ECLI:NL:OGEAC:2026:66

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN CURAÇAO

Uitspraak

[eiseres],

de Sociale Verzekeringsbank,

Inleiding

De SVB heeft dit verzoek afgewezen bij beschikking van 17 februari 2023 (de primaire beschikking). Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt. De SVB heeft op 16 juni 2025 het bezwaar ongegrond verklaard (de bestreden beschikking).

Eiseres heeft op 14 augustus 2025 pro forma beroep tegen de bestreden beschikking ingesteld, dat zij op 15 september 2025 heeft aangevuld met gronden. De SVB heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd. Op 26 november 2025 heeft eiseres een akte nadere toelichting met producties ingediend.

Het Gerecht heeft het beroep op 1 december 2025 ter zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De SVB heeft zich laten vertegenwoordigen door [medewerker SVB] en haar gemachtigde. De behandeling vond plaats met bijstand van de tolk mevrouw M. Troncon.

Na afloop van de behandeling ter zitting heeft de SVB op verzoek van het Gerecht een nadere schriftelijke toelichting gegeven op het in deze zaak gehanteerde beleid. Eiseres heeft daarop een schriftelijke reactie gegeven. Ook heeft eiseres naar aanleiding van wat besproken is op de zitting een nieuw verzoek om inschrijving als medewerkende in een FOED-structuur (fysiotherapeuten onder één dak) in overweging genomen. Eiseres heeft op 12 januari 2026 een FOED-verzoek ingediend, dat op 24 maart 2026 door de SVB is afgewezen. Deze nieuwe afwijzing ligt in de onderhavige procedure niet ter beoordeling voor.

Beoordeling door het Gerecht

Het Gerecht beoordeelt de bestreden beschikking aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Eiseres voert aan dat de SVB onvoldoende onderzoek heeft verricht ter voorbereiding van haar besluit. Ook vindt eiseres dat de SVB heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Het Gerecht oordeelt dat de door eiseres aangevoerde gronden niet slagen.

Het Gerecht legt hierna uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Is het beroep ontvankelijk?

3. Ter zitting heeft de SVB haar standpunt dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is ingetrokken. Het Gerecht laat dat standpunt daarom onbesproken.

Wat is relevant om te weten in deze zaak?

Eiseres heeft op 28 november 2022 een verzoek ingediend bij de SVB om haar als fysiotherapeut in te schrijven als medewerkende. Eiseres wil als zelfstandige fysiotherapeut in een solopraktijk haar diensten aanbieden aan SVB-verzekerden in de wijk Montaña in Bandariba.

Het zorginkoopbeleid van de SVB schrijft voor dat nieuwe medewerkende fysiotherapeuten in de FOED-structuur moeten werken. De FOED-structuur houdt in dat twee of meer medewerkenden gezamenlijk werkzaam zijn op één praktijkadres en bij tijdelijke afwezigheid zorg dragen voor elkaars patiënten. Dit beleid past de SVB ook toe op andere beroepsgroepen binnen de gezondheidszorg en past in haar streven naar een vermindering van het aantal solopraktijken.

Verder hanteert de SVB een regiobeleid dat inhoudt dat een beslissing om een medewerkende al dan niet toe te laten mede afhankelijk is van het aanbod van vrijgevestigde fysiotherapeuten in verhouding tot het aantal inwoners in de regio alwaar de medewerkende zich wil vestigen. Daarbij bekijkt de SVB ook hoe het aanbod in de betreffende regio zich verhoudt met de andere regio’s, mede afgezet tegen het landelijke aanbod van vrijgevestigde fysiotherapeuten.

Waarom heeft de SVB het verzoek van eiseres afgewezen?

De SVB heeft het verzoek van eiseres afgewezen onder verwijzing naar het zorginkoopbeleid van de SVB, op grond waarvan een fysiotherapeut in een FOED-structuur werkzaam moet zijn. Ook is er volgens de SVB sprake van een aanbodoverschot van vrijgevestigde fysiotherapeuten op basis van de door de SVB gehanteerde norm voor haar verzekerden. De SVB attendeert eiseres erop dat er wel mogelijkheden bestaan om toegelaten te worden als fysiotherapeut in loondienst bij de door de SVB gecontracteerde zorginstellingen.

De SVB heeft zich in de bestreden beschikking gebaseerd op het advies van de bezwaaradviescommissie (commissie). De commissie concludeert dat er op basis van de door de SVB vastgestelde norm een overschot is van vrijgevestigde fysiotherapeuten. De SVB leidt dit overschot af uit markttrends, wachttijden en het huidige aantal werkzame fysiotherapeuten. Verder vereist het zorginkoopbeleid dat nieuwe fysiotherapeuten samen onder één dak moeten werken (FOED). Bovendien werken er al acht fysiotherapeuten in de regio Bandariba. De commissie adviseert om het bezwaarschrift van eiseres ongegrond te verklaren.

Wat voert eiseres aan en wat vindt het Gerecht daarvan?

6. Eiseres betoogt dat de bestreden beschikking onzorgvuldig is voorbereid en (daardoor) niet deugdelijk is gemotiveerd.

Daartoe voert eiseres aan dat de SVB onvoldoende heeft onderzocht wat de huidige capaciteit van fysiotherapeuten is op Curaçao. In het rapport Capaciteitsplanning gezondheidszorg Curaçao 2018-2019 wordt de behoefte aan fysiotherapeuten op Curaçao op 95 geschat, gebaseerd op het aantal inwoners van ruim 160.000. Uit gegevens van de Healthcare portal van de SVB zijn er 64 fysiotherapeuten bij de SVB aangesloten, waarvan er volgens eiseres 5 niet meer actief zijn. Volgens eiseres is er gelet op de behoefte in het rapport nog ruimte voor meer fysiotherapeuten.

Eiseres voert verder aan dat haar stelling dat er in Montaña behoefte is aan meer fysiotherapeuten door de SVB niet is betrokken in het onderzoek. Volgens eiseres is de wachttijd voor een eerste afspraak in Montaña twee tot drie weken, terwijl uit het Beleidsdocument maximale wachttijden Curaçaose gezondheidszorg van 20 juli 2023 blijkt dat de maximale wachttijd voor een eerste afspraak 1 week zou moeten zijn. Ook is de behoefte toegenomen onder andere als gevolg van de pensionering van fysiotherapeut [naam fysiotherapeut 1]. Dit alles wordt bevestigd in de gesprekken die eiseres met huisartsen uit die wijk heeft gevoerd.

Eiseres vindt ten slotte dat de SVB van het beleid had moeten afwijken en voor haar een uitzondering had moeten toestaan, namelijk een solopraktijk in Bandabou. De handhaving van het beleid leidt voor eiseres tot een onevenredige uitkomst, te meer nu de SVB geen acht heeft geslagen op de bereidverklaring van eiseres tijdens de hoorzitting in bezwaar om zich als zelfstandige te vestigen in Bandabou. Eiseres lijdt schade omdat zij niet als medewerkende van de SVB kan werken.

7. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

Artikel 2 van de Regeling Medewerking aan de Sociale Verzekeringen 1960 (hierna: de Regeling) bepaalt dat de directeur, indien hem dit gewenst voorkomt, een niet ingeschreven geneeskundige, apotheker, ziekeninrichting, of andere personen of instellingen die daarvoor in aanmerking komen, kan uitnodigen om in Curaçao mede te werken aan de uitvoering van de sociale verzekeringen.

Dit artikel 2 van de Regeling bevat een discretionaire bevoegdheid van (de directeur van) de SVB. Dit betekent dat de SVB beslisruimte heeft bij het uitoefenen van de bevoegdheid om een geneeskundige uit te nodigen als medewerkende. Hiertoe kan de SVB beleid opstellen.

De SVB heeft bij verweerschrift, ter zitting en bij de na de zitting genomen akte nader toegelicht welk beleid zij hanteert bij de besluitvorming over het toelaten van medewerkenden en hoe de SVB dit beleid in de onderhavige zaak heeft toegepast.

De SVB heeft de afwijzing van het verzoek van eiseres in de kern gebaseerd op het aanbodoverschot van vrijgevestigde fysiotherapeuten in de regio Bandariba en op het zorginkoopbeleid dat voorschrijft dat nieuwe medewerkende fysiotherapeuten in de FOED-structuur moeten werken.

7.3.1.1 De SVB bepaalt het aanbodoverschot op grond van (een eigen analyse van) overheidskaders en marktanalyse en stelt daarbij doelmatigheid ter besparing van kosten voorop.

De SVB betrekt in haar onderzoek het Rapport Capaciteitsplanning Gezondheidszorg Curaçao 2018-2019 (vastgesteld door de Raad van Ministers op 31 oktober 2018) wel, maar slechts als indicatief referentiekader en niet als dwingend besliskader. In een memo van 30 juli 2021 heeft de SVB aan het ministerie van Gezondheid, Milieu en Natuur (GMN) bericht dat de in dit rapport vermelde behoefteraming van 95 fysiotherapeuten voor heel Curaçao in 2018 volgens de SVB onvoldoende aansluit bij de actuele zorgpraktijk en marktsituatie. De SVB gaat anders dan de overheid uit van de behoefte per regio en heeft Curaçao opgedeeld in vijf regio’s: Bandabou, Westelijk Willemstad, Binnenstad, Oostelijk Willemstad en Bandariba. Ook maakt de SVB onderscheid in vrijgevestigde fysiotherapeuten en fysiotherapeuten in loondienst bij een zorginstelling.

Uit de marktanalyse van de SVB blijkt dat sprake is van een structureel aanbodoverschot van vrijgevestigde medewerkende fysiotherapeuten (solopraktijken) in specifieke regio’s, waaronder Bandariba, en dat dit aanbodoverschot wordt gestaafd door het ontbreken van wachttijden of toegankelijkheidsproblemen. Momenteel zijn er 59 vrijgevestigde fysiotherapeuten aangesloten bij de SVB en 15 fysiotherapeuten in loondienst. Ten tijde van de besluitvorming van de bestreden beschikking waren er volgens de SVB circa 8 fysiotherapeuten in de regio Bandariba voor een bevolking van circa 14.115 en in de regio Bandabou circa 5 fysiotherapeuten voor een bevolking van circa 24.169.

Tegen deze achtergrond acht de SVB uitbreiding met nieuwe solopraktijken niet doelmatig. Daarom hanteert de SVB strikte toelatingscriteria zoals de FOED-structuur en regiobeleid. Ook is er ruimte voor inzet van fysiotherapeuten bij gecontracteerde zorginstellingen waar sprake is van een tekort.

7.3.1.2 De FOED-structuur draagt volgens de SVB bij aan zowel de toegankelijkheid, de continuïteit en de kwaliteit van de zorg als een doelmatige besteding van publieke middelen. Het FOED-beleid is vanaf medio 2020 ingevoerd voor alle regio’s in navolging van het HOED-beleid voor huisartsen dat al sinds 2015 bestaat. Ook is er sinds medio 2023 een TOED-beleid voor tandartsen en sinds begin 2025 een POED-beleid voor psychologen. Dit beleid richt zich op het reduceren van solopraktijken en het bevorderen van samenwerkingsverbanden.

Een uitzondering op de FOED-structuur kan zijn de overname van een bestaande solopraktijk. Een overname van een bestaande solopraktijk staat de SVB incidenteel toe op grond van het belang van continuïteit van zorgverlening aan SVB-verzekerden, mits wordt voldaan aan de overige toelatingsvoorwaarden. Een overname van een bestaande solopraktijk wordt nadrukkelijk niet aangemerkt als het creëren van een nieuwe solopraktijk.

Het Gerecht stelt vast dat de SVB bij de besluitvorming op het verzoek van eiseres haar beleid heeft gevolgd en consistent heeft toegepast. Het onderzoek van de SVB naar de behoefte en het aanbod van fysiotherapeuten is gebaseerd op actuele informatie over het aantal werkzame fysiotherapeuten, zowel vrijgevestigd als in loondienst van instellingen, de regionale en landelijke verhouding tussen dit aantal en het bevolkingsaantal, eventuele wachttijden en klachten en signalen uit toezicht en handhaving. Dat de SVB afwijkt van de behoefteraming in het Rapport Capaciteitsplanning Gezondheidszorg Curaçao 2018-2019, maakt haar onderzoek niet minder zorgvuldig. Integendeel, het rapport dateert immers van 2018 en het onderzoek van de SVB gaat uit van een actuele en bovendien meer verfijnde analyse van de behoefte en het aanbod. De SVB heeft in haar onderzoek ook acht geslagen op het ontbreken van (klachten over) wachttijden. Uit de bestreden beschikking blijkt dat de SVB ook de stelling van eiseres over de behoefte aan fysiotherapeuten in Montaña in haar overwegingen heeft betrokken.

Het Gerecht is gelet op het voorgaande van oordeel dat de SVB ter voorbereiding van haar beslissing zorgvuldig onderzoek heeft verricht en zich terecht en voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor inschrijving als medewerkende. Het betoog van eiseres slaagt niet.

Voor zover eiseres betoogt dat de SVB met de afwijzing handelt in strijd met het evenredigheidsbeginsel, volgt het Gerecht eiseres evenmin. Het Gerecht is van oordeel dat het (verder niet onderbouwde) financiële nadeel dat eiseres lijdt als gevolg van de afwijzing niet opweegt tegen de belangen die de SVB dient met de beslissing zoals een doelmatige besteding van publieke middelen bij zorginkoop. De bestreden beschikking leidt daarom niet tot een voor eiseres onevenredige uitkomst, op grond waarvan de SVB had moeten afwijken van haar beleid. Het Gerecht merkt daarbij op dat eiseres in haar betoog miskent dat het beleid van de SVB naast een regiobeleid ook inhoudt dat geen nieuwe solopraktijken worden toegestaan. Verder neemt het Gerecht in aanmerking dat de SVB oog heeft gehad voor de belangen van eiseres en haar heeft gewezen op mogelijke alternatieven om als medewerkende te worden toegelaten, het werken in een zorginstelling of in een FOED-structuur in Bandabou.

8. Eiseres betoogt verder dat de SVB heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres voert daartoe aan dat sinds haar verzoek in 2022 twee nieuwe fysiotherapeuten zijn toegelaten als vrijgevestigde medewerkenden die de praktijk van fysiotherapeut [naam fysiotherapeut 2] in Sorsaka hebben overgenomen. Ook is een derde (kinder)fysiotherapeut in een FOED-structuur aangesloten bij deze twee fysiotherapeuten. Eiseres noemt verder fysiotherapeut [naam fysiotherapeut 3], die gedurende de bezwaarperiode is toegelaten voor Bandabou als vrijgevestigde medewerkende zonder FOED-structuur.

9. Deze grond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is allereerst vereist dat sprake is van gelijke gevallen. Het Gerecht volgt de SVB in haar standpunt dat de gevallen die eiseres noemt niet gelijk zijn aan haar situatie.

De SVB heeft toegelicht dat fysiotherapeut [naam fysiotherapeut 3] een bijzonder geval betrof, dat zich afspeelde vóór het verzoek van eiseres. In 2019 waren twee eerdere verzoeken van [naam fysiotherapeut 3] om toelating als vrijgevestigde medewerkende afgewezen. Als gevolg van handhavend optreden eind 2019 tegen de fysiotherapeut met wie [naam fysiotherapeut 3] samenwerkte, moest een praktijk in Bandabou gestaakt worden. [naam fysiotherapeut 3] werd toen bij wijze van uitzondering toegelaten met een solopraktijk om in de leemte van de gestaakte praktijk in Bandabou te voorzien. Deze toelating van [naam fysiotherapeut 3] als medewerkende vond plaats in 2020 toen de invoering van het FOED-beleid nog in de overgangsfase was. Na 2020 heeft de SVB consequent het beleid voor samenwerkingsverbanden voor meerdere beroepsgroepen uitgevoerd.

In Sorsaka ging het om een overname van de praktijk van [naam fysiotherapeut 2] binnen een bestaande FOED-structuur. Drie fysiotherapeuten hadden zich aangemeld. Eén van de drie voldeed niet aan de vereisten en werd afgewezen. De overige twee, van wie er één gespecialiseerd is in kinderfysiotherapie en als zodanig geregistreerd bij GMN, zijn toegelaten als medewerkenden in een FOED-structuur.

Zowel het geval van de toelating van [naam fysiotherapeut 3] als het geval van de overname van [naam fysiotherapeut 2] zijn naar het oordeel van het Gerecht anders dan de situatie van eiseres. Eiseres heeft immers na invoering van het FOED-beleid verzocht om toelating als vrijgevestigde medewerkende in een solopraktijk, zonder FOED-structuur en niet in het kader van een praktijkovername. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep