols. Zonder nadere toelichting valt niet in te zien waarom KPD niet één van deze partijen zou zijn.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister heeft nagelaten deugdelijk onderzoek te verrichten naar de vraag of KPD één of meer overtredingen heeft begaan. De bestreden beschikking is daarom onzorgvuldig voorbereid.

Hoe nu verder?

10. Omdat de bestreden beschikking een motiveringsgebrek bevat en onzorgvuldig is voorbereid, zal het Gerecht deze vernietigen en het beroep van Daaibooi N.V. gegrond verklaren. Het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek kan slechts worden hersteld door het verrichten van nieuw onderzoek door de minister. Het Gerecht ziet daarom geen aanleiding de rechtsgevolgen van de te vernietigen beschikking in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Het Gerecht zal de minister daarom opdragen opnieuw op het handhavingsverzoek van Daaibooi N.V. te beslissen na het verrichten van een deugdelijk onderzoek.

11. Bij dit nadere onderzoek dient de minister in ieder geval ook de in beroep door Daaibooi N.V. overgelegde stukken te betrekken, die haar stelling ondersteunen dat KPD strandstoelen verhuurt. Zo heeft Daaibooi N.V. een foto ingebracht van een bord waarop strandstoelen worden aangeboden onder vermelding van de naam KPD, alsmede een betalingsbon voor het huren van een strandstoel waarop eveneens de naam KPD staat vermeld. Ter zitting heeft KPD aangevoerd dat [naam bestuurslid KPD], die beschikt over een vergunning voor het verhuren van strandstoelen en parasols, samenwerkt met KPD en dat daarom op de betreffende bon de naam KPD staat vermeld in plaats van die van [naam bestuurslid KPD]. Daaibooi N.V. stelt zich daarentegen op het standpunt dat de strandstoelen en parasols feitelijk – zonder de vereiste vergunning – door KPD worden verhuurd, zodat sprake is van een overtreding. Het is aan de minister dit punt nader te onderzoeken, de door Daaibooi N.V. ingebrachte stukken te beoordelen en na controles ter plaatse vast te stellen of sprake is van één of meer door KPD begane overtredingen.

12. Aangezien het handhavingsverzoek ziet op het verrichten van activiteiten in strijd met de standplaatsvergunning en deze vergunning inmiddels is verlopen, rijst de vraag wat dit betekent voor het door de minister nieuw te verrichten onderzoek. Op de aanvraag van KPD om een nieuwe standplaatsvergunning is nog niet beslist, in afwachting van de inwerkingtreding van het hiervoor genoemde beleid voor de exploitatie van commerciële activiteiten op publieke stranden. Dit laat echter onverlet dat het verhuren van strandstoelen en parasols en het verkopen van bepaalde producten ook onder de inmiddels verlopen standplaatsvergunning niet was toegestaan en dat KPD voor deze activiteiten ook (nog) geen aanvraag heeft gedaan. Dat betekent dat de minister opnieuw moet onderzoeken of KPD:

- commerciële activiteiten ontplooit op het toeristische gedeelte van het strand;

- strandstoelen en of parasols verhuurt op het toeristische gedeelte van het strand;

- producten verkoopt waarvoor op grond van de verlopen standplaatsvergunning

geen vergunning was verleend.

De vraag of KPD momenteel nog activiteiten verricht die voorheen onder de inmiddels verlopen standplaatsvergunning waren toegestaan, kan buiten het te verrichten onderzoek blijven, reeds omdat het handhavingsverzoek van Daaibooi N.V. daarop geen betrekking heeft.

13. Indien de minister op basis van zijn onderzoek tot de conclusie komt dat sprake is van één of meer door KPD begane overtredingen, dient hij, alvorens te beslissen tot handhavend optreden, eerst te onderzoeken of voor deze overtredingen concreet zicht op legalisatie bestaat. Bij beantwoording van deze vraag ligt het voor de hand dat de minister zijn nieuwe beleid betrekt dat nog in ontwikkeling is. Gelet op de namens de minister ter zitting gegeven toelichting, is dit beleid naar verwachting eind maart 2026 gereed. Het Gerecht zal gelet daarop de termijn waarbinnen de minister een nieuwe beslissing dient te nemen bepalen op twee maanden na deze uitspraak.

Conclusie en gevolgen

14. Het voorgaande betekent dat de beslissing van de minister in de bestreden beschikking op het handhavingsverzoek van Daaibooi N.V. niet in stand kan blijven. Het beroep is daarom in zoverre gegrond en het Gerecht zal de bestreden beschikking in zoverre vernietigen. Het Gerecht ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten en kan ook niet zelf in de zaak voorzien. Het Gerecht zal de minister daarom opdragen om binnen een termijn van twee maanden na deze uitspraak opnieuw op het handhavingsverzoek te beslissen met in achtneming van hetgeen hierover in deze uitspraak is overwogen.

15. Omdat het beroep deels gegrond is, moet de minister het griffierecht van Cg 150,- aan Daaibooi N.V. vergoeden en krijgt Daaibooi N.V. ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt Cg 1.400,-, omdat de gemachtigde van Daaibooi N.V. een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, waarde per punt Cg 700,-). Het Gerecht baseert deze vergoeding op het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Beslissing

Informatie over hoger beroep